周 覓

中瑞自然資源管理之比較

周 覓

我國既是一個資源儲存大國也是一個資源消耗大國，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時保護(hù)好自然資源，這對我國自然資源管理提出了新的要求。有必要從自然資源的總體情況、國民的資源意識、自然資源管理的法律法規(guī)以及自然資源管理相關(guān)部門四方面對中國和瑞典自然資源管理進(jìn)行比較分析，并指出瑞典自然資源管理對我國在自然資源管理上可以借鑒和學(xué)習(xí)的地方。

自然資源管理；中國；瑞典

環(huán)境和自然資源決定著一個地區(qū)人類的所有活動，是人們賴以生存、經(jīng)濟(jì)社會安全穩(wěn)定發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會提出的科學(xué)發(fā)展觀明確指出：“可持續(xù)發(fā)展，就是要促進(jìn)人與自然的和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù)發(fā)展。”究竟如何在保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時又保護(hù)好自然環(huán)境，這是我國自然資源管理中值得思考的問題。

一、中瑞自然資源概況

一個國家自然資源的總體情況和特點往往影響著其自然資源開發(fā)的形式和管理的方式。我國自然資源具有兩重性，既是資源大國又是資源窮國。從總量上看，我國地域廣闊，自然資源的種類和總量都居世界前列。比如，我國可開發(fā)的水資源居世界第一，國土面積和礦產(chǎn)儲存量居世界第三，森林面積居世界第四［1］。但是我國人口眾多，自然資源的人均占有量很少。如我國礦產(chǎn)、水資源、森林、耕地、草地、石油、天然氣分別不足世界人均水平的50%、28%、14%、32%、32%、12%、5%［1］。另外我國自然資源分布不均且優(yōu)質(zhì)資源較少，加之技術(shù)水平不高，對自然資源的消耗和破壞也是巨大的，許多自然資源都呈現(xiàn)出明顯的絕對減少趨勢。據(jù)統(tǒng)計，我國森林的平均覆蓋率已不足14%，不少江河出現(xiàn)季節(jié)性斷流或枯竭，大面積的草原荒漠化等等。

相比而言，瑞典國土面積僅45萬km2，其自然資源的種類和總量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及我國，如全國森林總面積為270萬hm2，而我國為1.95億hm2。但由于人口較少（全國僅900萬左右人口），這個國土面積60%為森林所覆蓋的“綠色王國”是世界上自然資源人均占有量最多的國家之一。例如，瑞典人均占有林地3hm2，是世界人均占有林地的3倍，人均占有林木蓄積量是326m3，是世界人均占有林木蓄積的4.1倍［2］。先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)支持，使得自然資源的利用率較高，近年來許多自然資源呈現(xiàn)出上升和增長的趨勢，比如瑞典的森林資源不僅沒有因為大量的采伐而下降，相反，總量比一百年前還增加了一倍。不可否認(rèn)，由于我國人口數(shù)量大，且處于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展時期，對自然資源的需求量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于瑞典，所以我國自然資源管理面臨更大的難度，更多的問題，有著更高的緊迫性。

二、瑞典自然資源管理的特點

1.綜合管理與分類管理相結(jié)合

瑞典對自然資源管理采用的是綜合管理的方式，即以整體的自然資源為管理對象，不同門類自然資源之間的相互關(guān)系為協(xié)調(diào)的紐帶，利用一種綜合的運行機制將不同門類資源統(tǒng)一管理［3］。自然資源管理部門可分為4級（圖1）：瑞典國會主要負(fù)責(zé)制定相關(guān)的法律和頒布相應(yīng)的政策；得到授權(quán)的農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部和商業(yè)部對自然資源進(jìn)行宏觀調(diào)控；國家漁業(yè)資源局、國家農(nóng)業(yè)局、瑞典環(huán)境保護(hù)局、國家產(chǎn)權(quán)局和國家林業(yè)局分別對自然資源進(jìn)行分類管理和保護(hù)，這是瑞典自然資源管理最主要的機構(gòu)。同時，全國得到授權(quán)的21個縣行政部門是直接對當(dāng)?shù)刈匀毁Y源進(jìn)行管理和保護(hù)的基層實施機構(gòu)［4］。這種中央宏觀上的統(tǒng)一管理和各主管部門依據(jù)不同資源屬性分門別類管理相結(jié)合的方式，既發(fā)揮了不同資源的使用價值，又在很大程度上避免了資源的重復(fù)開發(fā)，極大地提高了自然資源的利用率。2001年起，瑞典在自然資源管理上更加重視和強調(diào)地方和社區(qū)的參與。當(dāng)?shù)鼐用?、相關(guān)利益群體、社會團(tuán)體、當(dāng)?shù)卣唾Y源主管部門進(jìn)行協(xié)商合作，更好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和資源保護(hù)的同步發(fā)展［4］。

