李墨絲，佘少峰

歐盟視聽(tīng)服務(wù)配額法律制度與文化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

李墨絲，佘少峰

貿(mào)易與文化之間的緊張關(guān)系使得各國(guó)往往傾向于通過(guò)文化政策措施保護(hù)本國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)。配額制度是唯一載入歐盟層面視聽(tīng)服務(wù)法律的文化政策措施，被賦予全面實(shí)現(xiàn)歐盟視聽(tīng)服務(wù)的文化目標(biāo)的重任。但是，對(duì)于實(shí)現(xiàn)文化目標(biāo)而言配額制度本身不一定是適當(dāng)?shù)姆绞?。而且由于市?chǎng)力量的驅(qū)動(dòng)以及數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，視聽(tīng)配額制度將逐漸失去其正當(dāng)性。

視聽(tīng)服務(wù)；配額制度；貿(mào)易與文化

經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化是當(dāng)今世界的兩大主題。在WTO貿(mào)易自由化體制下，“貿(mào)易與”聯(lián)結(jié)（“trade and…”linkage，例如人權(quán)、環(huán)境）問(wèn)題引發(fā)空前的政治與學(xué)術(shù)紛爭(zhēng)。其中貿(mào)易與文化關(guān)系也備受關(guān)注，特別是在烏拉圭回合談判以后。經(jīng)濟(jì)全球化不僅帶動(dòng)商品、貨幣和資本的迅速流動(dòng)，同時(shí)也輸出與之相伴的文化模式。文化產(chǎn)品兼具文化和經(jīng)濟(jì)雙重屬性。就文化產(chǎn)品貿(mào)易而言，推進(jìn)自由化與實(shí)施文化政策措施保護(hù)文化多樣性本身就是一對(duì)矛盾。關(guān)于經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化究竟對(duì)文化多樣性產(chǎn)生了何種影響，存在著多種不同甚至對(duì)立的觀點(diǎn)。但是無(wú)論如何，經(jīng)濟(jì)全球化與多元文化的地方性或差異性之關(guān)系的基本性質(zhì)，首先是遭遇性的沖突和緊張，而非想象性的共生和融合，在文化價(jià)值層面尤其如此。這種沖突和緊張首先是由各文化傳統(tǒng)自身的根源性差異所決定的［1］。換言之，貿(mào)易與文化之間更多地是互相對(duì)立而非互生互長(zhǎng)的關(guān)系［2］。而文化多樣性的保護(hù)又十分重要，正如2001年聯(lián)合國(guó)教科文組織通過(guò)的《世界文化多樣性宣言》所指出的：“文化多樣性是交流、革新和創(chuàng)造的源泉，對(duì)于人類來(lái)講就像生物多樣性對(duì)于自然界一樣必不可少。”因此，各國(guó)往往傾向于通過(guò)文化政策措施保護(hù)本國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上這在很大程度上與貿(mào)易自由化趨勢(shì)是背道而馳的。

在各類文化服務(wù)貿(mào)易當(dāng)中，視聽(tīng)部門最受關(guān)注，有關(guān)文化服務(wù)貿(mào)易自由化的爭(zhēng)論也主要集中在視聽(tīng)領(lǐng)域［3］。由于文化特殊性和政治敏感性，視聽(tīng)服務(wù)一直是貿(mào)易限制多、開(kāi)放程度低的服務(wù)部門之一。各國(guó)普遍采用配額、補(bǔ)貼等多種文化政策措施保護(hù)本國(guó)的視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)。就連歐盟這樣的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在全球視聽(tīng)市場(chǎng)上也一直高舉鮮明的文化旗幟，采取措施對(duì)抗美國(guó)文化霸權(quán)，保護(hù)歐洲文化多樣性。而配額制度是唯一載入歐盟層面視聽(tīng)服務(wù)法律的文化政策措施。作為最具文化特色、最常采用的視聽(tīng)服務(wù)貿(mào)易自由化下之保護(hù)措施，配額制度是歐盟用以扶持本土視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)文化目標(biāo)的直接方式。但是，歐盟層面上唯一本身服務(wù)于文化目標(biāo)、旨在保護(hù)歐洲視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)的配額制度是否能夠?qū)崿F(xiàn)視聽(tīng)服務(wù)的文化目標(biāo)？面對(duì)數(shù)字技術(shù)的高速發(fā)展，能否繼續(xù)發(fā)揮作用？這不僅是歐盟內(nèi)部一直關(guān)心的話題，而且對(duì)我國(guó)如何開(kāi)放和保護(hù)視聽(tīng)服務(wù)具有重要的借鑒意義。

一、文化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是歐盟視聽(tīng)服務(wù)法律政策的重要價(jià)值

