錢桂楓

（河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 210098）

一、問題的提出

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大變革。非公有制經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展的同時(shí)，也為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、人民生活水平的改善和提高作出了巨大的貢獻(xiàn)。在參與能源、礦產(chǎn)、電信、公路、民航等行業(yè)的開發(fā)和建設(shè)方面，非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮重要作用。在鐵路建設(shè)方面，2005年7月鐵道部根據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件精神，提出了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》，開始了向非公有資本全面開放鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元經(jīng)營四大領(lǐng)域。2006年鐵道部下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開放鐵路建設(shè)市場的通知》，擴(kuò)大了鐵路建設(shè)市場的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理業(yè)務(wù)范圍的開放，制定了“十一五”《投融資體制改革推進(jìn)方案》，要求發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建投資主體和產(chǎn)權(quán)主體多元化、資金來源多渠道和融資方式多樣化。6年來，鐵道部雖然頒布了一系列實(shí)施辦法和意見，鼓勵(lì)外部資本進(jìn)行鐵路建設(shè)，但外部資本進(jìn)入鐵路行業(yè)并不踴躍[1-2]?！笆晃濉逼陂g，圍繞著國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的實(shí)施，我國高速鐵路發(fā)展步入了快車道。相繼建成部分高速鐵路并投入運(yùn)營，還貸壓力攀升；一批在建高速鐵路工程和準(zhǔn)備開工的項(xiàng)目也進(jìn)入關(guān)鍵階段，急需資金保障。高速鐵路的健康持續(xù)發(fā)展面臨資金需求和運(yùn)行效率雙重壓力。因此，高速鐵路的建設(shè)和發(fā)展急需非公有制經(jīng)濟(jì)主體的參與，而目前有關(guān)非公有資本參與高速鐵路供給的機(jī)制和模式還不完善，需要進(jìn)一步開展討論和研究。

二、參與供給的必要性分析

（一）市場經(jīng)濟(jì)需要投資主體的合理分工

市場經(jīng)濟(jì)下，投資主體的合理分工不僅可以調(diào)動(dòng)各階層、各領(lǐng)域勞動(dòng)團(tuán)體和勞動(dòng)者的積極性，還能充分發(fā)揮各投資主體的優(yōu)勢，使社會(huì)資源配置更加合理。投資主體的合理分工有利于投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，有利于中央、地方、企業(yè)和個(gè)人在國民收入分配過程中的比例合理、利益協(xié)調(diào)。

政府通過把一些生產(chǎn)（市場）交給富有活力的民營企業(yè)，可以變原來的資不抵債為盈利狀況，不僅增加政府稅收收入，減少政府開支和債務(wù)，還使公眾得到更優(yōu)質(zhì)的物品和服務(wù)，提高人民生活水平，減少腐敗等不良現(xiàn)象，擴(kuò)大公眾支持的廣度和深度。民營企業(yè)所具有的追求良好績效的動(dòng)力，不僅可以推動(dòng)其不斷地生產(chǎn)出高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，彌補(bǔ)國有經(jīng)濟(jì)的不足，豐富市場，還可獲得應(yīng)有的利潤，向國家上繳為數(shù)可觀的稅金，支持國家財(cái)政，同時(shí)還可吸收大量勞動(dòng)力，解決就業(yè)等社會(huì)問題等。

（二）鐵路改革發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新鐵路產(chǎn)權(quán)制度

長期以來，我國鐵路行業(yè)在組織形式上是以公有制企業(yè)形式存在的。公有制企業(yè)的特點(diǎn)為：一是在產(chǎn)權(quán)安排上，為國家所有；二是擁有強(qiáng)有力的供給壟斷權(quán)，具有政府壟斷與企業(yè)壟斷合二為一的特征；三是處于公方規(guī)制之下。在這樣一種制度安排下，由于企業(yè)屬性的內(nèi)在對立性，企業(yè)目標(biāo)的多重性，以及企業(yè)約束和激勵(lì)機(jī)制的不足，導(dǎo)致效率低下。因此，大力引入非公有資本，以減輕財(cái)政投資的壓力，提高運(yùn)行效率，增加市場供給，提高服務(wù)品質(zhì)，應(yīng)該成為改革的方向。