2.完善的自然資源管理法規(guī)

瑞典十分注重相關(guān)法律法規(guī)的約束作用，通過近一個世紀(jì)的實踐，形成了一套適合本國國情的自然資源管理和保護(hù)的法律體系。瑞典議會針對各類資源的狀況和特點制定了《森林法》、《礦產(chǎn)法》、《水法》、《捕魚法》、《馴鹿飼養(yǎng)法》以及具有綜合管理各類資源的《自然資源管理法》和《環(huán)境保護(hù)法》。這些法律法規(guī)立法的核心思想都是將自然資源保護(hù)作為構(gòu)筑資源與環(huán)境保護(hù)法規(guī)體的中心［5］。

圖1 瑞典自然資源管理的相關(guān)部門

同時，瑞典十分注重各自然資源管理法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，幾乎每個法律都有與其他法律相互使用的條款，如《森林法》第四條就規(guī)定：“本法的應(yīng)用不應(yīng)與其他法律相抵觸”［5］。另外，立法與執(zhí)法的有機結(jié)合，保證法律的實施，也是瑞典自然資源管理法律體系的一大特點。比如申請許可既是各相關(guān)法律法規(guī)的一項基本要求，也是保證法律有效實施的措施之一。凡是要進(jìn)行自然資源開發(fā)和利用，都要申請許可，并在申請許可時提交環(huán)境影響報告。

瑞典自然資源管理的一個顯著特點就是私有化程度高，產(chǎn)權(quán)明晰，將經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益有機結(jié)合?；诓煌a(chǎn)權(quán)，在法律上對私有資源、俱樂部資源、公共池塘和公共資源的使用分別做出了具體的規(guī)定。一是基于所有權(quán)的管理，即所有者管理并且對其擁有的自然資源享有可交易的權(quán)利。這種方式主要應(yīng)用于大部分的林業(yè)管理（50%屬于私人所有，50%屬于公共資源和商業(yè)所有）、內(nèi)陸湖的漁業(yè)管理以及27個國家公園管理（公共資源）［6］。二是基于使用權(quán)的管理，主要是對公共池塘資源使用者及少數(shù)民族地區(qū)資源使用者的管理，例如瑞典駝鹿和狩獵的管理，以及薩米村內(nèi)放牧、捕魚以及打獵的管理［6］。三是基于所有者和各種使用組織的合作管理，即當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或國家與相關(guān)利益者通過協(xié)商的過程共同管理自然資源。這種方式主要應(yīng)用在涉及多個相關(guān)利益者的公共自然資源中，比如瑞典西海岸對蝦捕撈管理，波的尼亞灣上部漁業(yè)管理以及Tyresta國家公園的管理［6］。

3.極高的國民資源意識

盡管瑞典的人均資源占有量多，但日常生活中卻很難見到浪費資源的現(xiàn)象。瑞典人熱愛自然，保護(hù)環(huán)境，并且自覺用可持續(xù)發(fā)展的觀念約束自己的行為，具有很高的資源節(jié)約意識。幾乎每個家庭都會無償?shù)貙⑴f紙張進(jìn)行回收，越來越多的農(nóng)場主、林場主寧愿犧牲部分經(jīng)濟(jì)效益也堅持用更生態(tài)的、可持續(xù)的方式經(jīng)營農(nóng)場、林場。瑞典的公共場所沒有任何有關(guān)節(jié)水的宣傳和警示，并且人們的生活用水是完全免費的，但是每個人都會很自覺地適度用水，不會因為免費就無限度地使用和浪費水資源。瑞典人把自然資源看作有價值的稀缺資源，認(rèn)為必須予以合理地開發(fā)和利用。因此，人們不僅能較為自覺地履行相關(guān)法律、法規(guī)的權(quán)利和義務(wù)，更會主動向議會和政府提出加強自然資源管理的需要，推動各種相關(guān)制度的建設(shè)。當(dāng)這種意識成為一種社會氛圍時，身處其中的所有人都會自覺不自覺地遵守這種約定俗成的行為意識。