歐盟的首要目標(biāo)是在成員國(guó)間建立共同市場(chǎng)，消除貨物、人員、服務(wù)和資本自由流動(dòng)的障礙。起初，歐盟市場(chǎng)整合的目標(biāo)并沒(méi)有將成員國(guó)的文化目標(biāo)納入考慮范圍。1957年的《羅馬條約》甚至沒(méi)有提及“文化”事項(xiàng)，更不用說(shuō)視聽(tīng)服務(wù)這一具體的文化產(chǎn)業(yè)了。但是，歐洲法院隨后的判例表明，經(jīng)濟(jì)和文化之間沒(méi)有截然的界限，《羅馬條約》對(duì)文化產(chǎn)品和服務(wù)在其經(jīng)濟(jì)價(jià)值范圍內(nèi)也會(huì)產(chǎn)生影響。換言之，《羅馬條約》從訂立之時(shí)起就包含未闡明的文化目標(biāo)，即在歐共體內(nèi)部消除文化產(chǎn)品和服務(wù)自由流動(dòng)的障礙［4］（237-255）。而事實(shí)上，隨著歐盟的發(fā)展，文化認(rèn)同特別是政治文化層面上的共同選擇已經(jīng)成為歐洲一體化的重要路徑［5］。1992年，標(biāo)志著歐盟成立的《馬斯特里赫特條約》正式將文化事項(xiàng)納入調(diào)整范圍。第128條規(guī)定“共同體在尊重各成員國(guó)民族和地區(qū)文化差異以及強(qiáng)調(diào)共同文化遺產(chǎn)的同時(shí)，應(yīng)為繁榮各成員國(guó)的文化做出貢獻(xiàn)”，“歐盟鼓勵(lì)各成員國(guó)間的合作，以及必要時(shí)支持和補(bǔ)充各成員國(guó)包括在視聽(tīng)領(lǐng)域的文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作”，并強(qiáng)調(diào)采取其他行動(dòng)時(shí)應(yīng)考慮文化方面的問(wèn)題。1997年《阿姆斯特丹條約》第151條和2007年《里斯本條約》第167條基本延續(xù)了《馬斯特里赫特條約》第128條的規(guī)定，只是在程序性規(guī)定方面略有變動(dòng)。該規(guī)定為歐盟在文化領(lǐng)域行使權(quán)力提供了法律依據(jù)。可以說(shuō)，歐洲聯(lián)盟基本法對(duì)于文化目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)表明了實(shí)現(xiàn)文化目標(biāo)對(duì)于建立歐洲共同市場(chǎng)的重要價(jià)值。具體到視聽(tīng)服務(wù)領(lǐng)域，該規(guī)定構(gòu)成了歐盟視聽(tīng)服務(wù)政策的基本原則，在政策衍變中具有標(biāo)志性意義。

實(shí)際上，歐共體試圖形成明確的視聽(tīng)服務(wù)法律政策的努力始于20世紀(jì)80年代，也就是《馬斯特里赫特條約》訂立之前。而這主要是由三個(gè)因素觸發(fā)的：一是技術(shù)發(fā)展。上世紀(jì)80年代初期衛(wèi)星技術(shù)的革新和普及，加上歐洲國(guó)家眾多，各國(guó)版圖狹小，使得歐洲國(guó)家之間衛(wèi)星信號(hào)的外溢和滲入不可避免，極大地挑戰(zhàn)了原先純屬國(guó)內(nèi)的受眾、市場(chǎng)以及頻道的傳播空間。二是外部威脅。美國(guó)視聽(tīng)產(chǎn)品大量涌入歐洲市場(chǎng)，歐洲對(duì)美視聽(tīng)貿(mào)易赤字急劇增加，同時(shí)構(gòu)成了對(duì)增強(qiáng)文化認(rèn)同、保護(hù)文化多樣性的威脅。三是市場(chǎng)變化。廣播電視頻率資源放松管制，視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始大規(guī)模私營(yíng)化、商業(yè)化，打破了公營(yíng)媒體的壟斷局面，逐漸改變歐洲視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)版圖。這些因素的合力使歐洲視聽(tīng)媒體環(huán)境發(fā)生深刻變化，產(chǎn)生了超國(guó)家視聽(tīng)服務(wù)管制的需求，推動(dòng)視聽(tīng)服務(wù)法律政策由國(guó)家層面轉(zhuǎn)向共同體層面。1982年，歐洲議會(huì)通過(guò)了《哈恩報(bào)告》，為歐共體視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)政策奠定了基石。1984年《建立共同廣播電視市場(chǎng)綠皮書》的發(fā)布標(biāo)志著歐共體視聽(tīng)服務(wù)政策的開(kāi)端。1989年5月，歐洲理事會(huì)制定了《跨國(guó)界廣播電視協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》）。同年10月，歐共體以《協(xié)議》為藍(lán)本，頒布了《無(wú)國(guó)界電視 指 令 》（Television Without Frontiers Directive，89/552/EEC，以下簡(jiǎn)稱TWF指令），在歐共體層面上為廣播電視及相關(guān)活動(dòng)提供了基本法律框架。TWF指令旨在規(guī)范歐共體內(nèi)部廣播電視節(jié)目的跨國(guó)播送，鼓勵(lì)歐洲廣播電視業(yè)的發(fā)展，建立共同的廣播電視市場(chǎng)。