事實(shí)上，允許非公有資本參與提供高速鐵路供給的意義還不止于此。鐵路行業(yè)以引入競爭為核心的市場化改革，其中應(yīng)有之義是不同資本所屬企業(yè)之間的較量。如果引入競爭的方式基本上是對國有企業(yè)進(jìn)行拆分重組，新的市場進(jìn)入者也基本上是國有企業(yè)，那么并不能產(chǎn)生以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的真正意義上的市場競爭主體，最終只能是預(yù)算軟約束下國有企業(yè)之間的惡性競爭。其結(jié)果，很可能是既有效率低下之弊，又無規(guī)模效益之利。從另一個(gè)角度看，如果只是在單一國有或國有投資占主體的所有制結(jié)構(gòu)中引入競爭，那么所有競爭者的利益主體只是一個(gè)，即國有（國家控股）資產(chǎn)所有者。這樣，任何一個(gè)企業(yè)在競爭中被淘汰都將是國有資產(chǎn)的巨大損失。對于政府主管部門來說，并不能實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)各個(gè)經(jīng)營者之間真正競爭的目的，所形成的只能是既非壟斷也非真正競爭的局面。

因此，鐵路行業(yè)的改革首先必須進(jìn)行鐵路產(chǎn)權(quán)制度的改革。只有通過建立明晰、規(guī)范、多元化的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，才能培育出真正的市場競爭主體，進(jìn)而形成有效的競爭，并最終達(dá)到提高效率和改善服務(wù)的目的。這也是民營企業(yè)投資鐵路的根本必要性所在。

（三）高速鐵路可持續(xù)發(fā)展需要非公有資本參與

圍繞著國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，合資模式成為推進(jìn)高速鐵路建設(shè)的平臺(tái)。對于具體項(xiàng)目，鐵道部和地方政府與社會(huì)投資者共同組建高速鐵路項(xiàng)目公司，公司法人對高鐵項(xiàng)目的資金籌措、工程建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、還本付息及資產(chǎn)保值增值全過程負(fù)責(zé)。

目前的合資公司的投資主體均為國有企業(yè)，項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)中的非公有資本份額甚少，項(xiàng)目自身的貸款比例較高。各項(xiàng)目公司擁有高速鐵路的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，負(fù)責(zé)高鐵系統(tǒng)的建設(shè)和車輛采購（或由鐵道部代行采購）。項(xiàng)目建成后，委托鐵道部下轄沿線鐵路局運(yùn)輸經(jīng)營，以及車輛和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)。項(xiàng)目公司通過所獲得的線路使用費(fèi)，負(fù)責(zé)償還債務(wù)、支付委托運(yùn)營費(fèi)用，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施大修、更新改造資金。鐵道部制定委托協(xié)議指導(dǎo)意見，制定列車開行方案，確定使用費(fèi)計(jì)取辦法，負(fù)責(zé)內(nèi)部清算，監(jiān)管客票價(jià)格?，F(xiàn)行模式和清算體制下，市場需求風(fēng)險(xiǎn)、票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、工程完工風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、鐵路局運(yùn)營維護(hù)管理成本風(fēng)險(xiǎn)，全部由高速鐵路公司承擔(dān)。即便是對現(xiàn)行的清算體系作進(jìn)一步改進(jìn)，部分風(fēng)險(xiǎn)從高速鐵路公司轉(zhuǎn)移至鐵路局，仍然沒有改變公營部門承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的狀況，其實(shí)質(zhì)仍是國家承擔(dān)了高速鐵路的全部風(fēng)險(xiǎn)。

保持高速鐵路健康穩(wěn)步的發(fā)展，既要擴(kuò)大資金來源渠道，以保障需要的建設(shè)資金；又要提高項(xiàng)目的盈利能力，緩解債務(wù)壓力。引入外部資本，合理設(shè)計(jì)投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，有利于提高項(xiàng)目盈利能力和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，有利于投資主體多元化、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化

