摘要：本文主要闡述政府代建制與部門自建制的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，尋求在現(xiàn)行的政府代建制模式下，如何汲取自建制的優(yōu)點(diǎn)來彌補(bǔ)政府代建制的不足，最大限度發(fā)揮政府代建制的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：政府代建；部門自建；利弊

中圖分類號：FO文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

引言

政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)機(jī)制一直是“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，在這種政府部門自建模式中，政府部門既是建設(shè)單位，又是工程的使用單位，2004年7月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，專業(yè)的代建制模式開始在政府投資工程中進(jìn)行試點(diǎn)，本文旨在探討一種特殊的代建制——政府代建制與部門自建制的利弊。

1—部門自建的利弊分析

1.1 部門自建制的有利方面

１.1.1 部門自建制代表了當(dāng)時(shí)較高的工程管理水平

部門自建制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在當(dāng)時(shí)國內(nèi)沒有形成公司化和專業(yè)化的項(xiàng)目管理制度，沒有經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)可供選擇時(shí)，部門自建制能從建設(shè)單位系統(tǒng)內(nèi)抽調(diào)最富有基建經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員組建臨時(shí)班子，雖然他們的專業(yè)不太全面水平也很有限，但是他們代表了那個(gè)時(shí)代的較高水平，這種管理模式在一定程度上解決了政府建設(shè)項(xiàng)目的管理問題，是現(xiàn)有項(xiàng)目管理制度的前身，這種以基建辦的形式存在的部門自建方式在高校、大型國企被改良后仍然沿襲至今，證明了它的生命力。

1.1.2 部門自建制最大限度落實(shí)使用單位的建筑功能要求

基建班子的成員既是項(xiàng)目管理人員又是業(yè)主代表，他們能建立從業(yè)主至設(shè)計(jì)單位的最短溝通渠道，這一溝通途徑避免了中間環(huán)節(jié)，能將建設(shè)單位對功能的局部變化迅速轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)計(jì)變更，進(jìn)而快速指導(dǎo)工程施工，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代較好的避免了使用單位難以一次性將功能進(jìn)行準(zhǔn)確細(xì)致定位的缺陷，最大程度滿足了使用單位對建筑功能的個(gè)性化需求。

1.1.3 對專業(yè)性較強(qiáng)的功能定位比較準(zhǔn)確

對一些專業(yè)性較強(qiáng)的建筑如體育場館，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代由于相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范不夠完善，對專業(yè)性的場館設(shè)計(jì)和功能要求沒有統(tǒng)一的規(guī)范可供參考，既有體育行政管理又有基建管理工作經(jīng)驗(yàn)的體育系統(tǒng)的基建辦能有效整合其系統(tǒng)資源，形成一套在當(dāng)時(shí)較為全面的技術(shù)要求和功能定位，滿足了體育場館的建設(shè)需要，不斷完善了專業(yè)場館的設(shè)計(jì)參數(shù)。

1.1.4 通過行政手段強(qiáng)化成本控制

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量較少，建設(shè)單位對工程投資進(jìn)行詳細(xì)測算，提前數(shù)年籌備工程建設(shè)費(fèi)用，在工程建設(shè)過程很少發(fā)生工程費(fèi)用超支的情況，因?yàn)楣こ藤M(fèi)用的超支難以得到財(cái)政額外支付，工程建設(shè)過程中如不統(tǒng)籌合理使用資金將會(huì)發(fā)生工程資金難以為繼的局面，難以保證工程項(xiàng)目如期完成，最終影響工程的交付使用。部門自建的方式促成了建設(shè)單位強(qiáng)化工程經(jīng)費(fèi)控制的自覺性和主動(dòng)性，對可能發(fā)生的工程變更帶來的費(fèi)用增加問題，建設(shè)單位能發(fā)揮主觀能動(dòng)性進(jìn)行工程籌資，并加大成本控制的力度，這種通過行政手段對工程建設(shè)成本進(jìn)行控制的模式經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)是行之有效的。

1.2 部門自建制的主要弊端

1.2.1 在部門自建的體制下，建設(shè)單位將工程項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)做是日常重要工作去抓，這在一定程度上擠占了建設(shè)部門的人力、物力和精力，作為政府行政部門的公共服務(wù)職能得不到有效履行，不利于建設(shè)單位日常工作的開展。

1.2.2 基建部門的管理人員既是項(xiàng)目的管理人員又是建設(shè)單位的在編職工，他們很難保證獨(dú)立開展工作，對單位領(lǐng)導(dǎo)插手干預(yù)工程建設(shè)的行為只能聽之任之，對工程建設(shè)的有效管理很難付諸實(shí)施，這種部門自建的方式一直游離于社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)督的視野之外，容易滋生從工程質(zhì)量進(jìn)度安全至工程造價(jià)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這種部門自建制的管理效果一方面依賴于施工單位的自律，另一方面依賴管理人員的自覺性和責(zé)任心。