歐盟的視聽(tīng)服務(wù)法律政策自發(fā)端之日起，就一直圍繞著是否保護(hù)歐洲文化這一主線展開(kāi)。歐盟立法機(jī)關(guān)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，它不僅是歐盟未來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，也是歐洲文化與身份的象征，它通過(guò)確保信息自由、輿論多樣化以及媒體多元化，建構(gòu)歐洲認(rèn)同與歐洲意識(shí)，對(duì)社會(huì)民主、文化教育、倫理道德等方面的重要性與日俱增。不僅如此，歐盟還在WTO體制下尋求“文化例外”，主張?jiān)谏婕癎ATS自由化義務(wù)時(shí)，給予視聽(tīng)服務(wù)以例外地位。但是這一主張?jiān)獾搅嗣绹?guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。美國(guó)甚至就TWF指令的頒布向WTO提出申訴。最終，美國(guó)和歐盟沒(méi)有就視聽(tīng)部門達(dá)成實(shí)質(zhì)協(xié)議。他們僅僅同意求同存異，保留各自意見(jiàn)，接受分歧存在，結(jié)果烏拉圭回合談判沒(méi)有形成任何明確的文化例外原則［6］。作為WTO成員，歐盟沒(méi)有就視聽(tīng)服務(wù)做出任何承諾，并且提出了多項(xiàng)最惠國(guó)待遇義務(wù)豁免。當(dāng)然，即便歐盟可以通過(guò)上述方式來(lái)保留視聽(tīng)部門的保護(hù)措施，不過(guò)把視聽(tīng)部門納入GATS當(dāng)中已使得該部門的進(jìn)一步談判無(wú)法避免。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，歐盟的視聽(tīng)服務(wù)法律政策如何堅(jiān)持文化目標(biāo)將面臨更大的挑戰(zhàn)。

二、歐盟傳統(tǒng)視聽(tīng)服務(wù)配額法律制度難以全面實(shí)現(xiàn)文化目標(biāo)

TWF指令最重要的目的之一就是籍由配額制度抵制美國(guó)廣播電視節(jié)目在歐洲的強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)力量。文化政策也是該指令的基礎(chǔ)。但是，該指令的首要目標(biāo)是消除歐共體內(nèi)部廣播電視節(jié)目自由流動(dòng)的障礙，相形之下保護(hù)歐洲文化多樣性的政策目標(biāo)顯然在歐洲整合過(guò)程中處于不利地位。而作為實(shí)現(xiàn)文化目標(biāo)的具體措施的配額制度本身是一種經(jīng)濟(jì)手段，以產(chǎn)業(yè)和商業(yè)利益為其直接目標(biāo)。這與文化目標(biāo)存在相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，當(dāng)無(wú)法同時(shí)得到滿足時(shí)，就會(huì)因兩者之間的沖突而導(dǎo)致法律政策的模糊不清和游移不定。因此，對(duì)于配額制度能否在視聽(tīng)服務(wù)當(dāng)中切實(shí)保護(hù)歐洲文化多樣性，答案并不明確。

TWF指令第4、5條規(guī)定，歐共體各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在切實(shí)可行的情況下以適當(dāng)方式確保廣播公司的廣播電視節(jié)目全部播出時(shí)間的一半以上用來(lái)播放歐洲本土制作的節(jié)目，同時(shí)應(yīng)有10%以上的節(jié)目時(shí)間或節(jié)目預(yù)算屬于歐洲獨(dú)立制片人制作的節(jié)目。以上所指節(jié)目中不包括新聞、體育、游戲、廣告和電視購(gòu)物等內(nèi)容。上述比例應(yīng)以適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)循序漸進(jìn)地推行。由此可見(jiàn)，歐洲作品配額僅涉及播出時(shí)間，而獨(dú)立制作節(jié)目配額涉及播出時(shí)間和節(jié)目預(yù)算。相對(duì)而言，播出時(shí)間與文化產(chǎn)品的商業(yè)化有關(guān)，而節(jié)目預(yù)算更多地與作品創(chuàng)作聯(lián)系在一起。從這個(gè)意義上說(shuō)，獨(dú)立制作節(jié)目配額所體現(xiàn)的文化目標(biāo)更為明確［7］（244）。根據(jù)第4條第3款，成員國(guó)有義務(wù)每?jī)赡晗驓W共體委員會(huì)報(bào)告其實(shí)施第4、5條的情況。上述報(bào)告必須包含對(duì)配額落實(shí)程度的統(tǒng)計(jì)，并對(duì)違反配額的情形給出理由以及改進(jìn)措施。委員會(huì)再就上述報(bào)告通知其他成員國(guó)和歐洲議會(huì)。到1993年底，歐共體成員國(guó)已全部通過(guò)此項(xiàng)立法。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，廣播電視領(lǐng)域的數(shù)字化浪潮愈演愈烈，促使歐盟在1997年修改了TWF指令。修改后的TWF指令要求繼續(xù)執(zhí)行配額制度，但允許各國(guó)在執(zhí)行時(shí)保留一定的靈活性。

