許安拓 修竣強(qiáng)

土地價(jià)格不斷推高增加了地方政府的財(cái)政收入；地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，進(jìn)而拉高地價(jià)和房?jī)r(jià)；而高房?jī)r(jià)所帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)又使得地方經(jīng)濟(jì)隨時(shí)處于脆弱的狀態(tài)。通過(guò)探析“土地財(cái)政”與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)性，研究破解地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)“土地財(cái)政”高度依賴的對(duì)策，使其回到正常、合理的發(fā)展軌道上來(lái)。

土地財(cái)政的內(nèi)涵

所謂的“土地財(cái)政”主要是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入，又被稱(chēng)為第二財(cái)政。從狹義的角度來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政包括預(yù)算外土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等非稅收收入以及預(yù)算內(nèi)與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的稅收收入，如城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等。從廣義的角度來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政不僅包含狹義的土地財(cái)政收入，還包括政府土地抵押融資所得和對(duì)直接參與土地流轉(zhuǎn)、使用相關(guān)的產(chǎn)業(yè)收取的稅費(fèi)。

我國(guó)土地財(cái)政主要是依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，即通過(guò)出讓土地獲取土地出讓金來(lái)滿足地方財(cái)政需求。1994年分稅制改革之后，土地出讓金全部劃歸地方政府，為地方政府獲取土地財(cái)政收入留下了巨大的操作空間。隨著城市化進(jìn)程的加快，地方政府出讓土地的規(guī)模不斷增加，所獲得的以土地出讓金為主的非稅收收入也隨之增加；同時(shí)企業(yè)獲得土地后進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，反過(guò)來(lái)又可以增加政府的稅收。另外，政府還可以用征收和儲(chǔ)存的土地向銀行進(jìn)行抵押融資來(lái)獲取資金，滿足地方政府財(cái)政支出的需求。

土地財(cái)政產(chǎn)生的原因

現(xiàn)行財(cái)政體制是產(chǎn)生土地財(cái)政的重要制度性因素。1994年分稅制改革，中央上收了大量財(cái)權(quán)，75%的增值稅被劃歸中央，2002年以后又將原屬于地方稅種中增長(zhǎng)較快的所得稅改為共享稅。同時(shí)，中央將事權(quán)進(jìn)一步下放，地方政府的支出責(zé)任未減反增。這意味著地方政府需要承擔(dān)巨額的財(cái)政支出，如：社會(huì)保障支出、行政支出、地方建設(shè)性支出、非公益性支出等。在這種財(cái)政體制背景下，地方政府因缺乏穩(wěn)定的稅源，而只能被迫通過(guò)出讓土地獲取收益來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口。在分稅制后，地方政府爭(zhēng)相通過(guò)土地財(cái)政來(lái)滿足基本建設(shè)和支出需要。因此分稅制改革所造成的地方財(cái)政困難是促使地方政府片面追求土地出讓收入及依靠土地財(cái)政帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因。

地方政府的職能錯(cuò)位以及現(xiàn)有政績(jī)考核體制的不健全也是推動(dòng)土地財(cái)政發(fā)展的重要因素。目前，中央和省級(jí)政府并不直接掌握土地，而是對(duì)土地進(jìn)行管理；地方政府才是直接掌管土地的主角，其職能既有管理又有經(jīng)營(yíng)。各級(jí)政府除提供公共產(chǎn)品和服務(wù)外，還需要承擔(dān)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的重任。這種政府職能的錯(cuò)位，必然要求地方政府對(duì)土地的管理職能要服從對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)職能，從而獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的資金。另外，在以GDP和財(cái)政收入為主的政績(jī)考核體制下，地方政府為了取得政績(jī)，獲得升遷，就必須做大當(dāng)?shù)谿DP和財(cái)政收入。這促使地方政府產(chǎn)生通過(guò)土地開(kāi)發(fā)來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)；而增加地方政府收入最直接的辦法就是土地財(cái)政。

城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)也是土地財(cái)政產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因。近幾年，各地方政府幾乎無(wú)一例外地通過(guò)采取“攤大餅”的發(fā)展模式來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，增強(qiáng)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高城市的地位。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)不僅會(huì)帶來(lái)城市規(guī)模的外延，還帶來(lái)投資規(guī)模的增加。這就需要出讓大量土地以滿足發(fā)展需求，并通過(guò)土地出讓金為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資。

