鄧劍偉

（廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005）

公民參與的先驅(qū)安斯坦（Sherry R.Arnstein）認(rèn)為：“公民參與是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”[1]?？梢姽駞⑴c強調(diào)的是公民意見的傳達(dá)和反饋，但是自從古希臘雅典城邦直接民主實踐失敗以來，以精英民主為代表的自由民主成為民主領(lǐng)域的主流思潮，參與式民主則一直受到冷落。隨著政府治理和公共行政面臨著越來越復(fù)雜的問題和困難的局面，西方國家開始對新公共管理運動和現(xiàn)代公共行政進行深刻地反思，“后現(xiàn)代”公共行政開始得以出現(xiàn)和發(fā)展，公共回應(yīng)性價值獲得更多關(guān)注，公民參與的重要性逐漸凸顯，參與的廣度和深度不斷擴大。正如學(xué)者所描述的那樣：“公民參與貫穿于行政過程的始終，成熟而廣泛的公民參與不僅可以豐富和充實公共管理的內(nèi)容，強化政府的公共責(zé)任，而且還可以促進公民社會的形成、推進民主建設(shè)”[2]。

在“后現(xiàn)代”公共行政諸多方法和理論流派中，給予公民參與直接關(guān)注和奠定理論基礎(chǔ)的非公共行政話語理論莫屬，該理論在對現(xiàn)有公共行政模式進行批判的基礎(chǔ)上，對當(dāng)代公民參與進行了新的詮釋，主張公民基本的話語權(quán)，倡導(dǎo)平等、自由的對話和協(xié)商，用“想象”和“語言”借鑒公共行政難題。它的目的是要幫助加強這種對話的自我意識——或者更確切地說，是要幫助加強進行對話的人們的自我意識[3]。

一、公共行政話語理論產(chǎn)生的背景和意義

毋庸置疑，產(chǎn)生于現(xiàn)代工業(yè)社會的發(fā)明創(chuàng)造和科學(xué)技術(shù)極大地改變了人們的生產(chǎn)和生活，使我們享受了前所未有的物質(zhì)文明，以及科技發(fā)展所帶來的繁榮和便利，各種現(xiàn)代主義思潮也隨著產(chǎn)生，并滲透到政治、行政、經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域。與此同時，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會在工業(yè)文明繁華和管理主義盛行的背后，出現(xiàn)了一系列的“物化”（reifica?tion）或“異化”（alienation），無形中，人類的理性批判思考能力被慢慢侵蝕，價值觀也趨于僵化、功利和單一化[4]。正是在這樣的時代背景下，“后現(xiàn)代”主義基于對現(xiàn)代主義的批判與質(zhì)疑而出現(xiàn)和發(fā)展?！昂蟋F(xiàn)代”主義出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代，因其批判性和解構(gòu)性的思維很快就成為學(xué)術(shù)界研究的熱點和主流。它幾乎對社會生活的一切領(lǐng)域都進行了批判，公共行政領(lǐng)域也毫不例外?！昂蟋F(xiàn)代”主義主張消解主體，并反對基礎(chǔ)主義、本質(zhì)還原主義與中心主義，尋求事物的差異性和不確定性，蔑視事物的整體性和同一性[5]。更確切地說，“后現(xiàn)代”不是一個歷史概念，不能從出現(xiàn)時間的早晚進行理解，它更像是一個研究視角，一種認(rèn)識世界的思潮。“后現(xiàn)代”主義不需要依托于現(xiàn)實世界，而是通過對理論的反思和解構(gòu)，甚至是一種基于“想象”而開展的理論活動[6]。其中，“后現(xiàn)代”公共行政就是“后現(xiàn)代”主義理論體系的一個重要組成部分。正如法默爾所認(rèn)為的那樣，“后現(xiàn)代”主義是一種旨在否定現(xiàn)代公共行政中行政官僚權(quán)力并且否定韋伯式理性—等級觀點的管理方法，表明的是一種贊成論戰(zhàn)性、多元文化論和多樣性的觀點。