三、我國自然資源管理的現(xiàn)狀

1.權(quán)利分散，缺乏宏觀管理

我國自然資源的現(xiàn)代化管理起步較晚，相關(guān)管理機構(gòu)的設(shè)置也幾經(jīng)變更，但總體看來自然資源管理部門數(shù)量呈下降趨勢，這也說明我國自然資源管理方式也由分散走向綜合。目前與自然資源管理相關(guān)的部門主要為：國家發(fā)展與改革委員會、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部和國家林業(yè)局等［7］?？梢园l(fā)現(xiàn)，在自然資源管理相關(guān)部門的設(shè)置上我國和瑞典很相似，但與之不同的是，瑞典的管理部門更強調(diào)其保護(hù)資源的職能，也就是說當(dāng)自然資源的開發(fā)使用與資源的保護(hù)矛盾時，管理部門應(yīng)將環(huán)境保護(hù)放在第一位。而我國自然資源管理的相關(guān)部門多被賦予了經(jīng)濟(jì)管理部門的性質(zhì)，在實施管理上容易出現(xiàn)重效益而輕保護(hù)的現(xiàn)象。加之部門之間缺乏相互協(xié)作以及產(chǎn)權(quán)的不完善，當(dāng)出現(xiàn)一種資源為多個部門所有時，各部門往往為了獲得更高經(jīng)濟(jì)效益，想辦法占有更多的自然資源，如礦產(chǎn)資源甚至形成了“誰發(fā)現(xiàn)，誰開發(fā)，誰所有，誰受益”的局面。這種做法下自然資源不但得不到有效保護(hù)，反而加劇了資源的掠奪開發(fā)。

2.法律法規(guī)不健全

近幾十年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，自然資源的開發(fā)和保護(hù)受到了黨和政府的高度重視，頒布了許多部門法律法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》等等。目前，我國已經(jīng)初步形成了以憲法性規(guī)范為依據(jù)，以環(huán)境基本法為基礎(chǔ)，以單項專門法為主干，以其他法律、地方性法規(guī)相配套，以國際條約為補充的自然資源保護(hù)體系的基本框架［8］。盡管我國和瑞典一樣都頒布了許多法律法規(guī)對自然資源進(jìn)行管理，但效果卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如瑞典，資源浪費、環(huán)境破壞的現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。相比而言，主要有以下原因。

第一，我國缺乏高位的綜合法對自然資源整體性和綜合性開發(fā)和保護(hù)。我國憲法中雖有多個條文規(guī)定了自然資源保護(hù)，但過于原則、空洞；《環(huán)境保護(hù)法》在體例上將自然資源保護(hù)規(guī)定為環(huán)境保護(hù)的兩大內(nèi)容之一，但并沒有明確規(guī)定自然資源保護(hù)的基本原則、基本制度和監(jiān)督管理機制，再加上《環(huán)境保護(hù)法》并非憲法所規(guī)定意義上的“基本法律”，所以無法適用資源綜合性管理的要求［8］。加之由于我國立法體制受行政體制的制約，各部門資源法是由相應(yīng)的資源管理行政部門負(fù)責(zé)起草，各部門往往不能從全局考慮，而是較多地考慮本部門、本系統(tǒng)的利益，這使得各部門法都比較單一的側(cè)重于某項自然資源的管理，缺乏整體的配合，甚至一些法律條文之間還有相抵觸的情況。

第二，法律條文過于原則和空洞，不全面不具體，可操作性較差。我國不少自然資源管理的法律條文都只有籠統(tǒng)地規(guī)定和限定，缺乏對行為人行為具體和細(xì)節(jié)的界定，這樣使得不少違法者有機可乘，鉆法律的空子。同時也增加了實施的難度，往往造成以行政處罰代替法律懲罰的局面。

第三，缺少對產(chǎn)權(quán)方面規(guī)定的法律法規(guī)。雖然我國憲法對自然資源的所有權(quán)有明確地規(guī)定，即國家所有或集體所有，但在使用權(quán)和收益權(quán)的配置上卻很少進(jìn)行準(zhǔn)確的界定。由于不完善的產(chǎn)權(quán)界定，自然資源的稀缺性無法在其價格中得以體現(xiàn)，所以很多人把國家、集體所有理解為可以無償占有，無償采伐，這必然造成對自然資源超量地、破壞性地、掠奪性的開采，進(jìn)而造成資源性資產(chǎn)多種形式的流失。

