程麗英

(河南工程學院經(jīng)濟貿(mào)易系，河南鄭州451191)

我國是自然災害頻發(fā)的國家，每年因自然災害所造成的農(nóng)業(yè)損失非常巨大，嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的正常生產(chǎn)經(jīng)營和工業(yè)發(fā)展。為了降低自然災害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)發(fā)展的不利影響，充分利用保險分擔農(nóng)業(yè)自然災害風險損失，我國自2004年起實施政策性農(nóng)業(yè)保險，2007年開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，即由中央財政補貼農(nóng)業(yè)保險保費，地方政府財政配套補貼。全國農(nóng)業(yè)保險的保費收入從2006年的8.5億元上升到2011年的170億元，中央財政累計撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金262.1億元，為“三農(nóng)”提供的風險保障資金逾1.5萬億元，［1］有力地保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。

一、河南地方各級政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中的角色

2008年河南作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省成為農(nóng)業(yè)保險的試點省份之一，當年的農(nóng)業(yè)保險保費收入為4.34億元，2009年達到5.3億元，2010年卻下滑至1.77億元。2010年比2009年下降66.23%，在全國排第17位。［2］這與第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值全國排名第二、糧食總產(chǎn)量連續(xù)年居全國首位的農(nóng)業(yè)大省地位極不匹配。2009年保費之所以大幅增加，是因為省政府對試點地區(qū)試點險種給予了鼓勵和扶持，農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)所承保的險種沒有出現(xiàn)虧損。2010年保費收入之所以大幅下滑，一是因為農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)按照政府設(shè)定的保費標準經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險時出現(xiàn)了較大虧損，二是因為一些地方政府對農(nóng)業(yè)保險的認識不到位，缺乏主動性和積極性。由此可以看出，在落實財政補貼農(nóng)業(yè)保險保費政策上，河南地方政府既發(fā)揮了積極的促進作用，又存在角色定位不清、越位或缺位等方面的問題，影響了農(nóng)業(yè)保險保費的增長。認清地方政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中的角色有助于推進農(nóng)業(yè)保險工作。在貫徹農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策中，河南地方各級政府承擔著不同角色。

(一)省政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中的角色

省政府每年的農(nóng)業(yè)保險工作方案規(guī)定了它在農(nóng)業(yè)保險中的角色主要是:

1.農(nóng)業(yè)保險的主導者

在實踐中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通過農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)移風險的意識不強，商業(yè)性保險公司不能有效聚集同質(zhì)風險，所以農(nóng)業(yè)保險在河南一度進展緩慢。政府主導后，農(nóng)業(yè)保險規(guī)模大幅增長，但2010年保費收入大幅下滑。保費收入無論是大幅增長，還是大幅下降，都與政府的主導作用直接相關(guān)。當前河南地方各級政府主導政策性農(nóng)業(yè)保險的方式一般是通過設(shè)立由農(nóng)業(yè)部門、氣象部門、財政部門和保險承保單位構(gòu)成的工作組來協(xié)調(diào)政策性農(nóng)業(yè)保險工作，農(nóng)業(yè)保險效率和效果明顯提高。但在政府加強主導的同時，保險機構(gòu)在政策性農(nóng)業(yè)保險中的經(jīng)營主體地位無形中有所弱化，影響了保險機構(gòu)的積極性，進而影響了保費的穩(wěn)定增長。

2.農(nóng)業(yè)保險保費、費率和保險金額的制定者

河南試點政策性農(nóng)業(yè)保險的險種、保險金額、費率和保費是根據(jù)每年全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平均物化成本(包括種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、機耕和地膜成本)以及種植區(qū)域發(fā)生損失的風險概率(單一風險概率)來確定，承保保險公司沒有變更的權(quán)力。

3.部分農(nóng)業(yè)保險保費補貼的承擔者

河南地方各級政府對省內(nèi)所開展的農(nóng)業(yè)保險進行保費補貼有兩種情況:一種是中央政府財政補貼保費的40%，省級財政補貼保費的25%，分別補貼能繁母豬、奶牛、水稻、玉米、棉花、小麥等險種的保費;另一種是中央政府和省政府不予補貼，由市、縣兩級政府財政補貼，險種只有煙葉和肉雞兩種(詳見表1)。