1.2.3 由于工程是邊設(shè)計(jì)邊施工邊變更，因此工程的工期很難得到保證，施工工期常常被拖延，消耗了大量的人力和物力，已經(jīng)不能適應(yīng)工程項(xiàng)目數(shù)量不斷增加的現(xiàn)狀，在主要材料價(jià)格不斷發(fā)生變化的過程中也極易大幅度增加工程造價(jià)。

1.2.4 由于工程管理人員的水平參差不齊，對一些涉及復(fù)雜施工工藝的管理難以實(shí)行監(jiān)管，更加難以將節(jié)能、智能等新技術(shù)在建筑工程中不斷推廣應(yīng)用。

2 政府代建制的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)分析

政府代建制由政府成立專門部門來進(jìn)行轄區(qū)內(nèi)重大建設(shè)項(xiàng)目的管理，這一部門中的人員全部隸屬于政府職能部門，人員的配備主要借鑒公司代建制的模式，人員的專業(yè)比較齊全，工作經(jīng)驗(yàn)比較豐富全面，有著較高的學(xué)歷和職業(yè)資格，涵蓋了設(shè)計(jì)、咨詢、監(jiān)理、施工等多個(gè)領(lǐng)域，囊括了交通、建筑、市政、園林景觀、給排水、強(qiáng)弱電等多個(gè)專業(yè)，集中了政府所有部門的基建職能，與部門自建制相比它的優(yōu)勢是明顯的。

2.1 政府代建制的優(yōu)勢

2.1.1 項(xiàng)目管理水平和工作效率大幅提高

政府代建機(jī)構(gòu)擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理理論和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流程，這樣專業(yè)的機(jī)構(gòu)代行建設(shè)單位職能，對項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率，使用單位也可從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中抽身出來，將精力更多的放到本職工作上去。

2.1.2 項(xiàng)目控制得到真正落實(shí)

在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，缺乏有效的控制機(jī)制；前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關(guān)系擠進(jìn)項(xiàng)目的施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商，使嚴(yán)格的質(zhì)量控制成為難以達(dá)到的目標(biāo)；由于躍進(jìn)式或趕超式發(fā)展的歷史情結(jié)，建設(shè)單位偏好于搶工期，以項(xiàng)目提前竣工作為進(jìn)度控制的目標(biāo)，而不顧是否科學(xué)合理。

政府代建制為政府投資項(xiàng)目引入嚴(yán)格的以合同管理為核心的建設(shè)機(jī)制，在滿足項(xiàng)目功能的前提下，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度在代建合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)。政府代建部門將全心全意做好項(xiàng)目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行，對項(xiàng)目的實(shí)施一般不能無故干涉。

2.1.3 充分發(fā)揮招投標(biāo)競爭機(jī)制的作用

參與工程建設(shè)的所有單位全部通過招投標(biāo)確定，本著公開公平公正的原則，挑選最優(yōu)的技術(shù)方案、最好的服務(wù)質(zhì)量和最低的工程報(bào)價(jià)，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。

2.1.4 有利于遏制腐敗

政府代建制的實(shí)行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生。

2.1.5 能夠不斷積累工作經(jīng)驗(yàn)，形成的管理手段能傳承下去

由于建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量眾多，建設(shè)的連貫性較強(qiáng)，這將有利于將建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)傳承下去，不斷完善工程管理的方法和途徑，同時(shí)可以對參建單位進(jìn)行跟蹤考核，對其履行合同的能力進(jìn)行評級，對工程管理經(jīng)驗(yàn)豐富的參建單位和工作責(zé)任心強(qiáng)工作能力全面的工程管理團(tuán)隊(duì)在以后工程的工程招標(biāo)中給予一定的投標(biāo)評分的傾斜，不斷提高工程管理效率。

2.1.6 建立綠色通道，簡化辦事程序，規(guī)范辦事流程

由于政府各部門管理的日趨完善，工程建設(shè)過程中需要辦理的手續(xù)和材料更加細(xì)致更為全面，涉及發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、市政、通信、電力等多個(gè)部門，由于長期以來形成的各部門各自為政，手續(xù)的辦理過程相互雜糅錯(cuò)綜復(fù)雜，有些手續(xù)的辦理更是因果倒置，一般代建公司極難辦理。政府代建制下相關(guān)建設(shè)手續(xù)的辦理由政府代建部門去完成，代建部門是政府職能部門之一，在辦理手續(xù)時(shí)能避免不必要的麻煩，加快手續(xù)辦理的進(jìn)度，節(jié)約前期工作時(shí)間，加快工程建設(shè)進(jìn)度。政府代建部門還可以建議政府建立“綠色通道”，為工程的實(shí)施提供順暢的審批渠道。

