北京市藥品監(jiān)督管理局東城分局王厚廷 盛東生 林泉萍 李猛

2.2形成主要問(wèn)題的原因分析

2.2.1法規(guī)要求操作困難，企業(yè)違規(guī)成本低 由于部分化妝品集散市場(chǎng)商戶具有品種多、銷量大，購(gòu)進(jìn)臺(tái)賬記錄項(xiàng)目多，記錄量大等特點(diǎn)，相關(guān)商戶就容易出現(xiàn)少記錄，甚至不記錄的問(wèn)題。即使部分商戶有臺(tái)賬，其記錄的準(zhǔn)確性和真實(shí)性也難以保證。在化妝品集散市場(chǎng)商戶和化妝品生產(chǎn)企業(yè)的相互關(guān)系中，生產(chǎn)企業(yè)本就占主導(dǎo)地位，加之化妝品集散市場(chǎng)商戶經(jīng)營(yíng)品種多而雜，因此，索證索票制度的執(zhí)行就很困難。此外，由于全國(guó)化妝品備案工作進(jìn)展不均衡等原因，還存在著化妝品集散市場(chǎng)商戶無(wú)證可索的問(wèn)題。

現(xiàn)行處罰依據(jù)對(duì)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)不符合規(guī)定、臺(tái)賬不清等不法行為處罰程序復(fù)雜，處罰手段單一，處罰的追溯性較弱，造成從生產(chǎn)源頭到集散市場(chǎng)的不法分子違法成本普遍較低。即使在集散市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，也難以對(duì)生產(chǎn)源頭產(chǎn)生影響，導(dǎo)致商戶違規(guī)比例居高不下[1]。

2.2.2產(chǎn)品難追溯，化妝品產(chǎn)業(yè)整體環(huán)境亟待改善 化妝品從生產(chǎn)、流通到使用、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)普遍存在問(wèn)題，而各種問(wèn)題在化妝品集散市場(chǎng)得以體現(xiàn)和演化。最終導(dǎo)致違規(guī)產(chǎn)品逐漸擠壓和占領(lǐng)利潤(rùn)較低的合法產(chǎn)品的市場(chǎng)。商戶坦言，正規(guī)化妝品利潤(rùn)低，經(jīng)營(yíng)違規(guī)產(chǎn)品才能賺錢。

這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的監(jiān)控力度和對(duì)消費(fèi)者的宣傳水平等整體環(huán)境相關(guān)。僅以北京市東城區(qū)來(lái)看，化妝品集散市場(chǎng)商戶以個(gè)體工商戶為主，業(yè)主普遍中小學(xué)文化，以家庭作坊的經(jīng)營(yíng)模式居多；作為盈利主體，他們學(xué)習(xí)法律法規(guī)的動(dòng)力不足、積極性不高，在利益的強(qiáng)烈驅(qū)使下，則可能選擇鋌而走險(xiǎn)，對(duì)購(gòu)進(jìn)產(chǎn)品審核不嚴(yán)、臺(tái)賬不清、索證索票不全，違法經(jīng)營(yíng)，使違規(guī)產(chǎn)品難以追溯。部分化妝品集散市場(chǎng)商戶因經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所環(huán)境不佳，擅自降低產(chǎn)品儲(chǔ)存條件，產(chǎn)品質(zhì)量難以得到保證；有的消費(fèi)者安全意識(shí)不強(qiáng)、相關(guān)知識(shí)不足，容易上當(dāng)受騙，這也為問(wèn)題化妝品的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

2.2.3監(jiān)控手段單一，監(jiān)管對(duì)象數(shù)量大，層次多 作為重要的商業(yè)環(huán)節(jié)，大部分化妝品從生產(chǎn)源頭流入消費(fèi)終端都要經(jīng)化妝品集散市場(chǎng)。目前，僅北京市東城區(qū)化妝品集散市場(chǎng)就有數(shù)千種產(chǎn)品，產(chǎn)品數(shù)量大，且每年品種構(gòu)成還在不斷變化，僅通過(guò)一般的監(jiān)督檢查，很難發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品內(nèi)在安全隱患，產(chǎn)品安全監(jiān)控難度很大[2]。當(dāng)前，化妝品內(nèi)在安全監(jiān)控主要手段是抽驗(yàn)，化妝品集散市場(chǎng)的采樣量平均每年僅二十余批次，將覆蓋各種化妝品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，而且對(duì)于化妝品集散市場(chǎng)的小商戶來(lái)說(shuō)，無(wú)償采樣制度執(zhí)行起來(lái)比較困難。檢驗(yàn)項(xiàng)目能否全面體現(xiàn)化妝品安全性能，也值得探討。

