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        對新《消防法》實施后開展火災事故認定的思考

        2012-04-12 00:00:00楊愛勇
        中國新技術新產品 2012年6期

        摘要:從行政法的觀點看,火災事故認定行為屬于消防行政確認行為,具體包括火災原因認定、火災事故責任認定、火災損失統(tǒng)計等內容。當事人對消防行政主體作出的火災事故認定不服的,可以采取提出消防行政聲明異議、消防行政復議、消防行政訴訟等方式尋求救濟。

        關鍵詞:火災事故認定;消防行政聲明異議;消防行政復議;消防行政訴訟

        中圖分類號:TU976+.5文獻標識碼:A

        2008年修訂后的《中華人民共和國消防法》,切合了經濟社會發(fā)展進程和消防工作發(fā)展規(guī)律,做出了多處重大調整和修改,必將對我國消防事業(yè)發(fā)展起到重大的推動作用。當然,任何一部法律都不可能盡善盡美,尤其是在當前中國的立法體制下,一部法律的制定出臺,要經過多個程序,涉及到方方面面的利益,是多個部門之間相互協調、相互妥協的結果。從新《消防法》來看,雖然從總體上看是重大的發(fā)展和進步,但是有的規(guī)定也存在明顯的疏漏,需要從理論上進行梳理,以便在今后的立法中進一步完善。火災事故認定行為就是在理論和實踐中爭議較多的一種行為。本文從學理上對火災事故認定行為的性質作出了界定,對其包含的內容進行了厘定,對不服火災事故認定的救濟途徑進行了探討。

        1 火災事故認定的性質

        火災事故認定究竟是一種技術鑒定行為還是具體行政行為,是理論界和實踐中長期爭訟不休的話題。第一種觀點認為,“火災事故認定是公安消防機構在火災撲滅后,通過火災現場詢問、現場勘驗、技術鑒定和模擬實驗等調查結果,對火災發(fā)生原因作出的科學結論,是對火災事實的客觀反映,是一種科學實證活動,不屬于行政訴訟法意義上的具體行政行為……”[1]第二種觀點認為,火災事故責任認定因為同時滿足主體要素、權力要素和法律要素,因而是一種行政行為。[2]還有學者認為:“承認火災原因認定行為本質上是技術鑒定行為,并不能因此而否認其具體行政行為的屬性。同樣,承認火災原因認定行為的具體行政行為屬性,并不能因此而否認其技術鑒定的本質屬性。依照行政法原理,火災原因認定屬于行政確認行為,是一種具有獨特性質(技術鑒定性)的行政行為,或稱準行政行為?!盵3]筆者認為,火災事故認定行為是具體行政行為中的行政確行為。具體可以從以下幾個方面考察:

        1.1 火災事故認定是要式行政行為?;馂氖鹿收{查完畢后,消防行政主體必須下發(fā)《火災事故認定書》,里面寫明了起火原因、災害成因、火災直接財產損失等內容,暗含了火災事故責任的內容。如果不以書面形式下發(fā)法律文書,而只是采用口頭的方式將起火原因、災害成因、火災直接財產損失告知消防行政相對人,將不產生相應的法律效力。

        1.2 火災事故認定的主體是法定主體。唯有法定主體依據法定的程序對火災事故做出的認定,才是有效認定。在我國,公安機關和公安機關消防機構是實施火災事故認定的法定主體?!痘馂氖鹿收{查規(guī)定》第五條第一款明確規(guī)定:“火災事故調查由縣級以上人民政府公安機關主管,并由本級公安機關消防機構實施;尚未設立公安機關消防機構的,由縣級人民政府公安機關實施。”除了公安機關和公安機關消防機構,其他任何單位和個人都不具有火災事故認定的法定資格。

        1.3 火災事故認定權是國家管理權的重要組成部分?;馂氖鹿收J定既可以依職權開展,也可以依申請開展。無論是依職權主動開展還是依申請而開展,火災事故認定權都不是源自于當事人的委托,而是直接來源于國家行政管理權。所以,火災事故認定是消防行政主體所作的具有權威性和法律效果的行政行為,認定結果具有公定力、拘束力和證明力,相關利害關系人都有服從的義務。

        1.4 火災事故認定的目的是對火災事故中涉及到的有關事實或狀態(tài)予以明確?;馂氖鹿收J定就是在發(fā)生火災后,消防行政主體通過采取現場勘驗、調查詢問、技術鑒定、模擬實驗等方式,對起火原因、災害成因、直接財產損失進行認定,下發(fā)《火災事故認定書》,進而明確事故的責任。通過這一特定行為,明確相關當事人的責任和義務。