2.2 政府代建制的主要弊端

2.2.1 政府代建單位的人員雖然專業(yè)面廣經(jīng)驗(yàn)豐富，但面對不同的建設(shè)項(xiàng)目，代建單位的人才儲(chǔ)備不可能完全適應(yīng)工程建設(shè)的要求，尤其是專業(yè)性較強(qiáng)、功能比較獨(dú)特的建設(shè)項(xiàng)目，專業(yè)人員的儲(chǔ)備一般難以滿足要求，對專業(yè)功能的定位以及使用單位提出的額外要求，難以進(jìn)行定量和定性描述，在建設(shè)過程中不及時(shí)全面考慮將影響今后的使用。

2.2.2 拉長了使用單位與設(shè)計(jì)單位的溝通渠道，在設(shè)計(jì)工作越來越依靠專業(yè)軟件完成的情況下，設(shè)計(jì)存在的非系統(tǒng)性缺陷將會(huì)不斷增多，代建單位難以站在使用單位的角度去考量設(shè)計(jì)方面的缺陷，如果在工程施工中不有效避免，將會(huì)留下功能缺陷。

綜上所述，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代部門自建制下的工程項(xiàng)目更像是一件手工藝品，它做工細(xì)致、功能豐富、考慮全面、耗時(shí)較長，每一件都難以復(fù)制。政府代建制下的工程項(xiàng)目像是流水線上生產(chǎn)的產(chǎn)品，它生產(chǎn)效率高，有基本全面的功能，做工規(guī)范但談不上精良優(yōu)美。如何讓流水線上的產(chǎn)品更能滿足不同的需求，亦即如何讓代建制下的工程項(xiàng)目更加能滿足使用單位的功能需求是一個(gè)需要引起重視的問題。如果能將部門自建制與政府代建制的優(yōu)劣勢進(jìn)行全盤考慮優(yōu)勢互補(bǔ)，將能不斷完善政府代建制管理模式，使政府代建制的優(yōu)勢得到發(fā)揮。

3 完善政府代建制的思路

3.1 強(qiáng)化功能研究

項(xiàng)目的前期階段不僅要進(jìn)行全面的可行性研究，更要重視項(xiàng)目的功能定位，尤其是專業(yè)性很強(qiáng)的建筑更加需要反復(fù)確定其功能，并將功能進(jìn)行細(xì)化，這需要調(diào)動(dòng)項(xiàng)目使用單位的積極性，發(fā)揮其專業(yè)特長，同時(shí)要注意借助外腦，聘請行業(yè)內(nèi)的專家來對功能定位進(jìn)行細(xì)化，形成全面細(xì)致的可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)任務(wù)書，要求設(shè)計(jì)單位嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)任務(wù)書進(jìn)行設(shè)計(jì)，避免邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊變更的問題。

3.2 使用單位派駐人員進(jìn)駐代建單位

在政府代建單位的工程管理小組中加入一至兩名使用單位基建部門的專業(yè)技術(shù)人員，要求他們?nèi)膛浜洗▎挝婚_展工作，見證和監(jiān)督工程建設(shè)的全過程，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)有悖于工程設(shè)計(jì)要求的缺陷，有效加快代建單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程使用單位的單邊和多邊溝通速度，提高辦事效率。

3.3 建立代建單位與使用單位常態(tài)化的溝通機(jī)制

政府代建機(jī)構(gòu)用合法的行政手段解除了政府其它部門的基建職能，由于職能權(quán)限的減少，使用單位在工程建設(shè)過程只是被動(dòng)與政府代建機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，使用單位在一定程度上排斥代建單位，阻止政府代建制的推廣，期盼重新回歸到過去的部門自建制。代建單位可以通過定期主動(dòng)將項(xiàng)目月報(bào)、工作計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃、資金計(jì)劃等項(xiàng)目管理重大事項(xiàng)以及建設(shè)單位特別指定的文件以書面形式報(bào)送工程使用單位，所有的招標(biāo)工作全部在工程使用單位和行業(yè)主管部門的監(jiān)督之下進(jìn)行，重大事項(xiàng)全部通過工作聯(lián)系單報(bào)建設(shè)單位確認(rèn)，給予建設(shè)單位在重大事項(xiàng)上要求工程代建單位進(jìn)行答辯與質(zhì)詢以及可以隨時(shí)對項(xiàng)目管理過程進(jìn)行抽查的權(quán)利。

政府代建部門依靠政府強(qiáng)大有力的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮其人員和專業(yè)齊全的特長，汲取部門自建制的優(yōu)勢，建立公司代建制的管理和控制模式，主動(dòng)與使用單位的進(jìn)行全方位溝通，不斷加強(qiáng)工程質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用管理，政府代建制的優(yōu)勢將會(huì)得到更好發(fā)揮。

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