TWF指令第6條關(guān)于“歐洲作品”和“獨(dú)立制作節(jié)目”的定義，是配額制度得以有效運(yùn)作的關(guān)鍵。所謂的“歐洲作品”包括：（1）該作品來(lái)源于歐共體成員國(guó)；（2）該作品來(lái)源于某歐洲國(guó)家，其雖非歐共體成員國(guó)，但為《協(xié)議》簽署國(guó)；（3）該作品來(lái)源于某歐洲國(guó)家，其既非歐共體成員國(guó)，也非《協(xié)議》簽署國(guó)，但與歐共體之間簽訂有其他視聽(tīng)部門的相關(guān)協(xié)議。前述所謂的“來(lái)源于”，就前兩類作品而言是指該作品主要由居住在任一歐共體成員國(guó)或《協(xié)議》簽署國(guó)的作者或工作人員制作，且符合下列條件之一：（1）該作品的制片者設(shè)立在任一歐共體成員國(guó)或《協(xié)議》簽署國(guó)；（2）該作品的制作過(guò)程由設(shè)立在任一歐共體成員國(guó)或《協(xié)議》簽署國(guó)的制片者所監(jiān)督或?qū)嶋H控制；（3）在聯(lián)合制作的情形下，設(shè)立在任一歐共體成員國(guó)或《協(xié)議》簽署國(guó)的制作方對(duì)于該作品的出資，足以使該作品不為設(shè)立在任一歐共體成員國(guó)或《協(xié)議》簽署國(guó)以外的制片者所控制。對(duì)于無(wú)法歸類于上述三類歐洲作品的聯(lián)合制作作品，如果歐共體聯(lián)合制作方的出資在整個(gè)節(jié)目制作費(fèi)用中達(dá)到一半以上，并且該作品不為設(shè)立在歐共體成員國(guó)以外的制片者所控制，則仍可將其視為歐洲作品。而對(duì)于“獨(dú)立制作節(jié)目”，TWF指令僅僅將其簡(jiǎn)單界定為“由獨(dú)立于廣播電視公司的制片者制作的節(jié)目”。

在20世紀(jì)90年代私營(yíng)化和放松管制的背景下，配額制度的貫徹執(zhí)行及監(jiān)督顯得困難重重。尤其是在TWF指令剛剛生效的頭幾年，許多成員國(guó)都沒(méi)有就其境內(nèi)未能達(dá)到TWF指令配額要求的廣播公司采取相關(guān)措施，這種情況隨后才逐步得到改善。這主要是由于條款本身的問(wèn)題以及具體執(zhí)行等因素造成的。

第一，條款設(shè)置的問(wèn)題。TWF指令第4、5條使用了許多模糊的措辭，如“在切實(shí)可行的情況下”、“以適當(dāng)?shù)姆绞健?、“循序漸進(jìn)地”。以“在切實(shí)可行的情況下”這一表述為例。依據(jù)條文規(guī)定，判斷是否“切實(shí)可行”應(yīng)當(dāng)考慮哪些因素并不明確，廣播電視公司和監(jiān)管者就對(duì)是否應(yīng)當(dāng)將收益、邊際利潤(rùn)率等經(jīng)濟(jì)因素考慮在內(nèi)存在嚴(yán)重分歧。其中，制作成本的問(wèn)題尤其重要。與美國(guó)相比，歐洲節(jié)目的制作成本高昂，因?yàn)槊绹?guó)的視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)管理體制成熟、效率高?！都~約時(shí)報(bào)》曾報(bào)導(dǎo)，時(shí)長(zhǎng)一小時(shí)的美國(guó)節(jié)目的成本不及歐洲本土節(jié)目的1/10［8］。因此，歐洲的廣播電視公司尤其是新進(jìn)入的公司普遍傾向于購(gòu)買價(jià)格低廉的美國(guó)節(jié)目來(lái)替代原產(chǎn)節(jié)目。廣播電視公司往往對(duì)于未能履行配額要求提出抗辯，如果要求購(gòu)買一半以上的歐洲作品，會(huì)大大增加成本，那么設(shè)立一個(gè)新的頻道將不是“切實(shí)可行”的。

此外，TWF指令對(duì)歐洲作品的界定不是文化導(dǎo)向的，它既不以內(nèi)容的原創(chuàng)性和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，也不要求是以國(guó)家或歐洲為主題的特定表達(dá)，而是取決于作品的來(lái)源，包括資金的來(lái)源和制片者的來(lái)源。根據(jù)TWF指令，一部由英德兩國(guó)聯(lián)合投資、意大利導(dǎo)演執(zhí)導(dǎo)、在法國(guó)拍攝的反映政治內(nèi)訌的作品是歐洲作品，但是保護(hù)歐洲文化逐漸失去了意義，因?yàn)樗^的歐洲作品不一定有“歐洲”的內(nèi)涵，文化已經(jīng)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素的影響和觀眾本身的偏好發(fā)生了改變。而且，由于TWF指令沒(méi)有對(duì)獨(dú)立制作節(jié)目進(jìn)行充分界定，導(dǎo)致獨(dú)立制作節(jié)目配額促進(jìn)內(nèi)容多樣化的效果大打折扣。

第二，具體執(zhí)行的差異。由于在經(jīng)濟(jì)利益、政治制度和文化傳統(tǒng)等方面存在一定差異，各成員國(guó)在視聽(tīng)市場(chǎng)上矛盾重重。尤其是以法國(guó)為代表的政治管制派和以英國(guó)為首的市場(chǎng)自由派之間對(duì)是否在視聽(tīng)領(lǐng)域采取文化保護(hù)政策分歧巨大。TWF指令主要代表了市場(chǎng)自由派的利益，而配額制度的采納又反映了政治管制派的立場(chǎng)，因此在具體執(zhí)行時(shí)很難統(tǒng)一，差距甚遠(yuǎn)。法國(guó)最初甚至制定相關(guān)法令要求在電視上播出的電影和其他視聽(tīng)作品的全部時(shí)間中應(yīng)當(dāng)有60%以上的歐洲作品和50%以上的法國(guó)作品，超過(guò)了TWF指令規(guī)定的比例。所謂法國(guó)作品，是指全部或主要用法語(yǔ)或法國(guó)地方方言制作的作品。1992年，法國(guó)作品的配額比例才由50%降至40%。1993年，英國(guó)在BBC廣播許可的附件中使用的是“英國(guó)節(jié)目”的表述，而非歐洲作品，因此遭到歐共體委員會(huì)的反對(duì)。意大利政府在將TWF指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法時(shí)，采用了比較狹義的界定方法，即排除電視播放的電影和連續(xù)劇，只涉及影院放映的電影。另外，葡萄牙等一些成員國(guó)由于國(guó)內(nèi)電視節(jié)目制作有限以及來(lái)源于其他成員國(guó)的作品不足，難以履行其履行配額義務(wù)［9］（46）。成員國(guó)之間執(zhí)行機(jī)制的差別導(dǎo)致TWF指令核心條款之一——第2(a)條的規(guī)定的接收播送自由原則受到挑戰(zhàn)，因?yàn)槟承┏蓡T國(guó)會(huì)尋求阻止來(lái)自實(shí)施配額制度相對(duì)寬松的成員國(guó)的頻道廣播的再傳播，其結(jié)果可能阻礙歐共體內(nèi)部的文化交流，最終妨礙視聽(tīng)服務(wù)法律文化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

