■中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心 蔡亞慶 仇煥廣

我國能源消耗需求的增加和環(huán)境污染壓力的加大，使得沼氣作為一種可再生能源日益受到重視。2000年以來，我國政府對沼氣項目的補貼幅度逐年增加，農(nóng)村沼氣快速發(fā)展。2001～2010年中央政府對沼氣建設(shè)累計投資248.2億元，其中182.7億元用于農(nóng)村戶用沼氣建設(shè)，占國家沼氣投資總額的74%。在市場需求和相關(guān)政策的推動下，我國農(nóng)村戶用沼氣池從2000年的848萬戶快速發(fā)展到2009年的3507萬戶。根據(jù)《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，到2020年我國沼氣年利用總量將達到440億立方米，其中農(nóng)村沼氣利用量將達到300億立方米。

雖然我國農(nóng)村沼氣建設(shè)在國家優(yōu)惠政策和投資的推動下迅速發(fā)展，然而這些投資的效果如何還存在一些爭論。一些研究認為我國的沼氣利用效率很低，部分地區(qū)的沼氣池利用率只有40%左右，因此政府每年20多億元的農(nóng)村沼氣建設(shè)存在嚴重的資源浪費；而一些官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)卻顯示我國沼氣的使用效率較高。如農(nóng)業(yè)部的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)2000～2009年，我國農(nóng)村戶用沼氣池平均利用率高達92%。

我國已經(jīng)是世界上最大的農(nóng)村戶用沼氣池保有國，然而在沼氣建設(shè)取得巨大成就的同時，我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展也存在一些制約因素。我國農(nóng)村戶用沼氣池發(fā)展現(xiàn)狀如何？我國沼氣池利用效率到底處于何種水平？哪些因素影響農(nóng)戶沼氣利用效率？對這些問題的準確回答都對我國未來沼氣發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。本文首先介紹我國農(nóng)村戶用沼氣的發(fā)展情況，然后利用全國5省實地調(diào)研數(shù)據(jù)分析了我國農(nóng)村沼氣利用效率以及影響農(nóng)村戶用沼氣利用效率的因素等，最后提出了促進我國農(nóng)村戶用沼氣健康發(fā)展的政策建議。

我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展與相關(guān)政策演變

20世紀50年代末到80年代初，我國農(nóng)村沼氣曾興起兩次建設(shè)高潮，但均因技術(shù)不成熟等諸多因素制約而出現(xiàn)回落。20世紀80年代到2000年，政府加大了對沼氣事業(yè)的科研投入，鼓勵沼氣發(fā)展的政策性文件相繼出臺，我國農(nóng)村戶用沼氣以年均增長4.6%的速度平穩(wěn)發(fā)展。2000年以來，我國沼氣事業(yè)進入快速發(fā)展的新階段。2001～2009年，我國農(nóng)村戶用沼氣池從848萬戶發(fā)展到3507萬戶（年末累計），年均增長率高達17.1%，沼氣占農(nóng)村生活能源的比例由2000年的0.4%上升到2009年的2%，已經(jīng)成為重要的農(nóng)村生活能源。

2000年以來我國農(nóng)村戶用沼氣的快速發(fā)展得益于國家政策的大力扶持，尤其是補貼政策的支持。2001年，為了促進農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)，財政部下發(fā)了《農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)補助資金管理試點辦法》，明確提出要利用中央財政對沼氣項目進行補助。根據(jù)該文件，農(nóng)業(yè)部出臺文件將沼氣建設(shè)列為農(nóng)村能源重點建設(shè)項目。2003年，為了解決農(nóng)村戶用沼氣融資困難問題，國家推出了農(nóng)村沼氣建設(shè)國債項目，并出臺了《農(nóng)村沼氣建設(shè)國債項目管理辦法》。此后中央政府對沼氣補助的金額大幅度提高，補貼范圍也進一步擴大。中央政府在加大對沼氣投資力度的同時，也要求地方政府增加對農(nóng)村沼氣發(fā)展的補貼?！掇r(nóng)村沼氣建設(shè)國債項目管理辦法》要求，地方政府應(yīng)具有相應(yīng)的資金配套能力，申報項目時，地方政府要出具配套資金承諾證明。實施農(nóng)村沼氣國債項目之后，我國陸續(xù)出臺了一批政策規(guī)范農(nóng)村戶用沼氣的發(fā)展，其中《可再生能源法》的頒布將發(fā)展沼氣提高到國家發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略高度?！度珖r(nóng)村沼氣工程建設(shè)規(guī)劃（2006～2010）》進一步明確了“十一五”期間我國農(nóng)村戶用沼氣的發(fā)展目標、規(guī)劃布局及投資金額。