北京市東城區(qū)化妝品經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)千家，企業(yè)規(guī)模、人員狀況、產(chǎn)品狀況各不相同。北京市藥監(jiān)局東城分局雖然已以化妝品集散市場(chǎng)、大型商超、美容美發(fā)場(chǎng)所、化妝品專營(yíng)店等企業(yè)為重點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管，但仍難以避免疏漏，存在一定風(fēng)險(xiǎn)和較大監(jiān)管壓力。隨著化妝品行業(yè)的快速發(fā)展和變化，監(jiān)管部門將面臨更大挑戰(zhàn)。

3 監(jiān)管設(shè)想

針對(duì)化妝品集散市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題，監(jiān)管手段也要隨之調(diào)整。從原來(lái)單一的監(jiān)督模式轉(zhuǎn)化為多方位監(jiān)督、多手段懲治、多途徑監(jiān)控的立體監(jiān)管模式。北京市藥監(jiān)局東城分局從工作實(shí)踐中不斷總結(jié)，提出了構(gòu)建責(zé)任體系、形成兩個(gè)機(jī)制、建立兩個(gè)站點(diǎn)、開(kāi)展三項(xiàng)工作等監(jiān)管設(shè)想。

3.1構(gòu)建責(zé)任體系 化妝品集散市場(chǎng)管理部門可以通過(guò)自身對(duì)商戶的管理，盡早發(fā)現(xiàn)違規(guī)信息，糾正違規(guī)行為。藥監(jiān)部門可與集散市場(chǎng)管理者簽訂責(zé)任書(shū)，進(jìn)一步明確企業(yè)第一責(zé)任人的重要位置，調(diào)動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)自身管理的積極性。同時(shí)，鼓勵(lì)化妝品集散市場(chǎng)管理部門與商戶簽訂責(zé)任書(shū)，明確違規(guī)商戶的清退辦法，形成有效的制約鏈。通過(guò)構(gòu)建責(zé)任體系，逐步形成新的化妝品管理架構(gòu)，在緩解監(jiān)管壓力的同時(shí)，提高管理水平。

3.2形成兩個(gè)機(jī)制

3.2.1多部門聯(lián)動(dòng)，建立情況通報(bào)機(jī)制建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)辦公室，組織藥監(jiān)、工商、衛(wèi)生等各部門聯(lián)合執(zhí)法，充分利用各部門職能和法規(guī)的互補(bǔ)性，監(jiān)督和懲治各類違規(guī)行為[3]。各部門可將監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的涉及其他部門的問(wèn)題匯總移交到相關(guān)單位，也可以通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法的形式實(shí)現(xiàn)跨部門的合作。通過(guò)前階段的聯(lián)合執(zhí)法，可以發(fā)現(xiàn)，各部門合作效能很高，有效震懾了違法違規(guī)行為。此外，還可以通過(guò)加強(qiáng)各部門信息溝通，通過(guò)簡(jiǎn)報(bào)、聯(lián)席會(huì)議等形式定期將情況通報(bào)各相關(guān)部門，各部門可充足利用相關(guān)信息及時(shí)做出準(zhǔn)確的監(jiān)管決策和執(zhí)行有效的監(jiān)管應(yīng)對(duì)措施。

3.2.2重點(diǎn)產(chǎn)品控制追溯機(jī)制 對(duì)監(jiān)管中反復(fù)發(fā)現(xiàn)、問(wèn)題嚴(yán)重的產(chǎn)品，通過(guò)上報(bào)、通報(bào)、移交、查處的方法追溯其生產(chǎn)企業(yè)。從經(jīng)營(yíng)到生產(chǎn)施行有效控制體系。

3.3建立兩個(gè)站點(diǎn)

3.3.1化妝品質(zhì)量監(jiān)測(cè)站 化妝品集散市場(chǎng)是最接近化妝品使用終端、產(chǎn)品最集中的一個(gè)化妝品商業(yè)環(huán)節(jié)，利用化妝品集散市場(chǎng)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，建立化妝品質(zhì)量監(jiān)測(cè)站，對(duì)化妝品開(kāi)展從合法性到安全性的全面檢測(cè)。通過(guò)監(jiān)督檢查、專項(xiàng)整治采集違法信息。設(shè)立專門的、更具代表性的化妝品集散市場(chǎng)專項(xiàng)抽檢項(xiàng)目，全面評(píng)估化妝品的安全性。根據(jù)采集的化妝品合法性情況和安全性信息，在化妝品市場(chǎng)變革時(shí)期，及時(shí)提供化妝品技術(shù)修訂標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品備案和監(jiān)管策略等信息。