        1.5 火災事故認定是羈束性行政行為?!痘馂氖鹿收{查規(guī)定》對火災事故調查的管轄、程序以及處理方式作出了明確規(guī)定。依照簡易程序開展火災事故調查的,可以由一名火調人員實施。依照一般程序開展火災事故調查的,則必須由兩名以上火調人員實施。該規(guī)定第三十二條還明確要求:“公安機關消防機構在作出火災事故認定前,應當召集當事人到場,說明擬認定的起火原因,聽取當事人意見;當事人不到場的,應當記錄在案?!比绻话聪嚓P程序開展火調工作,則可能導致調查結果無效。

        2 火災事故認定的內容

        新《消防法》第五十一條規(guī)定:“公安機關消防機構有權根據需要封閉火災現場,負責調查火災原因,統(tǒng)計火災損失?;馂膿錅绾螅l(fā)生火災的單位和相關人員應當按照公安機關消防機構的要求保護現場,接受事故調查,如實提供與火災有關的情況。公安機關消防機構根據火災現場勘驗、調查情況和有關的檢驗、鑒定意見,及時制作火災事故認定書,作為處理火災事故的證據”。通過與原《消防法》第三十九條對比可以發(fā)現,新《消防法》取消了查明火災事故責任的表述,從表面上看好像是不需要調查火災事故責任了。其實,這是立法上的一個明顯疏漏。因為新《消防法》第六十四條明確規(guī)定,有過失引起火災等6種行為尚不構成犯罪的,處拘留、罰款或者警告處罰,而處罰的前提必然是查清火災事故責任,否則處罰并無從談起。另外,從消防執(zhí)法實踐看,原先火災事故調查中涉及到《火災原因認定書》和《火災事故責任認定書》兩個法律文書,而新《消防法》實施后的火災事故調查中僅下發(fā)《火災事故認定書》,從形式上看也是少了責任認定的環(huán)節(jié)。其實,《火災事故認定書》中實際上已經內含了火災原因認定、火災事故責任認定和直接財產損失的內容。

        2.1 火災原因認定。關于火災原因認定的概念,目前還沒有消防法律法規(guī)做出過具體規(guī)定,學界也鮮有涉及?!痘馂氖鹿收{查規(guī)定》第二十九規(guī)定:“公安機關消防機構應當根據現場勘驗、調查詢問和有關檢驗、鑒定意見等調查情況,及時作出起火原因和災害成因的認定。”筆者認為,火災原因認定是指消防行政主體依據法定職權,對發(fā)生火災的場所通過現場勘驗、調查詢問、技術鑒定、模擬實驗等方式,對起火原因和災害成因進行認定的一種具體行政行為。從主體要素看,火災原因認定是法定主體的職能;從權力要素看,火災原因認定是消防行政主體依據法律授權行使職權的行為;從法律要素看,火災原因認定是具有法律意義并對當事人產生特定法律效果的行為。同時,火災原因認定只針對特定某起火災作出,也只能對特定的當事人生效,因而是一種具體行政行為。

        2.2 火災事故責任認定。有人認為,“火災事故責任認定是公安消防機構依據法定職權,針對具體的火災事故,在查明事實之后,根據當事人的行為與火災事故之間的因果關系,以及其行為在火災事故中所起的作用而做出的確認當事人責任,能夠引起具體行政法律關系產生、變更和消滅,并在各方當事人之間產生相應法律效果的具體行政行為?!盵4]這個定義從法律角度把火災事故責任認定的法律構成簡述了出來,將火災事故責任認定明確確定為具體行政行為,應該說是目前較為全面的觀點。

        2.3 火災損失統(tǒng)計。火災損失統(tǒng)計是指公安機關消防機構依據職權對火災的災害結果依據相關的法律、法規(guī)和科學方法進行核算、匯總和分析的一種行為?;馂膿p失統(tǒng)計的主要作用,一是確定火災直接財產損失,二是為消防工作決策、科研提供信息和依據,三是開展消防管理工作的現實需要。消防業(yè)內人士普遍認為,原《消防法》中的火災損失核定是一種行政確認行為,統(tǒng)計結果是火災性質確認、行政責任查處和刑事責任認定的法律依據,而新《消防法》將原先的火災損失核定修改為火災損失統(tǒng)計后,則變成了一種內部行政統(tǒng)計行為。這明顯有行政部門規(guī)避風險的影子在里面,而且目前火災統(tǒng)計同樣是依據《火災統(tǒng)計管理規(guī)定》和《火災直接財產損失統(tǒng)計方法》而開展,因此“內外之別”對于消防行政相對人而言其實并不存在。

        3 火災事故認定的救濟途徑探討

        目前,對火災事故認定是否能夠提起行政復議和行政訴訟,理論界和司法實踐中尚未達成統(tǒng)一的認識?!度嗣穹ㄔ簣蟆吩?000年7月20日至9月28日組織過一次為時2個月的關于《火災原因認定書》能否接受司法審查的討論,最終也未取得一致意見。在司法實踐中,法院對因不服火災事故認定而起訴的行為,既有受理的,也有不受理的。新《消防法》實施后,第五十一條第三款規(guī)定:“公安機關消防機構根據火災現場勘驗、調查情況和有關的檢驗、鑒定意見,及時制作火災事故認定書,作為處理火災事故的證據?!边M一步造成了認識上的混亂,必須從理論上進行一次清理。本部分的探討因無明確的法律規(guī)定,僅僅從學理意義上展開。