表1 河南地方各級政府財政補貼農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險保費的比例［3］ 單位:%

(二)市、縣級地方政府的角色

在農(nóng)業(yè)保險中，市、縣兩級政府的角色不容忽視。無論是中央補貼保費的農(nóng)業(yè)保險還是地方補貼保費的農(nóng)業(yè)保險，能否實施的關(guān)鍵都在于市、縣政府財政補貼是否到位。當前市、縣政府在農(nóng)業(yè)保險中的角色主要是:

1.農(nóng)業(yè)保險政策的執(zhí)行者

多數(shù)市、縣都是在省政府的農(nóng)業(yè)保險工作方案確定后，按照省政府指示制訂各自的方案。市、縣政府在險種、保險費率、保費和保險金額方面沒有決定權(quán)，只能執(zhí)行省政府的規(guī)定。

2.農(nóng)業(yè)保險保費部分補貼的承擔者

與省政府相比，市、縣政府承擔補貼的角色更加突出。有中央財政補貼保費的，市、縣政府負擔補貼的比例小一些;沒有中央財政補貼保費的，市、縣政府負擔補貼的比例則要大一些(詳見表1)。這無疑給市、縣財政增加了不小的負擔。從補貼流程上看，只有農(nóng)戶和當?shù)卣畬⒏髯猿袚谋ＹM繳齊后，才能獲得上級政府的補貼。但是補貼直接補給了承保農(nóng)業(yè)保險的公司，當?shù)卣诵枰贸鲆徊糠重斦杖脒M行補貼之外，并沒有其他利益可言，因而降低了當?shù)卣苿诱咝赞r(nóng)業(yè)保險的積極性。

二、當前河南地方各級政府在農(nóng)業(yè)保險中存在的問題

近年來政府主導的農(nóng)業(yè)保險的確極大地促進了農(nóng)業(yè)風險管理，為農(nóng)戶轉(zhuǎn)移風險提供了有效途徑。但是政府主導的農(nóng)業(yè)保險在高速發(fā)展了幾年之后，很多地方出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險規(guī)模停滯不前的現(xiàn)象。河南農(nóng)業(yè)保險規(guī)模在2009年達到最大規(guī)模后開始下降，主要原因是政府角色定位不清，在參與農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理中同時存在過度介入和介入不足的矛盾現(xiàn)象。

(一)省政府過度介入和介入不足

1.省政府過度介入保險經(jīng)營

保險經(jīng)營是一個專業(yè)性很強的行業(yè)，它涉及精算、風險分析、風險管理等方面的專業(yè)知識，保險專營機構(gòu)通過專業(yè)人才完成這方面的工作。而政府的主要職責是服務(wù)公眾，為社會提供公共產(chǎn)品。保險經(jīng)營既非政府職責，也非政府專長。

但現(xiàn)實情況是不擅長經(jīng)營風險的省政府取代了以經(jīng)營風險為生的專業(yè)保險機構(gòu)的角色，忽視了不同地區(qū)所面臨的風險不同、風險出現(xiàn)的概率不同等因素，依據(jù)年均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物化成本制定保費、保險金額，在全省范圍內(nèi)實行統(tǒng)一標準，從而導致農(nóng)業(yè)保險承辦機構(gòu)在經(jīng)營過程中出現(xiàn)不同程度的損失，積極性受到嚴重影響。河南省政府為了降低農(nóng)民的負擔，將水稻和棉花的費率由2008年的8%調(diào)整為2010年的6%(詳見表2)，［3］但是北京師范大學和人保財產(chǎn)總公司共同承擔的“全國種植業(yè)保險區(qū)劃”課題組根據(jù)不同地區(qū)所面臨的不同風險及風險出現(xiàn)的概率所設(shè)計的費率計算模型，測算出河南省的水稻費率應該為 11.3%，棉花費率應該為18.0%。［4］兩者之間之所以有這么大的差距主要是因為站位不同。政府從發(fā)生風險時保險金額彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本損失的角度出發(fā)，課題研究單位是從農(nóng)業(yè)保險承保單位風險管理的角度出發(fā)，即站在經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險公司的角度進行分析和測算，二者應有機結(jié)合，確定符合實際、有助各方互利共贏的保險金額、費率和保費等標準。