3.教育方式落后，缺乏資源保護(hù)意識

改革開放以來，我國重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是這種增長是以環(huán)境為代價，缺乏合理利用自然資源的意識。近年來，隨著人民生活水平的提高，生活中資源浪費的現(xiàn)象愈演愈烈，人們的環(huán)保和資源節(jié)約意識很淡薄。一方面，自然資源的無價值理論占據(jù)主導(dǎo)地位，使得人們無節(jié)制的去開發(fā)和使用自然資源，加之小農(nóng)意識影響，對于公共的或共有的這類產(chǎn)權(quán)不明確的自然資源，更是為了自己短期利益的最大化，無止境的索取開發(fā)，造成許多浪費和破壞，“公地的悲劇”在我國屢見不鮮。另一方面，我國在資源環(huán)境教育上缺乏具體分析的國情教育和宣傳，總是宣傳我國地域遼闊，資源豐富，資源總量大，使得許多人忽視了人均占有量很少的現(xiàn)實情況，也缺少對自然資源的憂患意識。

四、對我國自然資源管理的啟示

1.完善自然資源綜合和分類相結(jié)合管理

通過比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，在分門別類對自然資源管理的基礎(chǔ)上配合綜合性的管理是瑞典自然資源管理成功經(jīng)驗之一，也是我國自然資源管理上急需完善的。

在今后的管理中，一方面要更加重視適應(yīng)自然資源本身規(guī)律的要求，另一方面要人為地把保護(hù)與利用相結(jié)合，從而使這種管理構(gòu)筑于良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上，使社會效益和經(jīng)濟(jì)效益得到完美結(jié)合。比如在漁業(yè)資源的管理上，應(yīng)根據(jù)魚類的繁殖規(guī)律，在具體的捕撈人數(shù)，工作時間，捕撈區(qū)域上均予以嚴(yán)格的限制，防止過度捕撈，保護(hù)魚類自然生長。

在設(shè)置自然資源管理的部門時，應(yīng)降低其經(jīng)濟(jì)職能而增加其保護(hù)職能，使其能夠更多地從資源的可持續(xù)利用方面進(jìn)行管理。同時，我國在進(jìn)行機構(gòu)改革時，應(yīng)注重各類資源機構(gòu)的相互協(xié)調(diào)、相互牽制。將不同門類的但具有一定內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)與法律關(guān)系的自然資源（比如礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的關(guān)系問題）放在一起進(jìn)行綜合管理，在橫向上逐步拓展，這也是當(dāng)前國際自然資源管理體制的發(fā)展趨勢之一。

另外，以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理（CBNRM）方式也是我國今后在自然資源管理中需要進(jìn)一步發(fā)展和完善的。由于我國國土面積較大，資源種類豐富且分布不均，因地制宜的管理方式能提高自然資源的使用效率。雖然這種方式在我國也進(jìn)行了試點，但是不少調(diào)研報告都反映當(dāng)?shù)厝罕姴]有真正參與其中，當(dāng)?shù)卣廊皇俏ㄒ坏臋?quán)威。不少國家的成功案例也告訴我們，真正賦權(quán)給當(dāng)?shù)鼐用?，社區(qū)貢獻(xiàn)傳統(tǒng)知識，地方配合具體的指導(dǎo)和技術(shù)推廣和培訓(xùn)，中央進(jìn)行以資源保護(hù)為前提進(jìn)行宏觀調(diào)控，這種合作管理的方式能實現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.加強自然資源的法制化管理

毫無疑問，瑞典自然資源管理的一大重要經(jīng)驗就是嚴(yán)格的法律法規(guī)的約束，這也是當(dāng)前我國自然資源管理上最應(yīng)加強的方面。

首先，要盡快制定綜合性的自然資源管理法律。我國可以效仿瑞典的《自然資源管理法》，該法的目的就是將自然資源的自然性、社會性、經(jīng)濟(jì)性和可持續(xù)性統(tǒng)一考慮并進(jìn)行有效的管理。該法一方面對各自然資源各專項法（低位法）做出了一些原則性的規(guī)定，使各單項法在立法和執(zhí)法上都保持高度的一致。另一方面該法可以協(xié)調(diào)各單項法之間相沖突的地方。比如漁業(yè)開發(fā)時，如果項目根據(jù)《捕魚法》規(guī)定是可以進(jìn)行的，但是卻有悖于《環(huán)境保護(hù)法》中的某些保護(hù)條文，那么可以依據(jù)《自然資源管理法》中以保護(hù)敏感的生態(tài)環(huán)境和珍惜物種為第一位的原則，禁止該項目的實施［5］。