公共行政學(xué)自產(chǎn)生之日起，它就是一門務(wù)實的科學(xué)，工具理性和管理主義是這門學(xué)科的精髓。政治——行政二分和官僚制是公共行政學(xué)的根基，理性是公共行政現(xiàn)代性的標(biāo)志。在“后現(xiàn)代”公共行政出現(xiàn)之前，20世紀(jì)的公共行政大致經(jīng)歷了四個階段、三次研究主題的轉(zhuǎn)換，但是研究范式并沒有改變。在主題轉(zhuǎn)換的過程中，雖然多少體現(xiàn)出對公民對話和參與的向往，例如，新公共行政的代表人物弗雷德里克森就認(rèn)為人類間緊張的關(guān)系可以通過對話獲得解決，人類的聯(lián)系可以克服人類的差異。但它們還都屬于管理主義的范式，都是控制導(dǎo)向的，強調(diào)工具理性和技術(shù)理性，是在官僚制的框架對社會治理的各種改進方案，都還需要依據(jù)官僚制組織去加以實現(xiàn)。直到20世紀(jì)末才出現(xiàn)了新的研究范式，那就是基于“后現(xiàn)代”主義而形成的“后現(xiàn)代”公共行政。與現(xiàn)代公共行政重在描繪、闡釋和謀劃不同，“后現(xiàn)代”公共行政則強調(diào)“想象”和“話語”的重要性。其中公共行政話語理論就是“后現(xiàn)代”公共行政理論的一個重要組成部分，代表人物包括法默爾、?？怂购兔桌盏热?，分別著有《公共行政的語言》、《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》等著作。公共行政話語理論從“后現(xiàn)代”視角對公共行政理論做出了與眾不同的概念詮釋。法默爾認(rèn)為，所謂公共行政理論，從某種重要意義上說，就是一種語言。語言不僅僅是用來表達(dá)和交流思想的思維工具，它還是觀念、方法、直覺、假定和強烈欲望的加工廠，所有這一切構(gòu)成了我們的世界觀，塑造著我們的形態(tài)和人格[7]。

為什么“想象”和“話語”如此重要？法默爾對此的看法是：想像意味著對韋伯所認(rèn)識的現(xiàn)代性的首要特征的背離，即是對理性化的背離。?？怂购兔桌找舱J(rèn)為：“在后現(xiàn)代條件下，任何特殊的辯護對有效性都有同等的訴求權(quán)。而且，由于過去存在主導(dǎo)的‘元敘事’，現(xiàn)在則認(rèn)為其主導(dǎo)地位是‘非法的’的，并受到壓抑，那些不同的存在方式和不同的看問題的方式如今也值得額外關(guān)注[5]。

一種新的研究范式或研究理論的出現(xiàn)必然有其理論或現(xiàn)實意義，那么公共行政話語理論的出現(xiàn)及其對現(xiàn)代公共行政理論的批判又有哪些意義呢？筆者認(rèn)為主要有以下三個方面的意義。

首先，從解構(gòu)主義和建構(gòu)主義兩個方面探討“后現(xiàn)代”公共行政問題。建構(gòu)主義和解構(gòu)主義都是“后現(xiàn)代”公共行政理論的重要研究方法?，F(xiàn)代公共行政側(cè)重于對現(xiàn)實世界的解釋和描述，“后現(xiàn)代”公共行政則主張在解構(gòu)和批判中實現(xiàn)建構(gòu)和創(chuàng)新。有學(xué)者指出：“‘后現(xiàn)代’主義從根本上說來是一種作為文化代碼的‘語言’層面上的話語解構(gòu)和建構(gòu)活動，是一種話語的‘解碼’和‘再編碼’活動[7]，通過對語言的解構(gòu)（“后現(xiàn)代”公共行政的語言不是我們?nèi)粘Ｉ钪兴傅恼Z言，而是一種廣義的理解），建構(gòu)出公共行政的新理論和發(fā)展方向?！昂蟋F(xiàn)代”公共行政的語言好比是一種知識轉(zhuǎn)向，是將現(xiàn)代公共行政研究的“特殊主義”、“科學(xué)主義”、“技術(shù)主義”、“企業(yè)模式”以及解釋學(xué)轉(zhuǎn)為“想像”、“解構(gòu)”、“非地域化”和“他在性”[8]。

在解構(gòu)方面，“后現(xiàn)代”公共行政和話語理論對現(xiàn)代公共行政所創(chuàng)立的理論進行辨證地批判，對現(xiàn)代主義的視角下公共行政化身為一種科學(xué)、一種技術(shù)、一種闡釋的主張進行無情的批判，指出了官僚制和管理主義在公共行政實踐層面所遇到的困難和障礙，主張超越現(xiàn)實的想象和對個體的分析。在建構(gòu)方面，“后現(xiàn)代”公共行政話語理論進一步指出，應(yīng)該在公共行政領(lǐng)域建設(shè)一個“公共能量場”，用于制定和修改政策。“能量場是由人在不斷變化的當(dāng)下謀劃時的意圖、情感、目的和動機構(gòu)成的?！盵5]社會對話和公共政策就是在不同群體的目標(biāo)、意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。在這個政策形成過程中，任何群體都能平等的參與政策過程和表達(dá)意愿，沒有任何一種目標(biāo)或意圖具有絕對的權(quán)威和優(yōu)勢。正如?？怂购兔桌账鶑娬{(diào)的那樣，后現(xiàn)代公共行政就要求公民以真誠的、真實的面對面的對話——真實的話語（authentic discourse），因為一旦參與者的信任遭到背叛，公民對公共事務(wù)的參與度，特別是在公共政策的執(zhí)行方面，可能會受到威脅。這個真實話語的規(guī)則是：交談?wù)叩恼嬲\、表達(dá)的清晰、表達(dá)內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語境的相關(guān)性[9]。

