王運鵬 任仲坦

摘 要:《中華人民共和國行政強制法》已于2012年1月1日起施行。該法系統(tǒng)地對行政強制行為進(jìn)行了規(guī)范，力

圖將行政強制納入法治化軌道，以有效監(jiān)督和保障行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人或其他組織的合法

權(quán)益。該法律的生效實施對船舶安全檢查工作特別是禁止船舶離港工作產(chǎn)生了較大的影響。在此背景下，

海事管理機構(gòu)應(yīng)相應(yīng)地完善海事法規(guī)體系，規(guī)范船舶安全檢查工作。

關(guān)鍵詞:行政強制法 船舶 安全檢查

船舶安全檢查工作依據(jù)

我國的船舶安全檢查工作法律體系主要由國際法和國內(nèi)法組成。國際法主要包括IMO海事公約及我國簽署的備忘錄，國內(nèi)法包括法律、行政法規(guī)和規(guī)章。

國際法層次，我國開展PSC檢查的依據(jù)主要包括SOLAS74、MARPOL73/78；STCW公約及其95年議定書、1966年載重線公約、1969年噸位公約、1972年國際海上避碰規(guī)則公約及各公約歷年修正案等。為推動PSC的發(fā)展和全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，IMO大會還通過了一系列的決議來對PSC行為進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。如A.787(19)“Procedures For Port State Control”（港口國監(jiān)督程序）、A.882(21)號決議案等，一直是各國開展PSC檢查的指導(dǎo)性文件。以上公約、決議在我國的適用問題，普遍認(rèn)為如果無涉外因素（如FSC檢查）則適用國內(nèi)法；如果有涉外因素，則適用國際法。

國內(nèi)法層次，我國進(jìn)行船舶安全檢查的主要依據(jù)是《海上交通法》和《對外國籍船舶管理規(guī)則》及《船舶安全檢查規(guī)則》?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?條規(guī)定：“中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，是對沿海水域的交通安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管機關(guān)”，《對外國籍船舶管理規(guī)則》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國港口和沿海水域航行的外國籍船舶應(yīng)遵守本規(guī)則以及中華人民共和國一切有關(guān)法令、規(guī)章和規(guī)定。中華人民共和國政府設(shè)置在港口的港務(wù)監(jiān)督認(rèn)為有必要對船舶進(jìn)行檢查時，船舶應(yīng)接受檢查”。以上法律法規(guī)對開展船舶安全檢查工作進(jìn)行了法律授權(quán)，明確了海事管理機構(gòu)的職責(zé)。在《船舶安全檢查規(guī)則》中，對船舶安全檢查的程序、內(nèi)容等具體操作問題又進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。

針對禁止船舶離港的情況，《海安法》第19條和《對外國籍船舶管理規(guī)則》第8條都進(jìn)行了規(guī)定，明確了五種情形下海事機構(gòu)有權(quán)對船舶實施禁止離港。但是關(guān)于實施禁止離港的工作程序，在以上法律法規(guī)中沒有規(guī)定，只是在《船舶安全檢查規(guī)則（2009）》后以部海事局文件的形式配套發(fā)布了《船舶安全檢查工作程序》（海船舶【2010】614號）。根據(jù)該工作程序及長久以來形成的安全檢查習(xí)慣做法，海事機構(gòu)在實施禁止船舶離港時，向行政相對人出具的只是一份《禁止離港通知書》。

《行政強制法》對行政強制措施的程序要求

禁止船舶離港的性質(zhì)在法律上沒有明確規(guī)定，但長久以來已經(jīng)基本達(dá)成了共識，即其應(yīng)該是一種行政強制措施。符合《行政強制法》對行政強制措施的定義。

《行政強制法》第2條：“行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為?！苯勾半x港是因為船舶本身存在危及海上安全和海洋環(huán)境污染的威脅而對船舶做出的禁止離港的行政行為，也就是對船舶進(jìn)行了臨時性控制。

中國海事局2004年發(fā)布的《海事行政強制實施程序暫行規(guī)定》（海船舶【2004】515號）也明確將禁止船舶離港作為了一種海事行政強制措施。禁止船舶離港工作應(yīng)當(dāng)符合《行政強制法》規(guī)定的行政強制措施實施程序。

《行政強制法》第18條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政強制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：實施前須向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)；由兩名以上行政執(zhí)法人員實施；出示執(zhí)法身份證件；通知當(dāng)事人到場；當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑；聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；制作現(xiàn)場筆錄；現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章；法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序?！?/p>

現(xiàn)行安全檢查制度存在的問題

禁止離港程序不符合《行政強制法》相關(guān)規(guī)定。雖然《海事行政強制實施程序暫行規(guī)定》與《船舶安全檢查工作程序》對禁止船舶離港的工作要求不完全一致，但以上兩個管理規(guī)定均屬于規(guī)范性文件層次，二者具有同等法律效力。《行政強制法》生效之后，從法律的層次對行政強制措施的實施進(jìn)行了明確。海事局規(guī)范性文件與法律規(guī)定的內(nèi)容不一致時，應(yīng)當(dāng)對規(guī)范性文件進(jìn)行修改，執(zhí)行法律的規(guī)定。