表2 2010年河南省農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險保額、費率情況［3］

政府越位制定的保費、保險金額導致承保農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險時出現(xiàn)賠付率過高、經(jīng)營虧損等現(xiàn)象，降低了承保機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性，從而影響了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

2.省政府介入不足

(1)在保險種類上介入不足。目前，省政府只對基本的種植和養(yǎng)殖業(yè)給予一定比例的保費補貼，對特色種植業(yè)并沒有給予應有的扶持。如中牟縣是經(jīng)濟作物主產(chǎn)區(qū)，其生產(chǎn)的西瓜、草莓、大蒜等是河南經(jīng)濟作物的主要供給品種，但是省政府農(nóng)業(yè)保險工作方案只是鼓勵市、縣政府開展特色農(nóng)業(yè)保險，并沒有給出具體的扶持政策，將保費補貼的財政負擔轉(zhuǎn)移給了下級政府。相比較，上海當?shù)卣ㄟ^開發(fā)新的保險品種，對本地的蔬菜種植戶給予農(nóng)業(yè)保險補貼，增強了種植戶承擔市場風險的能力。

(2)對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)扶持不足。目前，在河南經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)主要是中華聯(lián)合財產(chǎn)保險股份有限公司和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司在河南的分公司。這兩家保險公司是綜合性的財產(chǎn)保險公司，它們除了經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險外，還經(jīng)營其他財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)，在農(nóng)業(yè)保險上的損失可以通過其他保險業(yè)務(wù)的贏利來彌補，也就是所謂的“以險養(yǎng)險”。但是政府不給予一定的經(jīng)營補貼，僅靠營利性保險機構(gòu)的其他保險業(yè)務(wù)彌補農(nóng)業(yè)保險的虧損，勢必會降低保險機構(gòu)的總體贏利狀況，保險機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險的積極性也隨之降低。

河南農(nóng)業(yè)保險采取的是農(nóng)戶自愿方式，也就是說，只有在農(nóng)戶自愿參保并交納由其承擔的保費后，由各級政府承擔的保費才會進入承保機構(gòu)的賬戶。這樣一來，盡管政府指定了上述兩家保險機構(gòu)承保河南的農(nóng)業(yè)保險，但是保險機構(gòu)并沒有主動開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的動力。政府對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)補貼不到位而制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的情況隨之出現(xiàn)。

(3)對巨災風險分擔介入不足。農(nóng)業(yè)原保險承擔的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位同質(zhì)風險中風險個體的風險損失，當自然災害發(fā)生導致同質(zhì)風險單位全部受損時，農(nóng)業(yè)原保險則無力承擔損失賠償。這就需要通過建立巨災風險分擔機制來分擔巨災風險所造成的損失。巨災風險分擔機制一般是通過再保險即原保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)通過購買再保險將風險轉(zhuǎn)移給再保險公司。但農(nóng)業(yè)一旦發(fā)生自然因素引起的巨災風險，即使是再保險，很多時候?qū)ψ匀粸暮Ξa(chǎn)生的巨大損失也難以承擔。因此，除了再保險分擔一部分巨災損失外，政府還應該通過建立巨災風險基金來分擔一部分巨災損失。河南省的巨災風險分散機制是由承保農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)來建立的。

《河南省2010年農(nóng)業(yè)保險工作方案》要求承保農(nóng)業(yè)保險的保險機構(gòu)把省政府承擔的種植業(yè)險種保費補貼資金作為巨災風險準備金，實行專賬管理，逐年滾存，直到資金積累達到年度平均保費收入100%左右時為止。［3］由此規(guī)定可以看出，在建立巨災風險分散機制方面，河南省政府并沒有給予資金上的扶持，只是將其承擔的原保險保費補貼轉(zhuǎn)為巨災風險補償基金。若當年的農(nóng)業(yè)保費收入低于當年的農(nóng)業(yè)賠付率，而且沒有發(fā)生巨災風險，農(nóng)業(yè)保險的承保機構(gòu)則不能動用這部分原保險保費收入，其營利能力必然下降。另外，根據(jù)規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險再保險的主體是經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險機構(gòu)，政府并不給予政策上的扶持和經(jīng)濟上的補貼。這兩個因素疊加在一起，就會出現(xiàn)因政府在巨災風險分擔機制上的缺位而影響巨災發(fā)生時保險機構(gòu)的支付和賠償能力的情況。