隨著農(nóng)村戶用沼氣補貼政策的完善，我國沼氣補貼標準也持續(xù)提高。2002年國家開始對農(nóng)村戶用沼氣進行補貼，補貼標準為西部地區(qū)每戶補助500元，中部地區(qū)每戶補助400元，東部地區(qū)每戶補助300元，但補貼僅限于個別沼氣示范縣。2003年，隨著沼氣國債項目的出臺，對實行國債項目地區(qū)的農(nóng)戶補貼標準為：西北、東北每戶補助1200元，西南地區(qū)每戶補助1000元，其他地區(qū)每戶補助800元，補貼標準大幅提高。2009年，中央對農(nóng)村戶用沼氣的補貼標準進一步提高，而且各地區(qū)補貼金額的差距也逐步拉大，對東北、西部地區(qū)每戶補助1500元，對中部地區(qū)每戶補助1200元，對東部地區(qū)每戶補助1000元。補貼金額的提高以及補貼范圍的擴大直接導(dǎo)致補貼總額的大幅度提高。2001～2010年中央政府對沼氣建設(shè)的累計投資達248.2億元，其中對農(nóng)村戶用沼氣的投資額達到182.7億元。2008年之前，農(nóng)村戶用沼氣是中央主要的補貼對象，占中央沼氣財政投資份額的90%以上，2008年開始，農(nóng)村戶用沼氣占中央沼氣補貼總額的比例雖然有所下降，但補貼金額仍保持較高的水平，尤其是2008年，中央對農(nóng)村戶用沼氣的投資金額高達49億元，補貼農(nóng)戶近420萬戶。

我國農(nóng)村戶用沼氣池利用效率

為了較為全面地了解我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展情況和利用效率，2010年筆者對我國吉林、河北、安徽、四川和云南5省的1099戶農(nóng)戶展開深入調(diào)查。在所調(diào)查的1099戶農(nóng)戶中，有204戶建了沼氣池，建池比例為18.6%，與農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)（19.6%）非常接近。

我們采用兩個指標來衡量我國農(nóng)村戶用沼氣的利用效率。一個指標是“沼氣池使用率”，即當年在使用的沼氣池占所有已建成沼氣池的比例；第二個指標是“沼氣池使用效率”，即農(nóng)戶沼氣池實際使用時間占當?shù)刈匀粭l件下每年最長可用時間的比例。例如，如果當?shù)刈匀粭l件下沼氣年產(chǎn)氣時間為10個月，而農(nóng)戶沼氣使用時間為1個月，則樣本農(nóng)戶沼氣使用效率為10%。

調(diào)查結(jié)果表明在204戶建有沼氣池的農(nóng)戶中，只有156戶農(nóng)戶在使用沼氣池，即從所調(diào)查的5個省的平均情況來看，農(nóng)村戶用“沼氣池使用率”為76.5%。從分省的情況來看，云南農(nóng)村戶用沼氣池使用率最高，達到91.3%。四川和河北省的沼氣使用率分別為78.1%和60%，安徽和吉林兩省農(nóng)戶沼氣使用率較低，分別為45.5%和29.4%。由于我們所調(diào)查的絕大多數(shù)沼氣池是在2000年之后建成的，因而大多數(shù)廢棄不用的沼氣池并不是因為年久失修而停用。

從農(nóng)村戶用“沼氣池使用效率”來看，所調(diào)查5省的平均農(nóng)村戶用沼氣池的使用效率為64.8%，最高的是云南和四川兩省，分別為81.9%和62.9%，其次是河北和吉林，分別為60%和37.9%，最低的是安徽省，沼氣池使用效率僅為12.9%。我國各地自然環(huán)境、沼氣原料供應(yīng)以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致了各區(qū)域沼氣利用水平差異巨大。

影響我國農(nóng)村戶用沼氣池利用效率的因素

我們進一步通過計量經(jīng)濟模型估計了不同因素對我國農(nóng)村戶用沼氣池利用效率的影響。研究結(jié)果表明：政府的沼氣補貼政策一方面可以提高我國農(nóng)村戶用沼氣池的總體利用率，但另一方面，對已建成沼氣池的使用效率具有負面影響。從全國的平均情況來看，沼氣池補貼比例提高1%會使農(nóng)戶建設(shè)沼氣池的比例提高0.3%，進而促進全社會沼氣利用率增加0.20%；而補貼比例提高1%同時會導(dǎo)致已建成沼氣池的使用效率下降0.47%，進而使全社會沼氣池的利用率下降0.08%。從兩種影響的加總情況來看，沼氣池補貼比例提高1%會使全社會的沼氣利用率提高0.12%。補貼比例的提高使得農(nóng)戶棄用沼氣池的機會成本減小，導(dǎo)致已建成沼氣池使用效率下降，究其深層次原因則可能是沼氣補貼對象出現(xiàn)偏差，即補貼很可能給了實際上并不非常需要沼氣的農(nóng)戶，而實際需要沼氣的農(nóng)戶可能因為收入低等原因而無法建池。因為大部分地區(qū)政府補貼只占沼氣池建設(shè)成本的一部分，另一部分需要農(nóng)戶個人出資；此外，我們所調(diào)查的大部分地區(qū)，農(nóng)戶需要先墊資修建沼氣池，政府補貼次年才會到位，這種補貼方式直接影響了貧困農(nóng)戶的建池積極性。