其次，完善立法內(nèi)容和法律條文。一是要擴大立法的內(nèi)容和范圍，盡量能涉及到各類自然資源，而且立法時要充分考慮其各自的屬性、特點和狀況，并且注意各單項法之間的相互補充、配合，盡可能避免法律間的矛盾和沖突。二是要盡快修改現(xiàn)有法律法規(guī)中過于原則性的條文，增加更為具體、更具可操作性的法律條文，建立起更完備更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖匀毁Y源管理法律體系。

最后，采取有效措施保證法律的實施。比如可以效仿瑞典的許可證制度，將立法和執(zhí)法有機結(jié)合起來，改變現(xiàn)在通過規(guī)定行政行為來實施法律的做法，盡可能的用法律手段來實施，加強針對行為人的行為規(guī)范。

3.推進(jìn)自然資源的產(chǎn)權(quán)化管理

瑞典的自然資源管理模式，可以總結(jié)為商品化、價值化、資產(chǎn)化管理，這也是許多發(fā)達(dá)國家自然資源管理的成功經(jīng)驗。

一方面我國要對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰的界定。當(dāng)然由于我國的國體決定，大部分自然資源歸國家所有，不可能形成像瑞典私有化程度那么高的管理模式，但可以更多地采用以清晰劃分使用權(quán)為基礎(chǔ)的管理方式，比如家庭承包制就是一種可以去發(fā)展的模式，將所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)三者結(jié)合統(tǒng)一起來。另一方面要按市場機制運行。政府要轉(zhuǎn)變職能，減少直接的行政管理和行政控制，主要依靠市場本身的調(diào)節(jié)能力進(jìn)行資源的有效配置。同時要合理利用比如稅收、補貼、交易許可證等經(jīng)濟(jì)手段在宏觀上給予指導(dǎo)和調(diào)控。

4.加大教育和宣傳力度，提高資源節(jié)約意識

瑞典保護(hù)自然資源、生態(tài)環(huán)境的一個重要經(jīng)驗，就是加強全民環(huán)境保護(hù)意識的宣傳教育，加大環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)的宣傳力度，提高全民的資源意識。

第一，進(jìn)行全民性的宣傳教育。比如，科學(xué)的編寫環(huán)境資源保護(hù)科普教材，建立環(huán)境資源教育基地，讓孩子從小就樹立正確的資源使用和保護(hù)觀念；利用各種媒體，大力宣傳我國資源相對短缺的基本國情，改變以前資源大國的傳統(tǒng)思想，提高人們的資源憂患意識。

第二，加強從事自然資源管理工作人員的思想意識和專業(yè)水平。瑞典從事自然資源管理工作的人員基本都有相關(guān)的教育背景，而我國卻嚴(yán)重缺乏這方面的人才，許多從業(yè)人員自身就沒有資源保護(hù)知識，工作中就更難用科學(xué)的手段處理問題了。通過培訓(xùn)班的方式對相關(guān)人員進(jìn)行在崗培訓(xùn)，一方面強化他們的資源管理意識；另一方面有利于提高他們的業(yè)務(wù)水平，及時發(fā)現(xiàn)自然管理中的問題并予以正確的處理。

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［6］Emil Sandstr?m，2009.The Institutional Landscape of Natural Resource Management：From Global to Local.The lecture ofGovernance ofNaturalResources.Swedish University of Agricultural Sciences，Uppsala.

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［8］秦天寶.完善我國自然資源保護(hù)的立法［J］.社會科學(xué)，1999，（6）：53-57.

The Comparative Study on Natural Resources Management between China and Sweden

ZHOU Mi

China not only has various natural resources but also consumes numerous natural resoures；therefore，it is a challenge for us to protect these natural resources while promoting the national economic growth.This paper compared and analyzed the overall resources situation，the institution of natural resources management，the legislation framework and the people’s resources consciousnees.It also provided several suggestions to improve our current situation of natural resources management according to the Swedish model and experience.

natural resources management；China；Sweden

周 覓，瑞典農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村和城市發(fā)展學(xué)院農(nóng)村發(fā)展與自然資源管理碩士研究生（烏普薩拉，瑞典 75234）

（責(zé)任編校：文 一）