如果不考慮成員國(guó)在貫徹執(zhí)行時(shí)的不同做法，有關(guān)TWF指令的影響力研究表明，歐洲作品和獨(dú)立制作節(jié)目配額的確有相當(dāng)?shù)淖饔?。歐洲作品在有效播出時(shí)間中所占的比例由1993年的52.1%上升至2002年的57.4%，獨(dú)立制作節(jié)目的平均比例則由1993年的16.2%上升至2002年的20.2%。應(yīng)當(dāng)指出的是，上述研究所使用的數(shù)據(jù)并不全面，特別是缺少有線和衛(wèi)星電視頻道的數(shù)據(jù)，而這兩個(gè)領(lǐng)域在所有廣播電視服務(wù)當(dāng)中增長(zhǎng)最快；上述研究還忽略了觀眾占有率低于3%的頻道，使一大部分重要的廣播電視頻道被排除在外。此外，上述研究表明，現(xiàn)有的一半以上歐洲作品和10%獨(dú)立制作節(jié)目的配額比例沒(méi)有必要改變，因?yàn)門WF指令第4、5條提高了在歐盟內(nèi)部播出的歐洲作品和獨(dú)立制作節(jié)目的比例，實(shí)現(xiàn)了既定的文化目標(biāo)。

但是，實(shí)施配額制度以后歐洲作品播出比例的提高并不意味著如果不推行配額制度，美國(guó)視聽(tīng)服務(wù)的進(jìn)口就必然增加，從而擠壓歐洲作品的播出時(shí)間。更為重要的是，這也不意味著歐洲的文化多樣性得到了保護(hù)。因?yàn)樵趦?nèi)容制作加速全球化的趨勢(shì)下，一部作品當(dāng)中多國(guó)工作人員跨國(guó)制作變得越來(lái)越普遍。這使得歐洲作品與美國(guó)作品之間的界限模糊化，更準(zhǔn)確地說(shuō)是歐洲作品的制作美國(guó)化，這種以收視率為導(dǎo)向的商業(yè)化操作模式犧牲了節(jié)目的多樣化。而TWF指令規(guī)定的配額制度以及對(duì)于歐洲作品的定義顯然對(duì)于防止節(jié)目?jī)?nèi)容同質(zhì)化和質(zhì)量下降作用甚微。此外，配額制度只針對(duì)歐洲作品做出規(guī)定，并沒(méi)有區(qū)分成員國(guó)國(guó)內(nèi)作品和非國(guó)內(nèi)作品，因此廣播公司往往采用純國(guó)內(nèi)節(jié)目來(lái)滿足配額要求，這顯然違背了配額制度促進(jìn)歐洲文化和語(yǔ)言多樣性之本意。當(dāng)然，這并不是說(shuō)歐盟視聽(tīng)服務(wù)沒(méi)有受益于配額制度，而是歐洲文化沒(méi)有從中得到直接保護(hù)?？傊?，配額制度本身的模糊性影響了其文化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且配額制度與所謂的文化目標(biāo)沒(méi)有真實(shí)的內(nèi)在聯(lián)系，即便得以實(shí)現(xiàn)也難以體現(xiàn)文化多樣性，因此對(duì)于實(shí)現(xiàn)文化目標(biāo)而言配額制度本身不一定是適當(dāng)?shù)姆绞健?/p>

三、歐盟新興視聽(tīng)服務(wù)配額法律制度無(wú)從實(shí)現(xiàn)文化目標(biāo)

