郭漸強(qiáng)，楊婕敏

構(gòu)建公眾議程與政府議程良性互動的機(jī)制
——基于湖南省“三問”活動的啟示

郭漸強(qiáng)，楊婕敏

隨著社會主義民主政治的發(fā)展，外在創(chuàng)始型政策議程成為決策民主化發(fā)展的必然趨勢，公眾議程與政府議程良性互動是實(shí)現(xiàn)這一模式的內(nèi)在要求。從這一背景出發(fā)，分析了我國公眾議程與政府議程良性互動的意義，指出了我國公眾議程與政府議程互動機(jī)制存在的問題，并基于湖南省“三問”活動的啟示，對其良性互動的機(jī)制的構(gòu)建途徑進(jìn)行了探討。

公眾議程；政府議程；良性互動；機(jī)制

并非所有的社會問題都能轉(zhuǎn)化為政策問題，社會問題只有經(jīng)過政策議程引起決策者的關(guān)注，才能轉(zhuǎn)化為公共政策問題而加以解決。2011年9月中旬至10月底，湖南省開展了“迎接黨代會，邁向新征程”問政于民、問需于民、問計于民的“三問”活動，“三問”活動實(shí)現(xiàn)了政民的互動，保障了公民在政策議程構(gòu)建中的話語權(quán)，為公眾議程與政府議程良性互動提供了有益的啟示。隨著民主化程度的提高，實(shí)現(xiàn)公眾議程與政府議程良性互動成為一股不可阻擋的時代潮流。

一、實(shí)現(xiàn)公眾議程與政府議程良性互動的意義

建立政策議程是公共政策制定程序的第一步，也是整個公共政策過程的開端。政策議程是將社會問題提上政府議事日程，納入決策領(lǐng)域的過程。任何社會問題只有進(jìn)入了政策議程才是具有實(shí)質(zhì)意義的事件，作為公共政策的前決策環(huán)節(jié)，它是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。關(guān)于政策議程類型的劃分，美國政策學(xué)者科布和埃爾德將其分為系統(tǒng)議程和正式議程，并被廣泛認(rèn)可和接受。系統(tǒng)議程又稱公眾議程，是指某個社會問題已引起社會公眾和社會團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣一種政策議程。正式議程又稱政府議程，是指某些社會問題已引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍這樣一種政策議程［1］（106）。公眾議程和政府議程統(tǒng)一于政策議程，是政策議程的兩個不同階段，一般而言，在民主政治情況下，某個社會問題總是先進(jìn)入公眾議程后進(jìn)入政府議程而成為政策問題的。

科布以政策訴求主體為標(biāo)準(zhǔn)，提出了建立政策議程的三種模型：內(nèi)在創(chuàng)始型、政治動員型和外在創(chuàng)始型。內(nèi)在創(chuàng)始型是由政府內(nèi)部人員提出政策問題，且擴(kuò)散的對象限于“體制內(nèi)”，政治動員型是由政治領(lǐng)導(dǎo)人提出政策意向并使其進(jìn)入政府議程，這兩種模型都出現(xiàn)在不太民主的社會中。外在創(chuàng)始型是指政策訴求由政府系統(tǒng)以外的個人或社會團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋和擴(kuò)散進(jìn)入公眾議程，然后通過對政府施壓的手段使之進(jìn)入政府議程，這是公眾議程與政府議程相統(tǒng)一的過程。我國政策議程正處于由內(nèi)在創(chuàng)始型或政治動員型為主向以外在創(chuàng)始型為主的轉(zhuǎn)型時期，公眾議程與政府議程良性互動是實(shí)現(xiàn)外在創(chuàng)始型這一模式的內(nèi)在要求。具體而言，實(shí)現(xiàn)公眾議程與政府議程良性互動具有以下重要意義。