土地財(cái)政的危害

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)以及城市化步伐的加快，土地出讓有效緩解了財(cái)政收入和城市建設(shè)發(fā)展資金的短缺。而城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展不僅提高了市民的生活質(zhì)量，還帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，吸引了大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。但是土地財(cái)政在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所暗藏的巨大社會(huì)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

其一，土地財(cái)政加劇了地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政的主要來(lái)源是土地出讓金，而土地出讓金具有即時(shí)性和一次性的特點(diǎn)，即土地出讓金是一次性收入，解決地方財(cái)政一時(shí)的困難，不具有可持續(xù)性。而地方財(cái)政支出具有剛性，若將一次性收入作為經(jīng)常性支出的財(cái)源，其后果不但加劇地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，而且一旦房地產(chǎn)和土地市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，地方政府的收入就會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定，進(jìn)而增加地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

其二，土地財(cái)政不利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。土地財(cái)政的收入主要是投向了城市基建，一方面刺激了建筑與房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，其產(chǎn)業(yè)相關(guān)性帶動(dòng)了電器、裝修、建材等幾十個(gè)行業(yè)的發(fā)展，拉動(dòng)了就業(yè)；另一方面，在短期暴利的示范作用下積聚競(jìng)爭(zhēng)，不僅致使這些處于產(chǎn)業(yè)鏈低端的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能大量過(guò)剩，并且過(guò)度的發(fā)展還會(huì)占用大量的社會(huì)資源，更有甚者，它會(huì)引導(dǎo)高科技等實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向追逐暴利的房地產(chǎn)行業(yè)，扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。

其三，土地財(cái)政機(jī)制使得保護(hù)耕地流于空談，危及糧食安全。在土地出讓所帶來(lái)的巨大利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府時(shí)有發(fā)生違法占用耕地的現(xiàn)象。這使得原本就存在的耕地流失和耕地不合理開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題都被進(jìn)一步放大，直接沖擊國(guó)家規(guī)定的18億畝耕地紅線，長(zhǎng)此以往勢(shì)必危及國(guó)家糧食安全。

其四，土地財(cái)政增加了金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。土地收購(gòu)、出讓、開(kāi)發(fā)、增值過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要大量的資金流動(dòng)，每一個(gè)過(guò)程的資金都是與銀行捆綁在一起。這也就相當(dāng)于將整個(gè)資金鏈的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給銀行，從而增加了整個(gè)金融體系的不穩(wěn)定性，如美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)就是最好的例子。

其五，土地財(cái)政影響了老百姓的社會(huì)福利。政府往往都是以相當(dāng)?shù)土膬r(jià)格從農(nóng)民手中征地，再轉(zhuǎn)手以較高的價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商，形成了巨大的“剪刀差”，剝奪了農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收益的權(quán)利。土地出讓所引發(fā)的地價(jià)飛漲和房?jī)r(jià)過(guò)高，導(dǎo)致居民的支付能力嚴(yán)重透支，破壞了消費(fèi)與收入的結(jié)構(gòu)平衡，犧牲了老百姓的購(gòu)房福利，使得廣大中低收入市民的住房問(wèn)題，很難得到解決。另外，土地財(cái)政所引起的土地糾紛不僅損害了群眾利益，同時(shí)更激化了社會(huì)矛盾，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

其六，土地財(cái)政帶來(lái)了廣闊的尋租空間。我國(guó)的土地所有制包括國(guó)家所有和集體所有兩種形式。目前只有國(guó)有土地可直接進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而集體土地在現(xiàn)有制度框架內(nèi)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，必須先由政府征用，然后再由政府在二級(jí)市場(chǎng)上出讓。“一征一出”所形成的“剪刀差”會(huì)促使政府、農(nóng)村集體、土地需求者之間進(jìn)行利益博弈，進(jìn)而產(chǎn)生了廣闊的尋租空間。有統(tǒng)計(jì)表明，目前我國(guó)官員腐敗最多的領(lǐng)域就是與賣(mài)地相關(guān)的部門(mén)。此外，土地出讓收入由本級(jí)政府“自收自支”，長(zhǎng)期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制。這樣導(dǎo)致土地尋租活動(dòng)日益頻繁，大量公款化為個(gè)人“灰色收入”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，老百姓深?lèi)和唇^。