近年來(lái)，數(shù)字技術(shù)給視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了巨大的沖擊，在傳統(tǒng)廣播電視之外，網(wǎng)絡(luò)廣播、網(wǎng)絡(luò)電視、播客等新興視聽(tīng)服務(wù)蓬勃發(fā)展。同時(shí)，不同網(wǎng)絡(luò)的融合打破了產(chǎn)業(yè)之間的藩籬，廣播、電信、有線及網(wǎng)絡(luò)等不同類型的平臺(tái)傳送相同的視聽(tīng)內(nèi)容，但卻因電信/視聽(tīng)二分法受到完全不同的待遇。而作為最初為規(guī)制面向公眾的傳統(tǒng)廣播電視節(jié)目而制定的TWF指令并沒(méi)有對(duì)其是否涵蓋個(gè)性化的、新興的互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目給出明確的答案。2002年，為了回應(yīng)技術(shù)革新的挑戰(zhàn)，使歐洲的視聽(tīng)服務(wù)保持競(jìng)爭(zhēng)力，并保護(hù)歐洲的文化和語(yǔ)言的多樣性，歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)責(zé)成歐盟委員會(huì)徹底修訂TWF指令，希望新的指令可以覆蓋不同平臺(tái)的內(nèi)容服務(wù)。2007年5月，歐盟通過(guò)《視聽(tīng)服務(wù)指令》（Audiovisual Media Services Directive，以下簡(jiǎn)稱新指令），嘗試規(guī)制網(wǎng)絡(luò)廣播、網(wǎng)絡(luò)電視、IP電視、手機(jī)電視、播客和移動(dòng)多媒體廣播等新興視聽(tīng)服務(wù)，擴(kuò)大了適用范圍。

新指令依據(jù)用戶在時(shí)間和節(jié)目中的選擇和控制程度將視聽(tīng)服務(wù)區(qū)分為“線性視聽(tīng)服務(wù)”和“非線性視聽(tīng)服務(wù)”。“線性視聽(tīng)服務(wù)”是服務(wù)提供者決定時(shí)刻的媒體服務(wù)，根據(jù)服務(wù)提供者的固定時(shí)間表編排節(jié)目，并把內(nèi)容推送給用戶，包括傳統(tǒng)電視廣播、新興視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)中的IP電視、網(wǎng)絡(luò)廣播、網(wǎng)絡(luò)電視等?！胺蔷€性視聽(tīng)服務(wù)”是用戶決定時(shí)刻的媒體服務(wù)，用戶自由選擇時(shí)間觀看經(jīng)過(guò)服務(wù)提供者編輯的特定節(jié)目，該服務(wù)以按需服務(wù)為特征，如點(diǎn)播和訂制，所以也稱為應(yīng)索提供的視聽(tīng)服務(wù)。依照這一解釋，新興視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)中的網(wǎng)絡(luò)視頻點(diǎn)播、BT視頻下載、播客等屬于“非線性視聽(tīng)服務(wù)”。在新指令制訂過(guò)程當(dāng)中，TWF指令第4、5條規(guī)定的歐洲作品配額和獨(dú)立制作節(jié)目配額制度是否應(yīng)當(dāng)保留，尤其是應(yīng)否適用于非線性視聽(tīng)服務(wù)的問(wèn)題引發(fā)了極大的爭(zhēng)論。非線性服務(wù)和線性服務(wù)的特性完全不同，它由用戶自己選擇時(shí)間和內(nèi)容，如果實(shí)行配額制度則只能以待選擇的視聽(tīng)服務(wù)為基礎(chǔ)，并以應(yīng)索提供節(jié)目表的歐洲作品最低份額的形式出現(xiàn)，隨之而來(lái)的問(wèn)題是配額制度在技術(shù)上是否可行？具體而言，消費(fèi)者選擇能力的增強(qiáng)和多頻道容量的增加是否使配額制度過(guò)時(shí)了？新指令是否有必要為確保文化多樣性設(shè)置新的模式？

隨著數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，非線性服務(wù)高速崛起，極大地豐富了視聽(tīng)媒體的內(nèi)容形態(tài)以及傳播渠道，為消費(fèi)者提供了更多選擇，也使得消費(fèi)者不斷分散。同時(shí)，為充分利用現(xiàn)有的寬帶、移動(dòng)電視、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，線性服務(wù)提供者和非線性服務(wù)提供者加速整合與集中，所形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益尖銳化了貿(mào)易與文化之間的對(duì)立關(guān)系。這樣的媒體環(huán)境使制定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管法制變得十分困難，尤其是涉及文化目標(biāo)時(shí)。一方面，數(shù)字時(shí)代視聽(tīng)內(nèi)容跨國(guó)界流動(dòng)不可阻擋。衛(wèi)星通訊等技術(shù)與設(shè)備，使得消費(fèi)者可以直接接收外國(guó)播送的廣播電視。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容在技術(shù)上無(wú)法劃出國(guó)界，消費(fèi)者可以直接到外國(guó)網(wǎng)站接受廣播電視服務(wù)。在此技術(shù)現(xiàn)實(shí)下，配額制度的意義已經(jīng)大為降低；此外，非線性服務(wù)配額制度的效果無(wú)法預(yù)測(cè)，甚至可能出現(xiàn)與預(yù)定目標(biāo)完全相反的結(jié)果。一種可能是消費(fèi)者根本不選擇歐洲作品，使得播出時(shí)間或預(yù)算配額無(wú)法發(fā)生效用；另一種可能是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的“長(zhǎng)尾”理論①得以適用，這意味著在無(wú)限多樣化的媒體新環(huán)境中，消費(fèi)者的選擇總是導(dǎo)致新產(chǎn)品或利基產(chǎn)品（市場(chǎng)需求和銷量不高、不怎么引人注意的產(chǎn)品）誕生。因?yàn)殡娨晻r(shí)刻表中時(shí)間檔的稀缺性，消費(fèi)者將被激勵(lì)去消費(fèi)那些在其他地方無(wú)法提供的產(chǎn)品，并使得市場(chǎng)提供新的內(nèi)容類型，例如原創(chuàng)作品、紀(jì)錄片和導(dǎo)演剪輯版等。并且可能最終導(dǎo)致可供消費(fèi)和實(shí)際消費(fèi)的歐洲作品占領(lǐng)更大份額，而這才是真正的文化多樣性［10］。另一方面，非線性服務(wù)繼承了線性服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)，又具有線性服務(wù)無(wú)法比擬的特性，因此給線性服務(wù)市場(chǎng)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，非線性服務(wù)可能部分取代線性服務(wù)。這一事實(shí)已為歐盟立法機(jī)關(guān)所認(rèn)可②。那么，如果非線性服務(wù)不承擔(dān)配額義務(wù)的話，則非線性服務(wù)提供者相對(duì)于線性服務(wù)提供者所具有的成本優(yōu)勢(shì)將使它們處于不公平的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，而且配額制度實(shí)施的范圍也將大大縮小，促進(jìn)本國(guó)內(nèi)容制作的作用更加難以發(fā)揮。正因如此，對(duì)于配額制度是否應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于非線性服務(wù)，歐盟各機(jī)構(gòu)以及歐盟與其成員國(guó)之間存在很大分歧，反映出同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與文化目標(biāo)會(huì)存在深刻的內(nèi)在矛盾。

