侯杰

摘 要：文章分析了行政管理制度對城市發(fā)展的影響，提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：行政管理制度 城市發(fā)展 建議

中圖分類號：D590.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）09-063-02

一、對我國城市體系的認(rèn)識

我國目前的行政管理制度是從中央到地方的逐級縱向的管理控制機(jī)制。

1.我國目前的行政管理制度分為中央、省、市、縣四級管理，再劃分有特殊的特區(qū)、直轄市的管理形式。這樣的管理制度的優(yōu)勢是擅長于自上而下的控制與調(diào)節(jié)，使得整個城市乃至整個國家都有著一個比較穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。在遇到重大問題，如汶川大地震、南方雪災(zāi)或是非典蔓延的時候，中央可以比較快速地實行宏觀調(diào)控，在最短的時間內(nèi)有效地調(diào)度物質(zhì)資源、人力資源和財政資源，這是西方國家政治體制下所達(dá)不到的管理效果。又比如在三峽水庫修建的問題上，由于重慶在其中擔(dān)任著舉足輕重的作用，中央就把重慶劃為直轄市，便于中央的統(tǒng)籌管理。

但是這樣的管理機(jī)制也存在著弊端。同樣是三峽水庫建設(shè)問題，坐落于湖北的宜昌對三峽水庫建設(shè)的重要性也很大，重慶想將其納入自己的管轄范圍，但是湖北省最終沒有同意，這件事就又體現(xiàn)了各個層級管理機(jī)構(gòu)的博弈。一些中小城市由于各層級稅收等的壓力而發(fā)展不起來，發(fā)揮的空間受到了限制，在宏觀層面，甚至?xí)霈F(xiàn)為保證一些城市的利益或是實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略部署而犧牲掉另一些城市的發(fā)展利益；許多小縣城本身的發(fā)展很有起色，但是由于它隸屬的縣級市或地級市上收的財政稅收很多，致使這些小縣城的發(fā)展受到了局限，導(dǎo)致許多發(fā)展較好的縣城都愿意爭取省管縣的管理機(jī)制。另外，在橫向的管理調(diào)節(jié)組織的力量相對薄弱，省與省之間的協(xié)調(diào)調(diào)度就會很有難度。

2.城市的發(fā)展會圍繞各自地區(qū)的核心來建設(shè)。最先發(fā)展起來的地方總會是省會城市、各級市、縣的中心，各種基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的布局都會圍繞著這些中心來展開。但是這樣的發(fā)展模式會使得城市建設(shè)的密度過大，過度地以中心區(qū)為中心，會導(dǎo)致城市的交通問題、就業(yè)問題、居住平衡的問題，而解決這些問題如果不重新對城市的空間布局進(jìn)行規(guī)劃，那么城市就會向外圍擴(kuò)展蔓延，形成一種攤大餅式的發(fā)展形式。而城市更好的發(fā)展模式是多中心式的，每個街區(qū)或是社區(qū)都可以配備完善的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、商業(yè)區(qū)以及良好的就業(yè)居住的平衡，使得城市協(xié)調(diào)有序地發(fā)展。

3.自上而下的管理體制使得城市的發(fā)展會依賴于中央制定的政策的影響。首先，每個城市的發(fā)展都要在國家制定的相應(yīng)的法規(guī)條文之下；其次，國家的政策會引導(dǎo)某些城市的發(fā)展。比如說在改革開放的初期，國家鼓勵沿海城市率先實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的對外開放，以達(dá)到先富裕而帶動其他城市發(fā)展的效果。再比如武漢市現(xiàn)在被定位為“中部地區(qū)的中心城市”，這樣一個城市性質(zhì)的確定會更加確立武漢在中部地區(qū)的龍頭地位，同時在國家政策的調(diào)配上，武漢也勢必會受到一定程度上的照顧，這樣無論是財政上，還是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，或者是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，都會在這一地區(qū)占有領(lǐng)先地位，這無疑就是政策對城市發(fā)展的影響。

還有就是在一個大政策的背景之下，城市做出適度的調(diào)整也會促進(jìn)城市本身的發(fā)展。在倡導(dǎo)低碳生活、解決交通問題的TOD模式的大環(huán)境下，太原市就做出了適合政策的改良：在市區(qū)內(nèi)的主要街道上實行公交車專用道的設(shè)置，對機(jī)動車的尾氣處理能力的檢測，不達(dá)標(biāo)的不能允許在市區(qū)內(nèi)行駛；積極舉辦大型的全國類的或是國際類的項目，招商引資；積極地為市民建設(shè)良好的公共活動空間，例如建設(shè)濱水的汾河公園，改善了整個沿河一帶的環(huán)境，建設(shè)城市的博物館、圖書館等地標(biāo)性建筑等等。在適應(yīng)政策環(huán)境的情況下，政府這樣的舉措肯定是利大于弊的。