三、參與供給的可行性分析

（一）國外的成功實(shí)踐為參與供給提供了借鑒

自1964年日本建成世界上第一條東京至大阪的高速鐵路以來，世界高速鐵路發(fā)展經(jīng)歷了近50年的歷史，高速鐵路作為一種安全快捷、綠色環(huán)保、效率最高的旅客運(yùn)輸方式成為共識(shí)的同時(shí)，其技術(shù)也得到了快速發(fā)展。大部分國家或地區(qū)都開展了高速鐵路的建設(shè)和鐵路網(wǎng)的中長期規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年12月，全世界運(yùn)營中的高速鐵路營業(yè)里程總長愈20000公理。

伴隨著鐵路技術(shù)的變革，高速鐵路的供給方式，即投資建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)，也發(fā)生了根本性的變化，由傳統(tǒng)的國家壟斷經(jīng)營或嚴(yán)格管制向打破壟斷經(jīng)營、放松規(guī)制、引入競爭的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代后，美國、法國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家對鐵路行業(yè)紛紛實(shí)行改革。日本對鐵路進(jìn)行重組上市，實(shí)行私有化，改變了項(xiàng)目的所有權(quán)關(guān)系。歐盟制定了統(tǒng)一的政策，實(shí)行路網(wǎng)分離，競爭運(yùn)營模式。各國在新線高速鐵路建設(shè)中，一般都采取了從原有政府直接投資轉(zhuǎn)向公私混合經(jīng)營管理的形式，允許私營部門承擔(dān)高鐵系統(tǒng)的部分建設(shè)、運(yùn)營管理、車輛采購與維護(hù)以及市場開發(fā)等業(yè)務(wù)。由此，委托服務(wù)、特許經(jīng)營等模式在高速鐵路工程實(shí)施中得到了成功實(shí)踐。通過供給方式的改革，高速鐵路的運(yùn)營效率得到提高，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)得到減輕，鐵路公用事業(yè)也得到了發(fā)展，消費(fèi)者由此也獲得了更多、更好的服務(wù)，整個(gè)社會(huì)的福利水平得到了進(jìn)一步的提高。

（二）國家的鼓勵(lì)政策為參與供給提供了保障

黨的十一屆三中全會(huì)明確指出非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充。1993年黨的十四屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，必須堅(jiān)持以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的方針。1997年黨的十五大全面闡述了社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線和基本綱領(lǐng)，第一次提出:“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是中國社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度?！?002年黨的十六大又進(jìn)一步明確指出:“根據(jù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求，堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。必須毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中要求，“放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。非公有制企業(yè)在投融資、稅收、土地使用和對外貿(mào)易等方而，與其他企業(yè)享受同等待遇。”《決定》中強(qiáng)調(diào)了“對壟斷行業(yè)要放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。繼續(xù)推進(jìn)和完善電信、電力、民航等行業(yè)的改革重組。加快推進(jìn)鐵道、郵政和城市供水等公用事業(yè)的改革，實(shí)行政企分開、政資分開、政事分開。對國家壟斷業(yè)務(wù)要進(jìn)行有效監(jiān)管。”《決定》標(biāo)志著自然壟斷行業(yè)放寬市場準(zhǔn)入、引入競爭成為我國國策。

2005年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，這是國內(nèi)第一部促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)性政策文件。2010年3月，國務(wù)院再次制定“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展”的政策措施，同年11月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過推進(jìn)改革為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力和制度保障。改革開放以來，國家的文件精神足以反映黨中央對非公有制經(jīng)濟(jì)的地位與作用日益重視的程度，認(rèn)定了非公有制企業(yè)準(zhǔn)入壟斷產(chǎn)業(yè)對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的重大意義。

（三）非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀使其參與供給成為可行

起始于上世紀(jì)80年代的改革開放，使得我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高速增長期，民營經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。2009年11月公布的第二次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)與2006年公布的第一次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，2004—2008年4年間，全國私營企業(yè)的數(shù)量占全國企業(yè)數(shù)量的比重增長了80%；私營企業(yè)的資產(chǎn)總額和比重4年間也翻了一番。2009年私營控股投資已占全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的40%以上[3]。民間投資已成為我國經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)在活力和動(dòng)力的主要源泉，在優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟(jì)效益以及維護(hù)供需平衡、擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)等方面發(fā)揮了重要作用。