1.公眾議程與政府議程良性互動有利于實(shí)現(xiàn)決策民主化

決策民主化是我國社會主義民主法治建設(shè)的主要內(nèi)容，是指在決策過程中提高公民參與力度，集思廣益地聽取民眾意見，并按民主程序進(jìn)行決策。江澤民在十六大報告中指出“正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策的民主化和科學(xué)化”。民意表達(dá)是決策民主化的基礎(chǔ)，公眾通過各種民意表達(dá)機(jī)制向政府有關(guān)部門提出政策訴求，表達(dá)對某一社會問題的看法，使得普遍關(guān)注的社會問題引起決策當(dāng)局的注意，從而由公眾議程進(jìn)入政府議程。決策者迫于公眾議程的壓力，在決策時吸納社情民意，做出符合公眾呼聲和公共利益的決策。沒有公眾議程與政府議程的良性互動來反映民意、集中民智，也就無所謂決策的民主化了。

2.公眾議程與政府議程良性互動有利于遏制隱蔽議程

并非所有的社會問題都能轉(zhuǎn)化為政策問題，在現(xiàn)實(shí)社會中，少數(shù)利益集團(tuán)與政府權(quán)力精英聯(lián)結(jié)，通過控制、封殺輿論報道，打擊揭發(fā)社會問題的個人和團(tuán)體，導(dǎo)致公眾議程無法走向政府議程而處于隱蔽議程。同時，政府決策者與公眾價值觀念存在偏差，也會致使公眾議程中某些社會問題走向隱蔽議程的命運(yùn)。隱蔽議程對政府的合法性和效能性產(chǎn)生了負(fù)面影響。公眾議程與政府議程良性互動有利于遏制隱蔽議程。通過建立健全民意表達(dá)機(jī)制，減少公眾議程與政府議程溝通的中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)公眾與決策者的直接對話。通過建立信息公開機(jī)制使政府的政務(wù)透明，有利于公眾知悉政府的決策動態(tài)。通過媒體曝光能夠監(jiān)督利益集團(tuán)和權(quán)力精英的蒙蔽和操縱，規(guī)避隱蔽議程的出現(xiàn)。

3.公眾議程與政府議程良性互動有利于增強(qiáng)公共政策的公共性

公共政策是為了處理公共事務(wù)、解決公共問題而制定的，公共性是其本質(zhì)屬性。公共問題的確定要以公共利益作為基本價值取向，公共政策制定要以實(shí)現(xiàn)公共性為標(biāo)準(zhǔn)和目的［2］。公眾議程將公眾最關(guān)心、與自身利益密切相關(guān)的問題向政府提出訴求，政府通過篩選排序，能夠切實(shí)地了解并解決與公共利益緊密相關(guān)的公共問題。公眾議程與政府議程的良性互動能夠促使決策者有效解決公共問題，謀求公共利益，有利于增強(qiáng)公共政策的公共性。

4.公眾議程與政府議程良性互動有利于政策執(zhí)行

政府公信力的提升是公共政策順利執(zhí)行的基礎(chǔ)。提升政府的執(zhí)政公信力必須始終堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政方式，對同群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，要實(shí)行公示、聽證等制度，提高群眾的參與度等，這都是執(zhí)政決策民主性與科學(xué)性的表現(xiàn)［3］。政策議程的構(gòu)建是利益相關(guān)者進(jìn)行對話協(xié)商的過程，公眾通過公示、聽證制度與政府進(jìn)行良性互動，表達(dá)自身訴求和觀點(diǎn)見解，實(shí)現(xiàn)其在政策議程構(gòu)建中的參與權(quán)和話語權(quán)。在協(xié)商民主的前提下制定公共政策，有利于加強(qiáng)公眾對政府的信任和支持，提升政府公信力，為政策執(zhí)行提供有利的群眾基礎(chǔ)。