當(dāng)然，在這樣逐級的行政制度下，上一級對于下一級的考核就會有一個標(biāo)準(zhǔn)，一個量化的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就難免會出現(xiàn)“政績工程”。城市政府的當(dāng)屆領(lǐng)導(dǎo)為了使得自己在位的時候有一個“漂亮”的政績，大肆搞建設(shè)，而建設(shè)項目的實施又依賴于當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)與指向性的，在這樣的制度環(huán)境下，就會導(dǎo)致城市的發(fā)展陷入一種不合理的模式中，城市化的進(jìn)程會高于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.郡縣制下的管理階層大體上是下級服從上級的管理，這樣的制度有利于一個政策法規(guī)的推行，最終加強(qiáng)的是國家對地方的控制。在這樣的制度構(gòu)架下官員對下管理地方事務(wù)，對上服從或者等待調(diào)遣，很多建設(shè)環(huán)節(jié)僅限于政府強(qiáng)大的縱向行政運作體系中，民眾很少參與其中。雖然現(xiàn)在的城市總體規(guī)劃有明文規(guī)定要公示半個月，但是一方面公眾的熱情不高，另一方面市民的意見一般都不會被采納，最終還是會以當(dāng)?shù)卣囊庖姙橹鲗?dǎo)；同時，這樣的制度在監(jiān)督方面存在問題，權(quán)力缺乏互相制約。逐級地實施政策法則也會降低政府的辦事效率。

5.郡縣制對中國城市區(qū)域發(fā)展的影響。行政管理自上而下的特點使得中國城市的區(qū)域整合更多的是在宏觀引導(dǎo)上的，例如長三角、珠三角、京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展連綿帶不僅僅是地域上的聯(lián)系，還有宏觀上對于這片區(qū)域的整合會促進(jìn)城市的相互協(xié)調(diào)與發(fā)展。但是有時候這樣的區(qū)域聯(lián)系就會受到制約。例如筆者參與調(diào)研的襄陽市谷城縣，縣政府很想實現(xiàn)丹江口、老河口與谷城縣的區(qū)域整合，但是由于丹江口隸屬于十堰市，而老河口與谷城縣隸屬于襄陽市，因此，在實施的過程中必然會遇到許多的問題。這就是由于行政區(qū)劃、層級的不同而帶來的問題。

二、對當(dāng)今城市體系建設(shè)的建議

1.對待行政區(qū)劃要精心設(shè)計。我國的行政區(qū)劃目前實行的是四級行政區(qū)劃，但是總體上來看呈現(xiàn)了結(jié)構(gòu)冗余的特點。從改革開放以來行政管理的實踐看，四級行政區(qū)級劃存在著很多弊端，因此,由目前的四級制向“省—縣—鄉(xiāng)”三級制的轉(zhuǎn)變則是今后行政體區(qū)劃體制改革的根本方向。

2.摒棄人治，依法管理不同的城市?，F(xiàn)行的行政管理制度是上級政府通過掌握人事任免權(quán)以及財權(quán)物權(quán)等，有力地控制了地方官員的權(quán)力。從總的來看有助于維護(hù)政治穩(wěn)定，也有助于集中力量辦大事。但是，過于集中的權(quán)力，扼殺了地方城鎮(zhèn)發(fā)展的積極性，影響到當(dāng)今中國的城鎮(zhèn)模式，地方讓位于中央，資源過于集中導(dǎo)致了中國城鎮(zhèn)等級不合理。國內(nèi)基本上除了北京與上海發(fā)展成了具有國際影響力的大都市，其余城市缺少競爭力。而且城市的發(fā)展缺少市民的參與，并不是市民通過自身的主觀能動性創(chuàng)造的，過于依賴國家的政策。所以政府應(yīng)該更多地回歸權(quán)力于地方，釋放一些本不應(yīng)該承擔(dān)的權(quán)力，這樣我國的城鎮(zhèn)才能全面發(fā)展、快速發(fā)展。

3.加強(qiáng)司法的監(jiān)督力度。由于縱向管理特點，使得各級領(lǐng)導(dǎo)對于自己下轄的管理權(quán)力較大，而本身缺少橫向的權(quán)力體系與其相制約，導(dǎo)致每一級別領(lǐng)導(dǎo)者的話語權(quán)具有不可動搖的權(quán)力。所以建議建立相互監(jiān)管、相互創(chuàng)新的權(quán)力體系，從而完善我國城市的管理體系。

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4.陳晉肅.世紀(jì)中國行政區(qū)劃體制改革的問題與出路——劉君德教授訪談錄[J].探索與爭鳴，2002（4）

（作者單位：華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 湖北武漢 430000）

（責(zé)編：李雪）