土地財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)性

近些年，房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)火爆、不斷推高房?jī)r(jià)促使二級(jí)土地市場(chǎng)的土地價(jià)格也開(kāi)始水漲船高。土地出讓所得到的資金也開(kāi)始逐漸成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要資金來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府的土地出讓的相關(guān)稅費(fèi)收入能占到其預(yù)算開(kāi)支的40%左右，而土地出讓金收入能占到預(yù)算外收入的60%左右。因此，在推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，地方政府往往把土地財(cái)政當(dāng)成了隨意使用的重要財(cái)源，這也造成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地財(cái)政的過(guò)高依賴。

圖1 土地財(cái)政占地方財(cái)政收入比重情況①

土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重情況。2000年到2010年間，我國(guó)土地財(cái)政收入總體上呈上升的趨勢(shì)，2000年初土地財(cái)政收入僅有595.59億元，到2010年底土地財(cái)政收入高達(dá)2.71萬(wàn)億元②。短短十年多的時(shí)間，土地財(cái)政收入翻了兩翻多。其中2000年到2003年之間，土地財(cái)政收入年增長(zhǎng)速度接近100%。與此同時(shí)，土地財(cái)政收入占地方財(cái)政總收入的比重卻呈現(xiàn)出波動(dòng)上升的態(tài)勢(shì)，2000年我國(guó)土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重僅為9.3%，而到2010年，該比重一躍達(dá)到近十年來(lái)的最高點(diǎn)，高達(dá)66.73%。這充分說(shuō)明土地財(cái)政收入成為地方財(cái)政收入的支柱性來(lái)源。高額的土地財(cái)政收入的背后是政府大量出售土地的積極性，以及所帶來(lái)的工業(yè)園等招商引資項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入。

土地財(cái)政收入與固定資產(chǎn)投資和GDP。在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府主要是對(duì)當(dāng)?shù)鼗ǖ耐顿Y。土地財(cái)政為地方政府的投資與購(gòu)買(mǎi)支出提供了資金，地方政府的投資支出和政府性購(gòu)買(mǎi)支出的增加又帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是依靠出口和投資拉動(dòng)的，其中投資中固定資產(chǎn)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用更為明顯。

從歷年數(shù)據(jù)來(lái)看，土地財(cái)政與固定資產(chǎn)投資之間大體上呈正相關(guān)關(guān)系，即在一定范圍內(nèi)，土地財(cái)政收入的增加促進(jìn)了固定資產(chǎn)投資額的增加；同時(shí)，隨著土地收入的增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也在不斷地提高。

減少地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地財(cái)政依賴性的對(duì)策和建議

一是樹(shù)立正確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后是依靠“粗放型”擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是對(duì)物質(zhì)資源的高消耗和低效率的利用。2009年，我國(guó)的GDP總量占全球總量的8%，但同時(shí)消耗了世界能源消耗量的18%、水泥的53%、鋼鐵的44%。而我國(guó)大部分資源的人均擁有量遠(yuǎn)低于世界平均水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的大量資源不得不依賴于進(jìn)口，其中原油、鐵礦石等礦產(chǎn)品對(duì)外依存度已由1990的5%上升到50%以上。這種單純依靠“粗放型”擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式必定不可長(zhǎng)久持續(xù)。另外維持土地財(cái)政需要政府不斷地出讓土地，不斷地征用農(nóng)民的集體土地；但目前我國(guó)耕地面積正在緊逼18億畝耕地紅線。這也意味著未來(lái)對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用的步伐必將減緩，地方政府依靠土地出讓金以及相關(guān)稅費(fèi)的土地財(cái)政模式也將不可長(zhǎng)期持續(xù)。因此，樹(shù)立正確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，加快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，努力培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和財(cái)源，才能逐步使地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。