(二)市、縣政府介入不足

由于農(nóng)戶參保必須自愿以及市、縣政府保費補貼必須先行到位，所以市、縣政府尤其是縣級政府在指導村、鎮(zhèn)開展農(nóng)業(yè)保險中的作用顯得尤為重要。無論開展哪種政策性農(nóng)業(yè)保險，都需要縣級財政提供保費補貼資金，因此，縣級財政收支狀況、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營好壞對其政績的關(guān)聯(lián)程度是影響當?shù)剞r(nóng)業(yè)保險能否發(fā)展的重要因素，也是影響市、縣政府主導政策性農(nóng)業(yè)保險是否到位的重要因素。實踐中，市、縣政府在農(nóng)業(yè)保險中存在的問題主要是介入不足。

1.對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)業(yè)務(wù)開展介入不足

河南農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖多以家庭為單位，這就為農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)帶來了不便。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者擁有影響農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者決定其是否承保、理賠的信息;另一方面，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者擁有保險承保責任、免責等保險專業(yè)知識的信息。各自獨有的信息優(yōu)勢容易導致雙方片面尋求自身利益最大化，出現(xiàn)保險業(yè)務(wù)辦理糾紛。為減少和避免糾紛，需要由中間人建立信息溝通機制，但目前的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)尚沒有信息溝通機制，其在各地的分支機構(gòu)也僅限于縣級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村基本上沒有派出機構(gòu)。縣級政府可以充分利用對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)，在行政村設(shè)立農(nóng)業(yè)保險協(xié)助單位，并建立保險雙方的信息溝通機制。由于農(nóng)業(yè)保險規(guī)模大小和追求經(jīng)濟增長的目標不一致，所以縣級政府建立信息溝通機制的動力不足，在協(xié)助農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險上介入不足。

2.財政補貼農(nóng)業(yè)保險保費介入不足

農(nóng)業(yè)保費規(guī)模越大，市、縣政府財政資金投入越多，在財政收入既定的前提下，增加對農(nóng)業(yè)保險保費補貼投入，勢必會壓縮其他方面的財政支出。當?shù)卣跈?quán)衡利弊后，很有可能選擇放棄對農(nóng)業(yè)保險保費進行補貼，或者消極對待政策性農(nóng)業(yè)保險，降低對農(nóng)業(yè)保險的保費補貼。這也是河南省種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保費補貼在沒有中央和省政府補貼的情況下開展不起來的主要原因。

三、河南地方各級政府矯正角色的主要措施

要使河南農(nóng)業(yè)保險真正發(fā)揮經(jīng)營風險和風險管理的功能，地方各級政府需通過一系列的改進措施矯正角色，修正越位或缺位。

(一)省政府應采取的矯正措施

1.下放農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營權(quán)力給農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)

政府在確定好保險的種類后，應充分利用農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)經(jīng)營管理風險的專業(yè)知識，由它們根據(jù)不同投保單位風險狀況來決定保費、費率和保險金額等。政府所要做的就是隨著風險大小的變化而相應增減保費補貼，同時運用組織領(lǐng)導職能，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)部門、氣象部門、水利部門、民政部門在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供多方面幫助，降低自然風險給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的不利影響，通過降低風險發(fā)生的概率和風險損失來降低農(nóng)業(yè)保險險種的費率。

2.擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼種類和范圍

與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省相比，河南農(nóng)業(yè)保險補貼種類少，保險覆蓋面窄。由于沒有省財政提供的保費補貼，加上一些市、縣政府財力不足，所以除了中央財政補貼保費的險種之外，河南增加的保險險種只有肉雞和煙葉兩種。在已開展的八九種農(nóng)業(yè)保險中，除玉米種植在全省開展保險外，其他險種都是在選定的地區(qū)進行試點。這與河南農(nóng)業(yè)大省的地位極不相符。因此，省財政應該增加財政補貼投入，加大對特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的保費補貼力度，擴大保險險種并覆蓋全省，以撬動社會各方面資金參與農(nóng)業(yè)保險。