在國家政策的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，電力、電信、公路、民航等傳統(tǒng)的壟斷性行業(yè)在引進(jìn)外部資本方面取得了成效。長期的探索和嘗試表明，中國民營企業(yè)準(zhǔn)入自然壟斷行業(yè)，能促進(jìn)壟斷行業(yè)的改革。第一，民間資本的參與有效彌補(bǔ)了政府財(cái)政資源的不足。受利益驅(qū)動(dòng)的民營企業(yè)，有直接的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力去尋求并開展建設(shè)用戶付費(fèi)的營利性基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)愿意在公眾能夠支付的價(jià)格水平上提供服務(wù)，滿足公眾的需求。另外，基礎(chǔ)設(shè)施長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流和利潤回報(bào)也能較好滿足民間資本的投資需求。第二，促使政府部門更新觀念，提高管理水平。政府公共部門進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要著眼于最終用戶需求，導(dǎo)致初始投資大，企業(yè)經(jīng)營成本高，容易使政府背負(fù)較重的負(fù)擔(dān)。私營企業(yè)從商業(yè)運(yùn)作的角度出發(fā)，更愿意根據(jù)項(xiàng)目收益情況逐步擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，使項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。項(xiàng)目在引入資金的同時(shí)，也給政府帶來了先進(jìn)的經(jīng)營理念和管理體制。第三，促進(jìn)技術(shù)和管理創(chuàng)新，分擔(dān)了原先由公共部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。私營部門以利潤為導(dǎo)向，因而在項(xiàng)目建設(shè)中更愿意運(yùn)用新技術(shù)新工藝，注重提高管理效率，有利于縮短建設(shè)周期，降低成本，控制風(fēng)險(xiǎn)。第四，由于私營部門所提供的項(xiàng)目資金的使用控制更為嚴(yán)格，可以有效地避免政府在項(xiàng)目建設(shè)中產(chǎn)生的尋租和腐敗行為。

改革開放的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，進(jìn)一步發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，大力鼓勵(lì)和引導(dǎo)擴(kuò)大民間投資，是確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的客觀要求。作為我國交通運(yùn)輸中樞的鐵路改革被稱為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘”，鐵路行業(yè)“打破壟斷、提高效率、改進(jìn)服務(wù)”的改革要求日益緊迫，導(dǎo)入民營企業(yè)進(jìn)入高速鐵路領(lǐng)域，參與競爭與經(jīng)營具有可行性。

四、參與供給的方式分析

（一）非公有資本參與供給的實(shí)現(xiàn)形式

在非公有資本參與高速鐵路供給的具體化方面，首先要解決以何種形式實(shí)現(xiàn)的問題。高速鐵路的經(jīng)營屬性和供給鏈決定了非公有資本參與高速鐵路供給的資本和特許經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)形式。隨著高速鐵路的發(fā)展，對高速鐵路的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性研究也越來越受到人們的重視。以自然壟斷理論、公共物品理論、外部性理論為基礎(chǔ)，以及基于經(jīng)營性視角的鐵路項(xiàng)目區(qū)分理論[4]為評價(jià)高速鐵路經(jīng)營性提供了依據(jù)，為確立投資分工和分析非公有資本進(jìn)入高速鐵路的實(shí)現(xiàn)形式提供了基礎(chǔ)。第一，經(jīng)營性較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該充分發(fā)揮市場部門的作用，充分吸引民營企業(yè)和非公有資本承擔(dān)職責(zé)，如車輛設(shè)施設(shè)備的提供等。第二，長期經(jīng)濟(jì)效益有較好預(yù)期的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，可以通過良好的制度設(shè)計(jì)，提高投資預(yù)期收益，從而吸引非公有資本。第三，為最大限度地引入非公有資本，對于那些難以形成價(jià)格的純粹公共產(chǎn)品以及外部性顯著、必須由財(cái)政出資的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以通過仿商業(yè)化運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)吸引非公有資本參與。