二是推進(jìn)財(cái)政體制進(jìn)一步改革，解決地方財(cái)政困難。財(cái)政制度的不完善是土地財(cái)政產(chǎn)生的一個(gè)重要的體制因素。要積極穩(wěn)妥地化解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，就必須加快地方財(cái)政體制改革的步伐。首先，合理界定地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍，規(guī)范財(cái)政管理體制，積極推進(jìn)省級(jí)以下財(cái)政體制改革。其次要建立基層政府基本財(cái)力保障機(jī)制，為基層政府提供基本公共服務(wù)提供財(cái)力保障。加大中央對(duì)地方，特別是對(duì)省級(jí)以下基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度并適當(dāng)加大地方對(duì)共享稅的分享比例，健全地方稅體系，適度賦予省級(jí)政府一定的稅政管理權(quán)限，如：稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)。最后建立并完善科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公開(kāi)透明的政府預(yù)算體系，使之能夠全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。因此，加快財(cái)政體制進(jìn)一步改革，促進(jìn)地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，緩解地方財(cái)政壓力，才能從體制上減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

三是轉(zhuǎn)變地方政府職能，合理定位地方政府角色。地方政府在土地出讓過(guò)程中有著謀利的沖動(dòng)以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，很難去主動(dòng)尋求擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。因此，必須轉(zhuǎn)化政府職能，規(guī)范政府行為，合理定位地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色，改變以往地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)中主導(dǎo)者的角色，將地方政府由生產(chǎn)性政府向服務(wù)型和責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變，實(shí)行公共財(cái)政，形成多元化的城市公共投資機(jī)制。同時(shí)，還要變更政績(jī)考核指標(biāo)與之相配套，采用多元化的考核標(biāo)準(zhǔn)和選拔辦法，放棄單純以GDP的增長(zhǎng)和財(cái)政收入為指標(biāo)來(lái)考核地方官員的政績(jī)，以避免地方政府因“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的激勵(lì)而成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。

四是完善土地法規(guī)，保障土地?fù)碛姓呃?。地方政府?duì)土地財(cái)政的依賴也是由于目前土地法規(guī)的不完善所致。按照2004年新修訂的《憲法》中的規(guī)定，政府只有在滿足公共利益需求的時(shí)候才能對(duì)土地進(jìn)行征用。但是實(shí)際上，地方政府對(duì)土地的征用很多情況下卻是滿足地方財(cái)政和非公益性利益主體的需求。我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，70%歸地方政府，且專(zhuān)項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)。偏低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及不規(guī)范的征地程序，雖然成就了地方政府的政績(jī)，增加了財(cái)政收入，但卻嚴(yán)重?fù)p害了土地?fù)碛姓叩睦妗＿@種土地收益分配制度以及高額的回報(bào)只能更加刺激地方政府征用土地的沖動(dòng)，同時(shí)也增加腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)激烈的社會(huì)矛盾和潛在的社會(huì)沖突。為此，國(guó)家需要進(jìn)一步調(diào)整和完善土地法規(guī)及其他相關(guān)法規(guī)、政策，保障土地?fù)碛姓叩睦?，?guī)范政府和市場(chǎng)的行為，從法律上來(lái)逐步打破地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

五是建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。目前，我國(guó)應(yīng)按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求，通過(guò)規(guī)制與市場(chǎng)的雙重機(jī)制來(lái)建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。新的土地流轉(zhuǎn)制度首先需要從制度上明確土地權(quán)益是農(nóng)民的基本權(quán)益。將土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，建立起明確的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，不僅可以有效地避免因土地被強(qiáng)拆等所引起的糾紛，保護(hù)處于弱勢(shì)方地位農(nóng)民的利益，同時(shí)也約束了地方政府肆意征地的行為。其次，要健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行土地的有序流轉(zhuǎn)。不僅消除了“剪刀差”，讓農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收益，使土地資源得到合理的配置；同時(shí)也打破了地方政府長(zhǎng)期對(duì)土地市場(chǎng)供給的壟斷，斬?cái)嗔藢ぷ馀c合謀的利益鏈，從而瓦解了現(xiàn)行地方政府依靠土地財(cái)政推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背后的邏輯鏈條。最后，完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還需要相關(guān)法律法規(guī)政策予以配套，如登記備案制度、糾紛調(diào)處制度、合同管理制度等等。這樣既可以對(duì)農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)予以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有法可依；同時(shí)也為土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的糾紛，提供法律解決依據(jù)，保護(hù)了土地流轉(zhuǎn)雙方的利益。不僅如此，還應(yīng)把土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立作為開(kāi)啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提條件下，讓農(nóng)民更充分地參與到分享城市化、工業(yè)化所帶來(lái)的成果中。

（作者分別為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員；財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究生部碩士研究生）

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)土地資源年鑒》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：《2010年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》。