3.對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)給予扶持

當前全國和河南農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營原則是“低保障，廣覆蓋”，即主要保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)的物化成本，對應的是低保險費率。低保險費率為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)收益帶來了困難，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)不得不通過開展其他保險業(yè)務(wù)來彌補農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營上的損失，這嚴重影響了其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。因此，為了提高農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)辦理農(nóng)業(yè)保險的積極性，要對涉及農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險機構(gòu)給予稅收方面的優(yōu)惠及相應的補貼，同時將省政府有決定權(quán)的非農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)如政府投資的項目工程險、隸屬于政府的辦公設(shè)施財產(chǎn)險等交由辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險機構(gòu)，讓其“以險養(yǎng)險”。

4.建立政府主導的巨災風險分散機制

洪澇、颶風、干旱等自然災害所造成的農(nóng)業(yè)損失巨大，無論是原保險還是再保險都沒有能力單獨承擔如此巨大的損失，因此，必須由風險承擔共同體分散巨災風險所帶來的損失，而不是由目前的承保機構(gòu)單獨承擔。具體操作上，一是效仿北京市政府作為投保主體代替承保農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)與中國再保險集團簽訂農(nóng)業(yè)再保險合同，變農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)自愿選擇再保險為強制進行農(nóng)業(yè)再保險，二是在積極爭取中央財政補貼支持的同時，省、市、縣各級地方政府要從財政收入中拿出一部分資金，建立農(nóng)業(yè)巨災風險基金，實現(xiàn)專項管理，并通過穩(wěn)健的投資實現(xiàn)該基金的保值增值，以分擔巨災給農(nóng)業(yè)造成的巨大損失。

(二)市、縣政府應采取的矯正措施

市、縣政府尤其是縣級政府是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的主力軍，因此，要設(shè)法調(diào)動縣級政府參與農(nóng)業(yè)保險的積極性。

1.將農(nóng)業(yè)保險完成情況納入考核體系

當前我國對地方政府的考核主要是以經(jīng)濟增長為主要指標，從而導致地方政府過度追求經(jīng)濟增長。對于以農(nóng)業(yè)為主的地方來說，要求其盡力做好農(nóng)業(yè)保險工作除了會增加其財政負擔之外，還會增加其完成經(jīng)濟增長目標的難度。因此，對以農(nóng)業(yè)為主的地方，只有把農(nóng)業(yè)保險完成情況納入政府工作考核體系，才能提高縣級政府參與農(nóng)業(yè)保險的積極性。

2.加大對貧困縣的轉(zhuǎn)移支付

河南當前的農(nóng)業(yè)保險政策中需要市、縣政府負擔相應的保費補貼比例，縣級政府負擔的比例比市級政府多，這導致農(nóng)業(yè)保險規(guī)模越大，縣級財政負擔的比例越大，對于財政收入少的貧困縣來說實施補貼的難度更大。為了提高縣級政府參與農(nóng)業(yè)保險的積極性，有必要降低縣級財政補貼比例。一是增加省、市政府財政補貼比例，二是提高農(nóng)戶和合作社的保險保費負擔比例。提高農(nóng)戶和合作社的保險保費負擔比例，可能導致農(nóng)戶和合作社放棄投保。對此，根據(jù)美國的實踐經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)保險保費補貼的效果要好于農(nóng)業(yè)直接補貼，因此，應通過降低農(nóng)業(yè)補貼數(shù)額、增加農(nóng)業(yè)保費補貼來減輕農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保費負擔。

［1］楊晶晶.農(nóng)險公司“以險養(yǎng)險”急破盈利困局［N］.中國經(jīng)營報，2012－02－11(10).

［2］孫兆震，張培娟，李畫.河南:建立農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展機制［N］.中國保險報，2011－07－07(12).

［3］河南省政府 2010年農(nóng)業(yè)保險工作方案［EB/OL］.(2010－06－28)［2012－03－20］.http://www.henan.gov.cn.

［4］北京師范大學，人保財險總公司.全國種植業(yè)保險區(qū)劃研究報告［R］.(2011－05－26)［2012－03－20］.http://wenku.baidu.com/view/10a018fc0242a8956bece496.html.