二、我國公眾議程與政府議程互動機(jī)制存在的問題

要實(shí)現(xiàn)公眾議程與政府議程良性互動，必須建立健全民意調(diào)查機(jī)制、民意表達(dá)機(jī)制、官民互動機(jī)制、社會輿論導(dǎo)向機(jī)制、信息公開與反饋機(jī)制、政府評估與問責(zé)機(jī)制等互動機(jī)制。這些機(jī)制是公眾議程與政府議程之間相互聯(lián)系相互作用的橋梁和紐帶。盡管在政策議程轉(zhuǎn)型中，這些機(jī)制從無到有逐步建立起來了，并正在發(fā)揮其作用，但是目前由于多種原因，我國公眾議程與政府議程的互動機(jī)制仍然存在諸多問題，影響了兩者的良性互動。

1.民意調(diào)查機(jī)制不健全

民意調(diào)查是政府主動關(guān)心社會公共問題、了解民眾呼聲的一種方式，通過民意調(diào)查，政府可以知悉公眾最關(guān)心的問題、公眾的價值偏好及對某項(xiàng)政策的態(tài)度等。歐美國家的民間獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)能夠真實(shí)詳盡地呈現(xiàn)民意，在民意調(diào)查上起到了不可比擬的作用，而我國缺乏民間獨(dú)立調(diào)查組織。同時，許多政府機(jī)關(guān)在門戶網(wǎng)站上設(shè)立了民意調(diào)查項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目許多都流于形式，民意調(diào)查結(jié)果往往沒有公開。

2.公眾利益表達(dá)渠道不暢通

我國目前利益表達(dá)機(jī)制有人民代表大會、村民自治委員會、信訪制度、聽證制度、政府門戶網(wǎng)站等，這些機(jī)制在公眾政策訴求表達(dá)方面發(fā)揮了重要作用，但也普遍存在著機(jī)制不健全、渠道不暢通、回應(yīng)速度慢等問題。另外，公眾表達(dá)訴求方式的不適當(dāng)，也會導(dǎo)致公眾議程無法進(jìn)入政府議程。

3.官民互動平臺不完善

官民互動平臺是實(shí)現(xiàn)政民互動和直接對話的媒介與渠道，它縮短了公眾與政府溝通的環(huán)節(jié)，是公眾表達(dá)訴求、政府聽取民意，實(shí)現(xiàn)公眾議程與政府議程良性互動的關(guān)鍵所在。隨著網(wǎng)絡(luò)政治的發(fā)展，當(dāng)電腦被廣泛應(yīng)用于連線政治后，它必然推動公民與政府的直接對話，提高民意在政府運(yùn)作中的力量［4］。但目前我國官民互動平臺機(jī)制不完善，官民互動平臺形式少，政府與公民之間的直接對話和接觸機(jī)會少。

4.新聞媒體的獨(dú)立性不夠

媒體是社會輿論的主要場所，新聞媒體通過報導(dǎo)和宣傳對政府施加壓力，迫使其對某些社會問題做出回應(yīng)。近幾年網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展也加強(qiáng)了社會輿論的作用。但是我國媒體獨(dú)立性不夠，政府相關(guān)部門有時擔(dān)心負(fù)面信息會影響社會穩(wěn)定損害政府形象，在媒體報導(dǎo)之前就會采取措施進(jìn)行蒙蔽掩蓋，以致媒體報導(dǎo)往往限于正面信息。媒體從業(yè)人員的利益驅(qū)動和強(qiáng)勢利益集團(tuán)的操縱買賣，也會導(dǎo)致某些公眾關(guān)注的社會問題無法進(jìn)入政府的視線和議事日程。

5.信息公開與反饋不充分

我國政府信息通過報紙、新聞和門戶網(wǎng)站等途徑進(jìn)行公開，公眾能夠據(jù)此了解政府動態(tài)，但是政府信息公開不全面不充分，新聞動態(tài)、政策法規(guī)和政府公文等能夠做到及時全面地公開，而決策信息和辦事類信息的公開卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府網(wǎng)站上的許多信息沒有做到及時更新。對于民情民意的反映，政府沒有進(jìn)行有效的反饋。信息反饋的缺乏導(dǎo)致政民溝通不力，使公眾議程難以走向政府議程。

