兒童福利法是促進(jìn)兒童健康成長、保障他們生存、發(fā)展需要的專門法律。它的主要內(nèi)容應(yīng)包括：對監(jiān)護(hù)出現(xiàn)問題的監(jiān)護(hù)人和兒童予以干預(yù)、提供服務(wù)；對監(jiān)護(hù)人侵害兒童合法權(quán)益的案件采取保護(hù)措施，對不能獲得有效監(jiān)護(hù)的兒童由政府擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，并承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。

一組侵犯兒童權(quán)益的案件——

家庭暴力：10歲的婷婷自幼父母離異，父親再婚，生母患有精神疾病。婷婷被父親送到親戚家撫養(yǎng)，6歲時回到父親身邊生活。其父和繼母一直以來對婷婷的生活漠不關(guān)心，9歲才讓她上學(xué)，半年后又讓她輟學(xué)，還經(jīng)常打罵她。2011年6月的一天，大姑來看望婷婷時，發(fā)現(xiàn)她臉上、脖子上、身體上多處傷痕，甚至腿上被父親打傷潰爛，于是立即將婷婷送到醫(yī)院治療并報案，后經(jīng)司法鑒定為輕微傷甲級，因虐待案件未造成重傷、死亡后果的屬于刑事自訴案件，公安機關(guān)未予立案偵查。經(jīng)過40多天的住院治療，婷婷終于出院，可當(dāng)天晚上再次遭到繼母的毆打。

乞討：一位網(wǎng)友在微博上發(fā)了一張街頭一對乞討母子的照片。記者按照網(wǎng)友提供的線索，找到了乞討的小女孩，并在當(dāng)?shù)毓裁窬膸椭潞藢嵙似蛴懪⒌纳矸荩号⒚行▲P（化名），平時由母親帶領(lǐng)乞討。小鳳的父親幾年前不幸因車禍身亡，母親也疾病纏身，曾兩次做手術(shù)開刀，因無法下地干活，只好帶著她和弟弟出來乞討。

流浪：10歲男孩小康（化名）的父母雙雙坐牢，小康甚至連個戶口都沒有。無依無靠的小康被一名陌生男子從老家拐到很遠(yuǎn)的地方，后來幸運逃脫并報警。警方將他送到了救助站。在救助站的幫助下，幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，終于聯(lián)系上了小康的二舅，暫時寄養(yǎng)在他家。

……

實踐中，類似嚴(yán)重侵犯兒童權(quán)益的案件還有很多很多，全國律師協(xié)會未成年人保護(hù)專業(yè)委員會主任、北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認(rèn)為，解決上述問題的關(guān)鍵是盡快制定兒童福利法來規(guī)范各部門工作，政府要對這些家庭功能失效的孩子給予救助，司法機關(guān)要加大司法干預(yù)的力度。

筆者針對與此相關(guān)的一系列問題采訪了佟主任——

筆者：佟主任，你好！請問你為何積極呼吁制定“兒童福利法”這樣一部法律？

佟麗華：先要說明的是，這里兒童的概念指的是不滿18周歲，與目前未成年人的概念是一致的，依據(jù)是聯(lián)合國的兒童權(quán)利公約，該公約指的兒童就是不滿18周歲。呼吁制定這樣的專門法律，主要是有這樣幾個理由：

我每天都接觸大量有關(guān)兒童的案件，如操縱兒童乞討現(xiàn)象屢禁不止，流浪兒童被救助后仍然反復(fù)流浪，有些兒童因為缺乏醫(yī)療保障而被遺棄或被害死，有些孩子被父母長期嚴(yán)重虐待后致殘、致死，之前卻得不到有效干預(yù)，有些孩子雖然名義上有父母卻事實上無人撫養(yǎng)等。

孩子的問題與成年人不同。成年人有獨立民事行為能力，而孩子需要來自父母和國家的幫助，當(dāng)孩子的父母不能承擔(dān)責(zé)任時，政府必須承擔(dān)責(zé)任。“兒童福利法”在某種程度上就是要通過立法來明確政府各職能部門，以及司法機關(guān)的具體職責(zé)和銜接制度。目前提到兒童福利，人們總會想到民政部門，然而單純依靠民政部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要司法機關(guān)的配合，以及民間人士和組織的參與。

目前在兒童福利問題上，我國的立法比較缺乏，主要是民政部頒布的一些規(guī)章和政策，立法層級低、約束力差。制定“兒童福利法”，才能形成比較全面的兒童（未成年人）立法體系。