最終，新指令繼續(xù)保留TWF指令中的配額制度，但僅適用于線性服務(wù)的折衷方案獲得多數(shù)通過(guò)。因?yàn)榫€性服務(wù)面對(duì)社會(huì)公眾，社會(huì)影響廣泛，所以對(duì)其保留了TWF的配額要求，即應(yīng)確保廣播電視節(jié)目全部播送時(shí)間的一半以上用來(lái)播放歐洲本土制作的節(jié)目，同時(shí)應(yīng)有10%以上的節(jié)目時(shí)間或節(jié)目預(yù)算屬于歐洲獨(dú)立制片人制作的節(jié)目；而非線性服務(wù)由用戶自己選擇并控制收視信息，社會(huì)影響較小，并且配額制度對(duì)于非線性服務(wù)而言負(fù)擔(dān)過(guò)重，且難以適用和跟蹤，所以對(duì)其采用“軟法”規(guī)定，只要求成員國(guó)確保其管轄范圍內(nèi)的媒體服務(wù)提供者“在切實(shí)可行的情況下以適當(dāng)方式促進(jìn)歐洲作品的制作和準(zhǔn)入”，并且這種促進(jìn)可以“與對(duì)歐洲作品的制作及權(quán)利取得的財(cái)政資助或者與節(jié)目表中歐洲作品的份額和評(píng)價(jià)聯(lián)系起來(lái)”。按照規(guī)定，成員國(guó)每四年報(bào)告一次該條款的執(zhí)行情況。委員會(huì)再以上述報(bào)告和獨(dú)立調(diào)查為基礎(chǔ)向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)報(bào)告。由此可見(jiàn)，新指令對(duì)非線性服務(wù)沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定特定的配額要求。況且，消費(fèi)者選擇的增加和控制能力的增強(qiáng)也不必然等于歐洲作品質(zhì)量提高和數(shù)量增多，即無(wú)論是技術(shù)層面還是市場(chǎng)層面，視聽(tīng)配額制度在非線性服務(wù)上并非有效手段。因此可以說(shuō)新指令對(duì)新興視聽(tīng)媒體規(guī)制無(wú)從反映文化目標(biāo)。

數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的革新從根本上改變了文化內(nèi)容市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)以及創(chuàng)新的條件和環(huán)境，迫切需要重新評(píng)估用以實(shí)現(xiàn)文化多樣性的政策工具［11］。面對(duì)新技術(shù)的發(fā)展以及商業(yè)模式和消費(fèi)者行為方式的變化，保留現(xiàn)有的線性服務(wù)的配額制度與創(chuàng)建非線性服務(wù)的軟法激勵(lì)措施，就復(fù)雜活躍的視聽(tīng)媒體環(huán)境以及保護(hù)文化多樣性的需求而言并不是一個(gè)令人滿意的解決方案。以現(xiàn)有的歐洲作品界定為基礎(chǔ)的配額制度也無(wú)法實(shí)現(xiàn)文化價(jià)值。歐盟確保視聽(tīng)內(nèi)容多元化，進(jìn)而保護(hù)文化多樣性的目標(biāo)，必須倚賴其他有效機(jī)制。