6.政策評估和問責(zé)機(jī)制不健全

民眾是公共決策權(quán)力的所有者，政府決策者行使決策權(quán)必須以維護(hù)公共利益為前提。政策評估有利于公眾關(guān)心、評價、監(jiān)督政策的效果，問責(zé)機(jī)制的建立使具體的政策結(jié)果和責(zé)任落實(shí)到個人，有利于糾正決策失誤。目前，我國政策評估工作中缺乏公眾參與，導(dǎo)致政策評估結(jié)論缺乏真實(shí)性、可靠性，問責(zé)機(jī)制不健全不落實(shí)導(dǎo)致決策主體不考慮決策后果，缺乏“對下負(fù)責(zé)”的精神。

三、構(gòu)建和完善公眾議程與政府議程良性互動機(jī)制的途徑

為迎接省第十次黨代會的召開，湖南省省委開展“迎接黨代會，邁向新征程”的問政于民、問需于民、問計于民的“三問”活動。從2011年9月中旬至10月底，省委專門成立“三問”活動辦公室，建立網(wǎng)絡(luò)、短信、信函三個平臺，面向公眾開門納諫?；顒咏粋€半月來，受到了社會各界的廣泛關(guān)注，參與者廣泛踴躍，反響積極熱烈。截至10月27日，“三問”活動共收到省內(nèi)外、國內(nèi)外的各類信函45 695件，活動網(wǎng)站頁面點(diǎn)擊量達(dá)5 287萬多人次［5］。2011年10月28日下午，湖南省省委召開“三問”活動座談會，省委書記、省人大常委會主任周強(qiáng)，省委副書記、省長徐守盛與“三問”活動參與者面對面交流，針對各界代表提出的建議，他們吸收采納意見，態(tài)度十分誠懇。“三問”活動搭建起了一座從聽民意到匯民智再到公共議政的平臺。結(jié)合湖南省“三問”活動促進(jìn)公眾議程與政府議程良性互動的途徑及其啟示，我們應(yīng)該采取以下途徑構(gòu)建和完善公眾議程與政府議程良性互動的機(jī)制。

1.完善民意調(diào)查機(jī)制，了解公眾呼聲

實(shí)現(xiàn)公眾議程與政府議程良性互動，民意調(diào)查是基礎(chǔ)，民意調(diào)查是政府堅持群眾路線，主動深入基層的行動。只有通過民意調(diào)查，政府才能真實(shí)了解公眾呼聲，將公眾最關(guān)心的問題提上議事日程，在政策議程中采納公民的意見。政府可以通過“走基層”活動深入調(diào)查研究，也可以在門戶網(wǎng)站上設(shè)立專門的民意調(diào)查欄目，了解公眾關(guān)注的問題。政府鼓勵發(fā)展獨(dú)立的民間民意調(diào)查組織，從而專業(yè)高效地調(diào)查社會的實(shí)情。相關(guān)負(fù)責(zé)人必須將民意調(diào)查結(jié)果及時公開及時反饋，并將調(diào)查結(jié)果作為建立政策議程的依據(jù)。

