賈康

預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家政權(quán)、政府主體展開(kāi)活動(dòng)的方向、范圍與重點(diǎn)，其重要性不言而喻，所以預(yù)算法被人們稱為“準(zhǔn)憲法”。7月上旬，全國(guó)人大網(wǎng)站公布了我國(guó)預(yù)算法修正案草案（二次審議稿），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。其中關(guān)于地方政府債務(wù)問(wèn)題，是本次修法過(guò)程中各方面關(guān)注度很高、爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。在肯定此次“二次審議稿”的一系列進(jìn)步和亮點(diǎn)的同時(shí)，我認(rèn)為對(duì)其中有關(guān)地方債相關(guān)內(nèi)容的處理上的明顯問(wèn)題，亦不可不查，值得充分重視和深入探討。

直率地說(shuō)，我認(rèn)為，二審稿在地方債問(wèn)題上，改變一審稿的文字表述，完全退回到與要修改的現(xiàn)行預(yù)算法一字不差的狀態(tài)（相關(guān)內(nèi)容，二審稿第三十一條與現(xiàn)行法第二十八條完全一模一樣：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”），沒(méi)有體現(xiàn)應(yīng)有的立法進(jìn)步和此次修改預(yù)算法這一重要工作的實(shí)質(zhì)性要求。

首先需要澄清，一審稿和二審稿關(guān)于地方自行發(fā)債問(wèn)題上的文字表述的區(qū)別，其實(shí)并不是某些媒體所稱的“許發(fā)、不許發(fā)”和“開(kāi)閘、關(guān)閘”之選擇的不同。兩稿都是在特定前提（“法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定”）之下，允許地方發(fā)債。所以，就兩稿的法條本意和核心內(nèi)容而言，這樣一個(gè)規(guī)則是完全一致的，同時(shí)就國(guó)際比較而言，這屬于對(duì)地方債實(shí)行最嚴(yán)格控制的模式。但二審稿表述到此便戛然而止，刪除了一審稿的以下五個(gè)方面十分重要的“正面規(guī)范”內(nèi)容：

1．除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得為他人債務(wù)提供擔(dān)保。這是明確規(guī)定了對(duì)于地方負(fù)債、特別是隱性負(fù)債的非規(guī)范擔(dān)保機(jī)制的不許可。

2．對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。這是明確規(guī)定了地方債數(shù)量規(guī)模的控制機(jī)制。

3．地方政府如發(fā)債，主體是省級(jí)政府。這是明確規(guī)定了現(xiàn)階段我國(guó)省級(jí)政府對(duì)于地方債“牽頭負(fù)責(zé)”的特別職責(zé)。

4．地方政府發(fā)債的審批程序?yàn)椋簢?guó)務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報(bào)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后下達(dá)，省級(jí)政府按國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。這里是鮮明地規(guī)定了“預(yù)算管債”的基本制度規(guī)則和地方債與地方預(yù)算赤字的技術(shù)處理規(guī)范、還特別明確了人代會(huì)作為“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”對(duì)此的審批監(jiān)管職能。

5．地方政府舉債應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來(lái)源。這是對(duì)于要與地方債風(fēng)險(xiǎn)防控相配套的“償債基金”式防范機(jī)制作出了具體規(guī)定。

在我看來(lái)，上述五條都有十分清晰、重要的制度規(guī)范內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)防范指向，都很實(shí)在和合理，真是不該被刪除。

我們知道，立法的精神實(shí)質(zhì)就是在于為現(xiàn)實(shí)生活提供法律的規(guī)范、指導(dǎo)和服務(wù)。一部良法，必須最大限度地反映現(xiàn)實(shí)生活的客觀需要，來(lái)發(fā)揮法律的權(quán)威性規(guī)范功能作用。在中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，法條的動(dòng)態(tài)優(yōu)化勢(shì)必要反復(fù)進(jìn)行，而針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的發(fā)展創(chuàng)新，把可肯定的改革方向與管理框架相對(duì)穩(wěn)定地體現(xiàn)在預(yù)算法等修改而成的文字表述上，正是立法、修法工作的實(shí)質(zhì)意義之所在。

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)指出，現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債的表述，當(dāng)然并不存在任何原則性的錯(cuò)誤，其問(wèn)題恰恰在于太原則、太簡(jiǎn)單、太籠統(tǒng)，因而需要修改和補(bǔ)充。在現(xiàn)實(shí)生活中，如繼續(xù)維持這一不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的簡(jiǎn)要表述，而不相應(yīng)于近年制度創(chuàng)新實(shí)踐增加對(duì)于地方債作正面規(guī)范、指導(dǎo)與約束的內(nèi)容，將是此輪立法修法的無(wú)所作為和重大缺陷，是對(duì)修法初衷的嚴(yán)重背離。其實(shí)際效應(yīng)，決不會(huì)是某些分析人士所說(shuō)的更有利于審慎地防范和控制我國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)，而只會(huì)更加凸顯預(yù)算法在地方債相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范上的蒼白無(wú)力。所以，我認(rèn)為應(yīng)在原一審稿的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“正面規(guī)劃”的修法路線，體現(xiàn)其已包含的至少前述五點(diǎn)內(nèi)容。