高速鐵路工程供給包括高速鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的提供及運(yùn)輸服務(wù)，供給鏈包括建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營服務(wù)和投融資的多個(gè)過程和環(huán)節(jié)。隨著技術(shù)創(chuàng)新，特別是互聯(lián)互通技術(shù)和業(yè)務(wù)分割技術(shù)的發(fā)展，市場容量擴(kuò)大和金融創(chuàng)新的出現(xiàn)，像高速鐵路的運(yùn)營服務(wù)，線路等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修以及工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工等這些原來被認(rèn)為具有自然壟斷性的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)，其進(jìn)入壁壘和退出壁壘被逐漸克服，從根本上為非公有資本進(jìn)入創(chuàng)造了條件。委托管理、承包經(jīng)營、特許服務(wù)等市場手段，成為非公有資本承擔(dān)高速鐵路供給職責(zé)的實(shí)現(xiàn)形式。

基于上述分析，非公有資本參與高速鐵路工程可以在三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)。一是非公有資本采取資本形式進(jìn)入。對于經(jīng)營性顯著，盈利性好的項(xiàng)目，在投資主體上對非公有資本開放，非公有資本采取資本形式進(jìn)入，通過股份制形式實(shí)現(xiàn)多元化投資。二是非公有資本采取競爭性經(jīng)營權(quán)形式進(jìn)入。在具有網(wǎng)絡(luò)特征和自然壟斷特性的環(huán)節(jié)，盡管結(jié)構(gòu)性和策略性進(jìn)入壁壘的存在使得非公有資本通過“市場內(nèi)的競爭”方式實(shí)現(xiàn)進(jìn)入難度較大，但通過政府特許經(jīng)營、委托經(jīng)營或承包經(jīng)營等制度安排仍可確保非公有資本通過“市場的競爭經(jīng)營權(quán)形式”方式實(shí)現(xiàn)有效進(jìn)入。三是資本和經(jīng)營權(quán)進(jìn)入的混合形式，即非公有企業(yè)在市場化、商業(yè)化原則下運(yùn)作，參與承擔(dān)高速鐵路建設(shè)運(yùn)營維護(hù)過程的部分業(yè)務(wù)和融資支持。

（二）公私資本相機(jī)參與高速鐵路模式構(gòu)造

（1）委托經(jīng)營模式。在高速鐵路委托經(jīng)營管理方面，政府鐵路部門可在高速鐵路列車運(yùn)輸經(jīng)營、高速列車和車站建筑物的保潔、車站線路設(shè)施日常維護(hù)等方面向外開放，民營企業(yè)可以通過競爭或談判獲得經(jīng)營管理業(yè)務(wù)。政府鐵路部門同獲勝的企業(yè)簽訂委托經(jīng)營管理協(xié)議，確定服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和委托管理費(fèi)用。這種模式的特點(diǎn)是力圖把經(jīng)營管理的生產(chǎn)成本降低至最低限度，同時(shí)又可以通過財(cái)政采購向其購買提供的物品或服務(wù)。市場可以作出由政府自己生產(chǎn)還是向別人購買的抉擇。這種形式下民營企業(yè)對合同標(biāo)的物的經(jīng)營和維護(hù)承擔(dān)全部的責(zé)任，但不承擔(dān)資本上的風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)間限制協(xié)議促使被委托方優(yōu)化管理，推廣先進(jìn)技術(shù)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，改善服務(wù)。引入競爭的委托經(jīng)營管理模式，一方面會(huì)給使用者更多的自由選擇機(jī)會(huì)，另一方面能帶來更多成本收益和比較高的公共服務(wù)。這種方式能提高生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量。

（2）承包合同模式。根據(jù)承包合同的經(jīng)濟(jì)特征，在高速鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)、設(shè)備車輛采購方面，政府鐵路部門或項(xiàng)目公司（業(yè)主）可以向非公有經(jīng)濟(jì)主體開放，通過招標(biāo)投標(biāo)，使得私營部門獲得工程承包、設(shè)備車輛提供的機(jī)會(huì)，約定價(jià)格，明確發(fā)包與承包雙方的權(quán)利與義務(wù)。以降低成本，提高效率。