2.完善民意表達(dá)機(jī)制，回應(yīng)公眾政策訴求

目前我國網(wǎng)民數(shù)量已居世界第一位，互聯(lián)網(wǎng)在公眾的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中扮演著不可或缺的角色。在日常的地方政府治理中，不僅存在著公民主動參與的模式，而且也存在著地方政府積極邀請公民通過網(wǎng)絡(luò)來參與治理，為地方政府的治理獻(xiàn)言獻(xiàn)策的治理模式，以及提供更多的網(wǎng)絡(luò)參與平臺力推網(wǎng)絡(luò)問政［6］。各級政府官員主動借助網(wǎng)絡(luò)平臺征詢草根民意，互聯(lián)網(wǎng)成為高層與公眾的“直通車”，如胡錦濤總書記通過人民網(wǎng)和網(wǎng)民進(jìn)行交流，各省市政府門戶網(wǎng)站設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)信箱、民意征集、在線訪談、公眾論壇等欄目，這些開啟了傾聽民意的窗口，促使公眾超越時空的限制提出自身訴求。因此，完善民意表達(dá)機(jī)制必須加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問政的作用。另外，信訪作為一種較為直接的民意表達(dá)方式，它是聯(lián)系政府與公眾的重要橋梁，是公眾表達(dá)利益需求的重要渠道。必須完善信訪制度，變堵為疏，使民意表達(dá)暢通無阻。同時，我們還要完善其他制度性民意表達(dá)機(jī)制。

3.構(gòu)建官民互動平臺，實(shí)現(xiàn)政民直接對話

公共政策議程的構(gòu)建是政策相關(guān)者圍繞公共利益就有關(guān)政策問題的性質(zhì)、輕重緩急、解決的可能性等進(jìn)行持續(xù)和真誠對話的過程，是各政策相關(guān)者不斷從多樣化的歧見中通過偏好轉(zhuǎn)換來逐步達(dá)成議程共識的過程［7］。定期召開座談會是官民互動的有效平臺。座談會避免了以往群眾與政府官員之間聯(lián)系的眾多限制與中間環(huán)節(jié)的扭曲，使群眾能夠直接向決策者提出自己所關(guān)心和希望解決的問題，使自身利益得到保障。政府有關(guān)部門可以通過定期召開座談會，了解民眾需求，與公眾直接對話、民主協(xié)商，加強(qiáng)溝通。公布領(lǐng)導(dǎo)干部電話是近些年來開辟的官民互動的新平臺。為了拓寬公眾利益表達(dá)的渠道，一些地方政府已經(jīng)公布了主要領(lǐng)導(dǎo)干部的電話，但經(jīng)常曝出領(lǐng)導(dǎo)干部電話無人接聽、打不通的新聞，降低了政府公信力。公開電話根本上還是要讓群眾“找得到人、辦得好事、解得了難、交得上心”［8］，實(shí)現(xiàn)政府與公眾交流溝通的“零距離”。我們還要不斷構(gòu)建其他行之有效的官民互動的新平臺，從而完善官民互動機(jī)制。

4.完善社會輿論導(dǎo)向機(jī)制，發(fā)揮大眾傳媒作用

“三問”活動啟動時，政府通過召開發(fā)布會，決定向社會納言求教?；顒又校瑢τ诠裉岢龅膯栴}，湖南電視臺等許多新聞媒體進(jìn)行了及時報導(dǎo)，《瀟湘晨報》幾乎每天都會刊登公眾提出的問題和意見，從而使這些問題引起更普遍的關(guān)注和更廣泛群眾的討論。某些社會問題通過媒體報導(dǎo)形成的社會輿論壓力，最終引起了政府的重視。社會輿論導(dǎo)向和壓力在促使公眾議程走向政府議程的過程中具有不可替代的作用。要充分發(fā)揮媒介的促進(jìn)作用，就要增強(qiáng)媒介的獨(dú)立性，加強(qiáng)新聞從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)。對于與弱勢群體息息相關(guān)的社會問題，媒體必須加強(qiáng)宣傳報道，遏制強(qiáng)勢利益群體的掩蓋，促使社會底層問題進(jìn)入公眾議程并最終走向政府議程。