四、結(jié) 論

歐盟在推進(jìn)共同視聽(tīng)市場(chǎng)的過(guò)程中，意圖通過(guò)配額制度保護(hù)歐洲文化和語(yǔ)言多樣性，但是由于市場(chǎng)力量的驅(qū)動(dòng)，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)想的目標(biāo)。尤其是隨著數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，配額制度的意義已經(jīng)大為降低。國(guó)際文化交流的一般規(guī)律證明，一個(gè)國(guó)家和民族文化的繁榮程度，主要依賴于這種文化系統(tǒng)的開(kāi)放水平與健康的社會(huì)運(yùn)作機(jī)制［12］。抵制與保護(hù)并不是解決文化發(fā)展問(wèn)題的唯一手段。從政治利益出發(fā)割裂貿(mào)易與文化的關(guān)系，既不利于貿(mào)易的增長(zhǎng)也不利于文化的發(fā)展。作為全球貿(mào)易鏈中的一環(huán)，視聽(tīng)服務(wù)不可能置身于服務(wù)的跨國(guó)流動(dòng)之外。而且在WTO框架下，視聽(tīng)服務(wù)貿(mào)易逐步自由化是必然趨勢(shì)。因此，在媒體圖景已經(jīng)發(fā)生深刻變革的當(dāng)今社會(huì)，視聽(tīng)配額制度將逐漸失去其正當(dāng)性。但是，加入WTO并不意味著各成員對(duì)于某些社會(huì)理念、價(jià)值和制度達(dá)成一致意見(jiàn)。同時(shí)，WTO協(xié)定也沒(méi)有為各成員如何規(guī)范其文化市場(chǎng)規(guī)定肯定性的義務(wù)，各成員有權(quán)選擇不同的規(guī)制模式［13］。歐盟在視聽(tīng)服務(wù)部門當(dāng)中實(shí)施配額制度畢竟是政策考量的結(jié)果，對(duì)如何平衡經(jīng)濟(jì)整合與文化多樣性保護(hù)之間的關(guān)系仍然具有示范意義。

注 釋：

① 長(zhǎng)尾理論（The Long Tail）是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代興起的一種新理論，由美國(guó)人克里斯·安德森提出。長(zhǎng)尾理論認(rèn)為，過(guò)去人們只能關(guān)注重要的人或重要的事，如果用正態(tài)分布曲線來(lái)描繪這些人或事，人們只能關(guān)注曲線的“頭部”，而將處于曲線“尾部”、需要更多的精力和成本才能關(guān)注到的大多數(shù)人或事忽略。而商業(yè)和文化的未來(lái)不在于傳統(tǒng)需求曲線上那個(gè)代表“暢銷商品”的頭部，而是那條代表“冷門商品”經(jīng)常為人遺忘的長(zhǎng)尾。只要存儲(chǔ)和流通的渠道足夠大，需求不旺或銷量不佳的產(chǎn)品共同占據(jù)的市場(chǎng)份額就可以和那些數(shù)量不多的熱賣品所占據(jù)的市場(chǎng)份額相匹敵甚至更大。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代是關(guān)注“長(zhǎng)尾”、發(fā)揮“長(zhǎng)尾”效益的時(shí)代。

② Recital 35 Audiovisual Media Services Directive。

［1］萬(wàn)俊人.經(jīng)濟(jì)全球化與文化多元論［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2001，（2）：38-48.

［2］Mira Burri.Reconciling Trade and Culture：A Global Law Perspective ［J］.Journal of Arts Management，Law，and Society，2011，（41）：1-21.

［3］Sandrine Cahn and Daniel Schimmel.The Cultural Exception：DoesitExistin GATT and GATS Framework?How Does it Affect or is it Affected by the Agreement on Trips?［J］.Cardozo Arts&Ent LJ，1997，（15）：281-314.

［4］Bruno De Witte.Trade in Culture：International Legal Regimes and EU Constitutional Values［A］.in G.de Burca and J.Scott（eds）.The EU and the WTO：Legaland ConstitutionalIssues［C］.Oxford：HART Publishing，2001.

［5］史曉東.文化認(rèn)同：歐洲一體化的隱性動(dòng)力［J］.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（3）：53-57.

［6］Mary E.Footer and Christoph B.Graber.Trade Liberalization and Cultural Policy［J］.Journal of International Economic Law.2000，（3）：115-144.

［7］Jackie Harrison and Lorna Woods.European broadcasting law and policy［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2007：244.

［8］Joe Middleton.The EffectivenessofAudiovisual Regulation Inside the European Union：The Television Without Frontiers Directive and Cultural Protectionism ［J］.Denver Journal of International Law and Policy，2003，（31）：pp.607-627.

［9］Office for Official Publications of the European Communities.The Single Market Review Subseries II：Impact on Services，Volume 8：Audio-visual Services and Production［R］.Luxembourg：Kogan Page，1998.

［10］MiraBurri-Nenova.TheNew AudiovisualMedia Services Directive：Television without Frontiers，Television without Cultural Diversity［J］.Common Market Law Review，2007，（44）：1689-1725.

［11］王小燕.當(dāng)代大學(xué)生民族精神培育的邏輯建構(gòu)［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（3）：104-107.

［12］沈又紅.大學(xué)創(chuàng)新：一種文化學(xué)視角［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（1）：21-24.

［13］彭 岳.貿(mào)易與道德：中美文化產(chǎn)品爭(zhēng)端的法律分析［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009，（2）：136-148.

Quota Mechanisms in the EU Audiovisual Services Regulation and Its Cultural Goals

LI Mo-si，SHE Shao-feng

The quandary of trade and culture drives countries to introduce cultural policy measures to protect their cultural industries.Quota mechanisms is the only tool at the EU level which is given to achieve goals of audiovisual services.However，the quotas themselves are not the suitable means for cultural concerns.And the impulse of market power，combined with the rapid development of digital technologies，will render the quota system obsolete.

audiovisual services；quota mechanisms；trade versus culture

李墨絲，上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院國(guó)際經(jīng)貿(mào)研究所副研究員，博士（上海 200336）佘少峰，上海海事大學(xué)法學(xué)院副教授，博士（上海 200135）

上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目青年課題“視聽(tīng)服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律問(wèn)題研究”（2010EFX004）

（責(zé)任編校：文 泉）