筆者：兒童福利法將包括哪些內(nèi)容呢？

佟麗華：在具體制度內(nèi)容設(shè)計上，我建議至少包括以下六部分內(nèi)容：

一是明確兒童福利管理機構(gòu)，改變目前機構(gòu)分散、職能分割的局面，為兒童福利程序和措施的落實提供組織基礎(chǔ)；二是明確兒童福利案件處理程序，對兒童福利措施的實施主體、處理流程、處理機制以及措施內(nèi)容予以明確、統(tǒng)一的規(guī)定，這既有利于解決可操作性問題，也使機構(gòu)工作有了一個明確的流程；三是明確政府提供監(jiān)護(hù)支持、指導(dǎo)和幫助措施，兒童需要依靠家庭養(yǎng)育，但是，不能只依靠家庭養(yǎng)育，政府一定要對家庭提供必要的指導(dǎo)、幫助措施；四是確立兒童醫(yī)療保障制度，之所以將醫(yī)療保障從普通的支持、幫助措施中單列出來，是目前因缺乏醫(yī)保引發(fā)的問題很多，而這又涉及到孩子的生存權(quán)保障；五是明確兒童福利安置措施，要根據(jù)兒童最大利益原則對那些失去家庭，或者父母不稱職的孩子予以妥善安置；六是明確社會力量參與兒童福利的途徑，這既是社會管理創(chuàng)新的要求，也是國際經(jīng)驗的總結(jié)。

筆者：如果兒童福利法順利實施后，能解決或保障哪些問題？

佟麗華：建立兒童福利制度，可以對家庭監(jiān)護(hù)給予幫助和支持，增強家庭的監(jiān)護(hù)功能，從而降低未成年人遭受家庭暴力的風(fēng)險；還可以對家庭不能提供有效監(jiān)護(hù)的未成年人提供相應(yīng)的救助和保護(hù)措施，為及時的行政干預(yù)和有效的司法干預(yù)提供制度配合和保障。

另外，針對父母不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或濫用監(jiān)護(hù)職責(zé)，對未成年人施暴、侵犯未成年人權(quán)利的案件，可以通過監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度和強制報告制度，對家庭中的未成年人權(quán)利狀況進(jìn)行有效監(jiān)測，建議社區(qū)設(shè)立監(jiān)督、投訴平臺，對未成年人權(quán)利可能受到侵害的高風(fēng)險家庭進(jìn)行篩查和幫助，跟蹤受暴未成年人在家庭中的權(quán)利狀況，配合行政干預(yù)和司法干預(yù)，支持未成年人提起臨時保護(hù)措施和中止、撤銷監(jiān)護(hù)人資格的申請。

建立兒童福利制度，可以對遭受家庭暴力的兒童提供臨時監(jiān)護(hù)。對因遭受家庭暴力而繼續(xù)留在家庭中不安全的未成年人，國家應(yīng)當(dāng)為他們提供臨時監(jiān)護(hù)，對遭受父母虐待、毆打的孩子進(jìn)行臨時安置后，由民政部門或其設(shè)立的救助庇護(hù)機構(gòu)擔(dān)任臨時監(jiān)護(hù)人，對其承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)職責(zé)，避免未成年人的監(jiān)護(hù)和照顧出現(xiàn)空白。臨時監(jiān)護(hù)人制度是一種過渡和臨時性質(zhì)的安置制度，目的是在確定最終的安置措施之前，確保未成年人的安全和得到適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/p>

兒童福利制度中還有一個重要內(nèi)容，就是完善撤銷監(jiān)護(hù)人資格后的國家監(jiān)護(hù)制度，從而強化對家庭監(jiān)護(hù)的有效司法干預(yù)。如果父母或其他監(jiān)護(hù)人，被追究刑事責(zé)任或被法院撤消監(jiān)護(hù)人資格，沒有合適親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，建議由民政部門或兒童福利機構(gòu)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，對未成年人進(jìn)行國家監(jiān)護(hù)，采取兒童福利機構(gòu)撫養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)等方式對其進(jìn)行長期安置。

筆者：那么，目前國外是否有建立兒童福利制度的國家？

佟麗華：北京青少年法律援助與研究中心，曾對美國、澳大利亞、挪威、瑞典等國的兒童福利制度進(jìn)行研究，這些國家都建立了非常完善的兒童福利制度。

例如，2004年我考察了美國紐約市的一家兒童救助中心。該中心是為處于危險或困境中的兒童提供短期服務(wù)、臨時救助的機構(gòu)，隸屬于紐約兒童服務(wù)局。整個中心的建設(shè)、布置非常富有人性化，每層都有單獨的娛樂房間，室內(nèi)有各種玩具。一般由警察或社工將需要救助的兒童帶到這里，在接受完安全檢查、拍照登記、醫(yī)療檢查、洗澡等程序后，便安排他們吃飯、住宿、娛樂、學(xué)習(xí)等。根據(jù)需要，還會為一些兒童提供單獨的心理服務(wù)。

目前，我國民政部在兒童福利和救助方面的力量過于分散，很難形成合力，至少應(yīng)建立獨立的兒童福利局。

一個國家兒童福利的發(fā)展水平，決定著一個國家的社會保障水平，也決定著一個國家經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的能力。熱切期盼國家盡快制定《兒童福利法》。

（作者系北京青少年法律援助與研究中心律師）

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編輯 朱璐 zhulu83@126.com