3.3.2化妝品宣傳咨詢站 經(jīng)營(yíng)者是化妝品質(zhì)量管理的關(guān)鍵，經(jīng)營(yíng)者法律意識(shí)強(qiáng)，化妝品質(zhì)量就更有保障?；瘖y品集散市場(chǎng)是化妝品交易的中心，各級(jí)化妝品從業(yè)人員和消費(fèi)者匯集于此，對(duì)化妝品集散市場(chǎng)商戶進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行宣傳、針對(duì)性咨詢的效果將是最好的[4][5]。修訂簡(jiǎn)易化妝品管理規(guī)定手冊(cè)，以更通俗易懂的方式告知商戶法規(guī)要求和具體做法。在集散市場(chǎng)發(fā)布違法違規(guī)產(chǎn)品公告，警示消費(fèi)者慎重和科學(xué)地選擇化妝品。

4 開(kāi)展三項(xiàng)工作

4.1誠(chéng)信與發(fā)展建設(shè)工作 對(duì)市場(chǎng)和商戶進(jìn)行定期監(jiān)督，逐步建立誠(chéng)信檔案，評(píng)選誠(chéng)信模范企業(yè)和失信企業(yè)。樹(shù)立“誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)促發(fā)展,和諧發(fā)展促繁榮”的理念，不斷完善評(píng)選辦法，設(shè)立公示平臺(tái)，定期公示評(píng)選結(jié)果。市場(chǎng)管理者希望以誠(chéng)信的品質(zhì)擴(kuò)大影響，商戶也希望以誠(chéng)信形象招攬顧客，以誠(chéng)信建設(shè)的思想產(chǎn)生共鳴。同時(shí)可與市場(chǎng)管理者共同設(shè)置失信企業(yè)退出辦法，及時(shí)清退違規(guī)企業(yè)。企業(yè)要發(fā)展必然要面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)建立誠(chéng)信制度，做到誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)是必由之路。

4.2產(chǎn)品專項(xiàng)整頓工作 將化妝品集散市場(chǎng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題集中上報(bào)、整理、分析。就市場(chǎng)中出現(xiàn)的產(chǎn)品安全隱患大、出現(xiàn)頻繁、屢禁不止的問(wèn)題，在全市或全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)化妝品集散市場(chǎng)進(jìn)行大規(guī)模專項(xiàng)整頓[6]。專項(xiàng)整頓重點(diǎn)明確、力度強(qiáng)、作用范圍廣，對(duì)短期主要違規(guī)行為有很好的整治效果，及時(shí)有效地遏制違規(guī)問(wèn)題的發(fā)展。

4.3強(qiáng)化市場(chǎng)管理工作 在各化妝品集散市場(chǎng)選拔協(xié)管員，由藥監(jiān)部門對(duì)協(xié)管員進(jìn)行培訓(xùn)和考核。制定協(xié)管員工作手冊(cè)，完善考核制度，設(shè)置激勵(lì)辦法和建立長(zhǎng)效機(jī)制，保證協(xié)管員制度貫徹有力，執(zhí)行有效。目前，北京市東城區(qū)化妝品集散市場(chǎng)協(xié)管員已上崗，通過(guò)一段時(shí)間的試行可以看出，借助協(xié)管員制度，強(qiáng)化了市場(chǎng)自身管理水平，有效緩解了由監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)管力量比例懸殊帶來(lái)的監(jiān)管壓力，提高了市場(chǎng)管理水平。

另外，隨著市場(chǎng)的變化，監(jiān)管方法、

首監(jiān)管重點(diǎn)也應(yīng)不斷調(diào)整。監(jiān)管方法是否有效，需要及時(shí)評(píng)定，可通過(guò)商戶法律知曉率、法規(guī)要求執(zhí)行率、站點(diǎn)采樣合格率等數(shù)據(jù)測(cè)算監(jiān)管效能，不斷修正和改進(jìn)方法[7]。

以上監(jiān)管設(shè)想是筆者分別從監(jiān)督、處罰和決策等角度，針對(duì)化妝品集散市場(chǎng)的特點(diǎn)和變化趨勢(shì)設(shè)計(jì)的立體監(jiān)管方法。在具體執(zhí)行時(shí)，想要規(guī)范化妝品集散市場(chǎng)除需連續(xù)多年效能檢測(cè)和修正，還需要更多的數(shù)據(jù)積累，也需要實(shí)用性更強(qiáng)和更有力的法律支持。