        3.1 消防行政聲明異議?!八^行政聲明異議制度是指行政相對人不服行政主體所作的侵害其權益的行政行為或者認為該行政行為侵害其權益的情況下,向作出行政行為的機關即原機關提出不同意見并申請復查、復核的一種行政救濟制度?!盵5]這是學者對行政聲明異議制度的一種學理解釋,我國的行政實體法和行政程序法都還沒有關于這一制度的規(guī)定。我國臺灣地區(qū)的《海關緝私條例》、《專利法》等法律對行政聲明異議制度作出了規(guī)定。把這一學理上的制度借鑒到消防行政法的研究中,有助于拓展消防行政救濟渠道,有效保障消防行政相對人的合法權益。具體而言,消防行政聲明異議制度是指消防行政相對人不服消防行政主體所作的侵害其權益的行政行為或者認為該行政行為侵害其權益的情況下,向作出該行政行為的消防行政主體提出不同意見并申請復查、復核的一種行政救濟制度。消防行政聲明異議的主體是消防行政相對人,客體是已經作出而尚未執(zhí)行的消防行政行為,申請對象是消防行政主體,時間界限是消防行政主體作出消防行政行為與消防行政相對人提起行政復議這一時間段之內。對應到火災事故認定中,如果消防行政相對人對火災事故認定不服,可以在消防行政主體下發(fā)《火災事故認定書》之后、提起消防行政復議前向作出該火災事故認定的消防行政主體作出消防行政聲明異議。如果消防行政主體發(fā)現火災事故認定切實存在錯誤之處,則可以加以改正,從而避免將錯誤帶到下一環(huán)節(jié),減少行政成本的浪費。

        3.2 消防行政復議。關于火災事故認定是否能夠提起行政復議,公安部先后下發(fā)過兩個文件,即公安部《關于對火災原因鑒定或認定和火災事故責任認定不服不屬于申請復議范圍的通知》(公通字[1994]7號)、《關于對不服火災直接財產損失核定能否提起行政復議的批復》(公復字[2000]9號),分別對火災原因認定、火災事故責任認定和火災直接財產損失核定能否提起行政復議作出了否定性規(guī)定。然而,《公安部關于廢止和修改消防工作部門規(guī)章及規(guī)范性文件的通知》(公通字[2009]29號)中又宣布廢止了上述兩個文件,致使對火災事故認定行為能否提起行政復議又陷入了僵局。雖然《火災事故調查規(guī)定》第三十五條規(guī)定對火災事故認定不服的只能申請復核,但是,部門規(guī)章能否就某一行政行為是否能夠提起行政復議進行規(guī)定,本身就是一個需要討論的問題。按照基本的法理常識和立法學原理,上位階法的效力優(yōu)于下位階法,只要是《行政復議法》以及《行政復議法實施條例》沒有對火災事故認定能否提起行政復議作出排除性規(guī)定,消防行政相對人就有權對消防行政主體作出的火災事故認定行為提起行政復議。

        3.3 消防行政訴訟。關于火災事故認定是否能夠提起行政訴訟,公安部專門下發(fā)過《關于對火災事故責任認定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復》(公復字[2000]3號),該批復同樣作出了否定性回答,認為“火災事故責任認定是公安消防機構在查明火災事故事實后,根據當事人的行為與火災事故之間的因果關系,以及其行為在火災事故中所起的作用而作出的結論,其本身并不確定當事人的權利義務,不是一種獨立的具體行政行為,不屬于《行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍。當事人對火災事故責任認定不服的,依據公安部《火災事故調查規(guī)定》第三十一條的規(guī)定,可以申請重新認定。”之前,學界對該批復的效力已多有非議,認為其違反了《行政訴訟法》的基本原則,不利于保護當事人權利。公安部在《關于廢止和修改消防工作部門規(guī)章及規(guī)范性文件的通知》(公通字[2009]29號)同樣廢止了這個批復,使問題進一步復雜化。有人提出,新《消防法》第五十一條第三款已經將火災事故認定書規(guī)定為處理火災事故的證據,因此不能提起行政訴訟。筆者認為這種看法是片面的。一方面,“火災事故認定書”本身固然可以作為一種證據,但是卻不能否定火災事故認定行為是一種具體行政行為?!缎姓V訟法》并沒有將火災事故認定這一行政行為排除在受案范圍之外,因而從理論上說,當事人對消防行政主體作出的火災事故認定不服的,有權提起消防行政訴訟,人民法院應當受理。

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