同時，我們的研究還表明隨著收入水平的提高，農(nóng)戶沼氣池的使用效率也隨之降低。由于富裕農(nóng)戶可能更傾向于使用其他能源，這意味著通過直接補貼建沼氣池的做法可能并不能起到提高富裕農(nóng)戶使用沼氣的效果。從區(qū)域差異來看，丘陵地區(qū)的農(nóng)戶沼氣使用效率較高，山地和平原地區(qū)沼氣使用效率差異不大。相比較丘陵地區(qū)而言，山區(qū)可能有著更加豐富的傳統(tǒng)能源，如干樹枝、枯草等，而平原地區(qū)則可以以更低成本獲得外來能源，如煤炭、電力等。而在丘陵地區(qū)，既沒有山區(qū)豐富的傳統(tǒng)能源，也不能像平原一樣以較低成本獲得石化能源，因此，導(dǎo)致沼氣池的使用效率在丘陵地區(qū)較高。此外，年齡較大的農(nóng)戶，其沼氣池的使用效率也相對較高。

沼氣池建成時間對農(nóng)戶沼氣池使用效率有顯著影響。沼氣池建成時間越久，其使用效率越低。一方面，新建的沼氣池由于采用最新的技術(shù)，因而使用效率較高，另一方面，老舊沼氣池因為管理不善、設(shè)備失修而造成其使用效率低下，因此政府可以通過加大農(nóng)村戶用沼氣后期的技術(shù)維護補助提高沼氣池的使用效率。

促進我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展的建議

我國農(nóng)村戶用沼氣在過去20年里取得了長足的發(fā)展，未來隨著能源短缺和環(huán)境保護壓力的增大，農(nóng)村戶用沼氣還有較大的發(fā)展空間。但是，我們也應(yīng)該認識到，我國農(nóng)村戶用沼氣的發(fā)展也面臨著一系列的制約因素，例如，隨著農(nóng)村居民收入的提高，農(nóng)戶可能更愿意使用天然氣、電等清潔能源，使用沼氣的積極性可能會下降。另外，從沼氣生產(chǎn)的原料供應(yīng)來看，近幾年規(guī)模化養(yǎng)殖已經(jīng)成為我國畜牧業(yè)發(fā)展的趨勢，畜禽散養(yǎng)農(nóng)戶逐年減少，如何獲得足夠的原料來支持沼氣生產(chǎn)也可能成為制約未來我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展的一個重要因素。

基于目前我國農(nóng)村戶用沼氣發(fā)展中存在的問題和面臨的新形勢，我們建議政府相關(guān)部門對以下幾個方面的政策進行調(diào)整，促進我國農(nóng)村戶用沼氣的健康和高效發(fā)展。

一是調(diào)整我國農(nóng)村戶用沼氣補貼政策。低收入農(nóng)戶更愿意使用沼氣，而高收入的農(nóng)戶更傾向于使用液化氣等更為清潔和便捷的能源。因此，未來沼氣發(fā)展應(yīng)該更加側(cè)重于扶持貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶，富裕地區(qū)不應(yīng)再是農(nóng)村沼氣發(fā)展的重點區(qū)域。同時對于政府補貼支持下建立起來的沼氣池的使用效率要進行定期的跟蹤評估，對沼氣池使用效率較低的地區(qū)，應(yīng)減少中央財政對這些地區(qū)沼氣建設(shè)的支持力度。

二是加強現(xiàn)有沼氣池的維護和后期的技術(shù)支持，是提高沼氣池使用效率的有效途徑。研究表明由于缺乏后期的管理和技術(shù)支持，大量的沼氣池處在閑置狀態(tài)。要提高現(xiàn)有沼氣池的使用效率，不僅需要加大對沼氣增溫設(shè)備等配套設(shè)施的建設(shè)，更需要農(nóng)村沼氣服務(wù)體系的建立和完善。

三是無論是出于環(huán)境保護的目的，還是出于提供潔凈能源的考慮，國家應(yīng)出臺鼓勵畜禽糞便循環(huán)利用的政策和補貼措施，鼓勵畜禽養(yǎng)殖農(nóng)戶建設(shè)和使用沼氣。同時，進一步完善、細化可再生能源發(fā)展的政策法規(guī)，培育、規(guī)范沼氣利用市場。制定沼氣發(fā)電上網(wǎng)細則，核算沼氣發(fā)電上網(wǎng)成本，對沼氣工程發(fā)電上網(wǎng)電價予以財政補貼和稅收優(yōu)惠，強制電網(wǎng)企業(yè)收購沼氣發(fā)電。