對船舶安全檢查不當(dāng)滯留的救濟途徑不完善。船舶安全檢查作為一項行政執(zhí)法行為，難免會因為這項工作的專業(yè)性、技術(shù)性很強的特點，及檢查官專業(yè)水平的優(yōu)劣、認(rèn)識上的偏差等造成對船舶的不當(dāng)行為，這種不當(dāng)行為在法律上屬于行政侵權(quán)行為，有侵權(quán)必須有救濟，這是法治國家的必然要求。特別是港口國監(jiān)督行為，涉及到外國籍船舶，一旦侵權(quán)行為得不到合理的賠償，無論對船東還是對船旗國都會造成重大影響，實踐中船旗國采取反措施的做法也時有發(fā)生。如1998年，某國PSC機構(gòu)加大了對中國籍船舶的檢查力度，多艘中國籍船舶被滯留，其中有些被認(rèn)為是非法滯留，使中國籍船舶滯留率明顯上升，已經(jīng)影響到了中國國籍船舶的國際聲譽。為此，中國PSC機構(gòu)采取了反措施，加大對該國船舶檢查，也滯留了多艘該國國籍船舶。最終的結(jié)果是兩敗俱傷，兩國船舶同時進(jìn)入黑名單。為此，大多國家的國內(nèi)法也對PSC侵權(quán)救濟做了詳細(xì)的規(guī)定。在諸多的救濟途徑中，國家賠償是其核心內(nèi)容。我國《國家賠償法》第三十六條第（二）項和第（三）項規(guī)定“……查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的，解除對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)，造成財產(chǎn)損壞的，能夠恢復(fù)原狀的恢復(fù)原狀，不能恢復(fù)原狀的，按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金……”，根據(jù)以上規(guī)定，行政機關(guān)對船舶不當(dāng)滯留的只需解除滯留即可滿足賠償要求。而船舶因非法滯留可能造成昂貴的修理費、船舶滯期費等有形資產(chǎn)的損失，還有眾多無形資產(chǎn)損失如租價的可能降低、名譽損失等。但這些損失即使是在被侵權(quán)人復(fù)議勝訴后往往也得不到充分的賠償，甚至得不到任何賠償，這對行政相對人是極不公平的。

完善我國船舶安全檢查工作制度的幾點建議

禁止船舶離港作為一種強制措施，其實施程序應(yīng)十分嚴(yán)謹(jǐn)，不能簡單的用一份《禁止離港通知書》來了事。應(yīng)當(dāng)完善禁止船舶離港工作程序，使之符合已經(jīng)生效實施的《行政強制法》，這是我國海事機構(gòu)依法行政的需要?；蛘咭部梢杂刹亢Ｊ戮纸y(tǒng)一將禁止船舶離港工作認(rèn)定為一項特殊的行政強制措施，為提高行政效率，減少對船期的影響，而簡化工作程序。同時，《禁止離港通知書》的格式也應(yīng)作相應(yīng)的修改，根據(jù)《行政強制法》相關(guān)條款將行政相對人依法享有的權(quán)利、救濟途徑在禁止離港通知書中進(jìn)行明確。

完善我國船舶安全檢查不當(dāng)滯留國家賠償制度。建立健全國家賠償制度是我國建設(shè)法治社會的需要。溫家寶總理曾強調(diào)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”。侵權(quán)要賠償既是維護憲法和法律尊嚴(yán)的需要，也是切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的體現(xiàn)，是社會文明進(jìn)步的體現(xiàn)。建立健全國家賠償制度，是社會從人治走向法治的重要標(biāo)志之一，在法治社會，政府必須為自己的錯誤行為以及給民眾帶來的各種傷害給予事后補救。國家賠償是行政機關(guān)都不愿面對的話題，但是船舶安全檢查中的不當(dāng)滯留會對行政相對人造成極大的影響。另外，港口國監(jiān)督不當(dāng)滯留船舶后的國家賠償制度還是國際法所確立的。聯(lián)合國海洋法公約（UNCLOS）作為調(diào)節(jié)各國海洋關(guān)系的“海洋憲法”，其第232條規(guī)定了“各國依照第六節(jié)所采取的措施如屬非法或根據(jù)可得到的情報超出合理的要求。應(yīng)對這種措施所引起的并可以歸因于各該國的損害或損失負(fù)責(zé)。各國應(yīng)對這種損害或損失規(guī)定向其法院申訴的辦法。”

我國的船舶安全檢查工作發(fā)展十分迅速。當(dāng)前，我國的安全檢查相關(guān)工作制度還存在一些問題，如滯留程序制度、國家賠償形式等不健全問題，健全我國的船舶安全檢查工作相關(guān)法律法規(guī)既是海事機構(gòu)依法行政的需要，也是體現(xiàn)我國航運大國、港口大國形象的需要，同時也是建設(shè)社會主義法治國家的一個組成部分。

(作者單位：唐山海事局)