（3）股權(quán)投資模式。政府鐵路部門可按區(qū)域或主干線路組建高速鐵路項(xiàng)目公司，并進(jìn)行股權(quán)分割，向非公有經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)開放股權(quán)投資。股權(quán)投資方通過購買的其股票或以貨幣資金、無形資產(chǎn)和其他實(shí)物資產(chǎn)直接投資于高速鐵路項(xiàng)目的股份，并以利潤或股利獲取經(jīng)濟(jì)利益。高速鐵路項(xiàng)目公司可通過募集的股權(quán)資金進(jìn)行高速鐵路項(xiàng)目的建設(shè)和新建其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)高速鐵路建設(shè)，擴(kuò)大其經(jīng)營范圍。非公有資本投資高速鐵路，可根據(jù)投資者對項(xiàng)目的不同控制情況，在采用成本法或權(quán)益法進(jìn)行收益核算的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新有利于保護(hù)投資者收益核算辦法和政策導(dǎo)向。

（4）股份轉(zhuǎn)讓模式。政府鐵路部門可以對已經(jīng)建成且具備條件的高速鐵路股份公司的資產(chǎn)進(jìn)行股份化改組，以國有股的形式保留國家對企業(yè)的控股權(quán)，將部分股份在資本市場上出售。非公有經(jīng)濟(jì)主體通過在資本市場上購買股份，獲得股東權(quán)益，從而形成事實(shí)上經(jīng)營管理權(quán)利，將民營資本的管理、資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和市場能力的優(yōu)勢運(yùn)用到該公司中。在高速鐵路領(lǐng)域進(jìn)行國有股份轉(zhuǎn)讓模式的主要優(yōu)點(diǎn)是，可以盤活國有資產(chǎn)，使政府收回部分資金投入到其他項(xiàng)目；有利于保持高速發(fā)展的高度協(xié)調(diào)性，消除原有企業(yè)和新進(jìn)企業(yè)間的矛盾；也有利于高速鐵路業(yè)務(wù)對最終消費(fèi)者需求變化做出快速的反應(yīng)。

（三）特許經(jīng)營引入非公有資本

特許經(jīng)營應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，已經(jīng)有很多成功的實(shí)踐。BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域最常用和典型的特許經(jīng)營形式，BOO(建設(shè)—經(jīng)營—擁有)、LBO(租賃—建設(shè)—經(jīng)營)也是常用的形式。BOT特許經(jīng)營在鐵路行業(yè)運(yùn)用的理論研究可見相關(guān)文獻(xiàn)[5-6]。特許經(jīng)營模式運(yùn)用于高速鐵路領(lǐng)域，顯而易見的優(yōu)點(diǎn)是可以快速籌措資金，緩解建設(shè)資金不足問題。通過對國內(nèi)外特許經(jīng)營模式研究和實(shí)踐，我國高速鐵路可以采取以下兩種潛在創(chuàng)新模式。

（1）委托專業(yè)化特許經(jīng)營。政府鐵路部門將高速鐵路工程項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營分別授予兩個(gè)獨(dú)立的專業(yè)公司，由雙方相互協(xié)調(diào)完成項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司由政府控股，吸引公私營企業(yè)共同投資入股，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的土建工程和信號(hào)系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)；運(yùn)營公司由目前既有的國營鐵路運(yùn)營企業(yè)、國營鐵路運(yùn)營企業(yè)與公私營投資者組成的合資企業(yè)、新組建的其他公私營企業(yè)通過綜合競爭選擇確定，綜合競爭的主要要素包括運(yùn)營費(fèi)用、服務(wù)品質(zhì)等。車輛購置可由基礎(chǔ)設(shè)施公司、或運(yùn)營公司提供。根據(jù)委托特許經(jīng)營合同的范圍，確定費(fèi)用清算辦法。采用這種模式的類似案例有曼谷的地下藍(lán)線，馬尼拉輕軌3號(hào)線等項(xiàng)目。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，充分利用專業(yè)化分工優(yōu)勢，提高項(xiàng)目激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)管理的效率；第二，建設(shè)和運(yùn)營具有相對獨(dú)立性，不會(huì)由于一方面的變更而影響另一方面的實(shí)施；第三，有利于業(yè)務(wù)基準(zhǔn)的制訂和業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)展，有利于非公有資本和其他投資者進(jìn)入，有利于提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率；第四，政府部門和基礎(chǔ)設(shè)施公司、運(yùn)營公司之間存在更緊密的聯(lián)系和控制關(guān)系，有利于政府的監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量的提高；第五，具有較高的靈活性，公共部門可以保留基礎(chǔ)設(shè)施公司或運(yùn)營公司的作用。當(dāng)然，采取委托專業(yè)化特許經(jīng)營模式時(shí)，也需在以下三方面予以關(guān)注：第一，建設(shè)公司和運(yùn)營公司的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)；第二，項(xiàng)目采購和實(shí)施的復(fù)雜性；第三，基礎(chǔ)設(shè)施的支付轉(zhuǎn)移的市場風(fēng)險(xiǎn)。