5.完善信息公開和反饋機(jī)制，增強(qiáng)信息的全面性和客觀性

“三問”活動辦公室將通過各種渠道征集到的意見、建議、對策進(jìn)行分類整理，編印簡報，將其中有重要參考價值的分別專報省領(lǐng)導(dǎo)、分送省直有關(guān)部門和黨代會報告起草組，選擇有代表性的請媒體公開發(fā)表或出版發(fā)行。一些具有建設(shè)性的寶貴建議已被高層領(lǐng)導(dǎo)批示，許多已部署到相關(guān)部門并正在落實(shí)解決中。這里，我們看到了“三問”活動非常重視信息公開和反饋。政策主體在信息接收、公開和反饋過程中，必須堅持公共利益高于個人利益的原則，必須實(shí)事求是地反映和傳遞客觀事實(shí)和民情民意，不能摻入個人感情色彩和私利傾向，否則將造成信息的失真，導(dǎo)致政府議程與公眾議程相分割。

6.完善政策評估和問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化決策者的責(zé)任感

政策評估和問責(zé)機(jī)制對公眾議程與政府議程的良性互動起監(jiān)督保障作用。政策評估主體不能僅限于政府內(nèi)部，社會公眾必須成為政策評估的主體之一。政府決策是否解決了與公共利益密切相關(guān)的問題、公民的呼聲是否得到有效反饋、民情民意在決策中是否被采納等，公眾對于這些最具發(fā)言權(quán)。決策者鑒于公眾的評估監(jiān)督，在政策議程構(gòu)建中會形成一種潛在壓力而關(guān)注公眾議程中的社會問題，從而促進(jìn)公眾議程走向政府議程。同時，在政策議程設(shè)置過程中，必須建立行之有效的問責(zé)機(jī)制，將議程建立、政策評估結(jié)果與政府績效考核掛鉤，與政府官員責(zé)任掛鉤。通過責(zé)任追究的壓力防止決策者出于自利動機(jī)，導(dǎo)致公眾議程走向隱蔽議程或?qū)е聸Q策失誤。通過責(zé)任追究落實(shí)相關(guān)決策者的責(zé)任，增強(qiáng)決策者對公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任感。

［1］陳慶云.公共政策分析［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

［2］郭漸強(qiáng)，劉 薇.實(shí)現(xiàn)政府公共性的倫理思考［J］.湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2010，（3）：37-40.

［3］劉先江.建國以來中國共產(chǎn)黨執(zhí)政公信力建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)［J］.湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2012，（1）：63-67.

［4］朱海龍.網(wǎng)絡(luò)社會信息嬗變對政治參與動員的影響［J］.湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2010，（3）：58-61.

［5］省委召開“三問”活動座談會：通達(dá)民意的渠道永遠(yuǎn)暢通［EB/OL］.人民網(wǎng)，2011-10-29.

［6］顧麗梅.網(wǎng)絡(luò)參與與政府治理創(chuàng)新之思考［J］.中國行政管理，2010，（7）：11-14.

［7］李強(qiáng)彬.論協(xié)商民主與公共政策議程構(gòu)建［J］.求實(shí)，2008，（1）：70-75.

［8］新華時評.干部電話公布只是第一步［EB/OL］.新華網(wǎng)，2011-12-30.

Building Benign Interaction Mechanism between Public Agenda and Governmental Agenda——Based on the Enlightenment of Hunan Province’s“Three Asked”Activities

GUO Jian-qiang，YANG Jie-min

With the development of the socialist democratic politics，external founding model policy agenda becomes an inevitable trend in the development of decision democratization，which basically requires building benign interaction between public agenda and governmental agenda.Based on this background，the article analyzes the significance of realizing benign interaction and points out the existing problems in the interaction mechanism.And based on the enlightment of Hunan province’s“Three Asked”activities，the article discusses the construction methods of the benign interaction mechanism.

public agenda；governmental agenda；benign interaciton；mechanism

郭漸強(qiáng)，湖南大學(xué)法學(xué)院教授（湖南 長沙 410082）楊婕敏，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生（湖南 長沙 410082）

（責(zé)任編校：文 一）

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“政治程序建設(shè)研究”（04BZZ008）