（2）DBFOM（DBFO）特許經(jīng)營。DBFO特許經(jīng)營是包括設(shè)計(jì)、建造、融資和運(yùn)營的公私合作方式，政府將高速鐵路的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營都特許給社會(huì)投資者進(jìn)行。DBFOM特許經(jīng)營除包括設(shè)計(jì)、建造、融資和運(yùn)營外，還包括了運(yùn)營的維護(hù)服務(wù)。相對于公司化結(jié)構(gòu)，DBFOM（DBFO）結(jié)構(gòu)在發(fā)揮社會(huì)投資者的作用方面更加突出。這種結(jié)構(gòu)的類似案例有英法海底鐵路隧道，英國HS-1（從英倫海峽海底隧道入口到倫敦的連接線）等這種模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，就責(zé)任和接觸點(diǎn)而言，政府部門只面向單一對象，即DBFO特許經(jīng)營項(xiàng)目公司，便于監(jiān)管和控制；第二，具有透明和相對簡單的結(jié)構(gòu)；第三，便于工程采購的組織和實(shí)施；第四，對于降低采購成本、降低設(shè)計(jì)建造成本、系統(tǒng)有效集成、吸引投融資機(jī)構(gòu)的參與、減少建設(shè)方的協(xié)調(diào)成本等都是有利的。缺點(diǎn)在于：第一，缺乏靈活性，無法解決不同特許經(jīng)營期安排，如土建工程承包商可能持短期觀點(diǎn)，而運(yùn)營商持長期觀點(diǎn)，容易產(chǎn)生利益沖突。第二，從機(jī)構(gòu)的角度看，項(xiàng)目公司融資屬于“項(xiàng)目融資”，沒有股東的擔(dān)保，只能以項(xiàng)目未來收益作抵押，風(fēng)險(xiǎn)較高，因而導(dǎo)致融資成本可能更為昂貴。DBFOM特許經(jīng)營與DBFO特許經(jīng)營具有相似的特征，因其包括了運(yùn)營的維護(hù)服務(wù)，進(jìn)一步減少了政府的協(xié)調(diào)工作量，但對特許者的綜合能力要求更高。

五、結(jié)束語

非公有資本參與高速鐵路供給，是拓展高速鐵路建設(shè)資金渠道、保障高速鐵路穩(wěn)步發(fā)展的有效途徑，也是深化鐵路行業(yè)改革發(fā)展的需要。國家對非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鼓勵(lì)政策為非公有資本進(jìn)入高速鐵路領(lǐng)域提供了支持和保障，國外高速鐵路反壟斷的成功實(shí)踐、我國非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和其它自然壟斷行業(yè)的改革實(shí)踐為其提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我國現(xiàn)行體制下，非公有資本參與高速鐵路可以以資本形式、經(jīng)營權(quán)形式和資本與經(jīng)營權(quán)混合形式實(shí)現(xiàn)；委托經(jīng)營管理、工程承包、股權(quán)投資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式是可行的公私資本相機(jī)參與高速鐵路供給的模式。委托專業(yè)化特許經(jīng)營、DBFOM（DBFO）特許經(jīng)營是我國高速鐵路深化改革發(fā)展和引入非公有資本的創(chuàng)新模式。

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