其次，在研究方法論上強調(diào)“想象”和“對話”。現(xiàn)代公共行政以現(xiàn)實世界為基礎(chǔ)，注重對現(xiàn)實世界的解釋和描述。而“后現(xiàn)代”公共行政話語理論認(rèn)為，我們應(yīng)該超越現(xiàn)實世界，通過對理論的反思和解構(gòu)，通過“想象”和“對話”，借助語言認(rèn)識和改造世界。

法默爾認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域更多的認(rèn)識和努力應(yīng)致力于通過語言解釋而不是通過實證研究來開展。在現(xiàn)實中，對現(xiàn)代公共行政理論的解釋和對“后現(xiàn)代”公共行政理論的探尋就是對反思性語言范式的應(yīng)用。他認(rèn)為反思是“就該語言的潛在內(nèi)容進行的一種具有游戲性和協(xié)調(diào)性的對話過程”，其作用就是弱化現(xiàn)代公共行政的正統(tǒng)教條并給“后現(xiàn)代”主義公共行政的潛能增加一些實質(zhì)性內(nèi)容，以便兩者都能同時、同地并且以同樣的語氣得到討論[9]。?？怂购兔桌胀瑯右膊恢鲝埇F(xiàn)代公共行政中的實證主義取向，主要由“理性導(dǎo)向”向“價值導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注作為個體的主觀人類意義（而不是只關(guān)注客觀的行為），并且更加關(guān)注現(xiàn)實人們之間的關(guān)系所蘊涵的各種情感和利益表達(dá)?！昂蟋F(xiàn)代”公共行政話語理論家們堅信通過對話要比通過“客觀”測量或理性分析更有可能解決公共問題。正如麥克斯懷特所認(rèn)為的那樣：公共行政話語將反思一種使人變得自我中心、個人主義和熱衷于相互傾軋的意識模式，而提供一種相互禮讓的人際關(guān)系的話語，最終解決合法性的問題[3]。因此，“后現(xiàn)代”公共行政話語理論在研究方法論上強調(diào)“想象”和“對話”，主張將公平、民主、參與引入公共行政領(lǐng)域。

第三，在公共行政實踐中強調(diào)公民參與。公民參與社會事物管理和多元治理結(jié)構(gòu)最顯著的表示就是公共行政中的公民參與，它集中體現(xiàn)了政府與公民間的互動和博弈。公共行政領(lǐng)域在很長一段時間里追求的是理性和效率，實行的是精英民主，而官僚制更是為其提供了組織和結(jié)構(gòu)保障。雖然新公共服務(wù)理論主張政府由管理回歸服務(wù)，也有涉及公民參與的內(nèi)容，但是其仍然沒有擺脫傳統(tǒng)范式的影響，政府仍居于絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位，改變的只是政府的執(zhí)政方式。與此不同的是，“后現(xiàn)代”公共行政話語理論主張在充分發(fā)揮個人想象力的同時，強調(diào)不同意見和思想間的交融，而實現(xiàn)這一理想的方法就是公共實踐中的公民參與。并且公共行政話語理論的倡導(dǎo)者堅信，伴隨著現(xiàn)代性被“后現(xiàn)代性”所取代，伴隨著公民參與范圍和深度的擴展，將會出現(xiàn)升華公共行政語言的機會，實現(xiàn)真正的參與和對話。

二、公民參與對于公共行政的含義

雖然在現(xiàn)有的研究中很難找到被廣泛認(rèn)同到關(guān)于公民參與的定義，但學(xué)者們都認(rèn)為公民參與和治理理念的興起和新公共管理運動密切相關(guān)，有助于克服單一治理主體的弊端，改進政府決策，培養(yǎng)公民意識，維護公民利益，實現(xiàn)社會公平和民主。

在探討公民參與與公共行政的關(guān)系和含義之前，有必要先弄清參與與民主的關(guān)系。因為，民主一直就是公共行政的一個重要議題，也是當(dāng)代公共行政所追求的主要目標(biāo)之一。從表面上看，民主意味著參與，這似乎是一個不言自明的命題，然而在民主理論的發(fā)展長河中，民主和參與實際上存在著巨大的張力[10]。在歷史長河中，從古希臘雅典城邦的直接民主到當(dāng)代社會出現(xiàn)了多種民主形式，包括代議民主、精英民主、多元民主、參與民主、協(xié)商民主、馬克思主義民主等等。不同民主形式的背后實質(zhì)上隱藏著一個歷史久遠(yuǎn)的爭論：那就是究竟是人民自治，還是精英治國。自從古希臘雅典城邦直接民主嘗試失敗以來，在很長的一段時間里自由主義民主在較量中占據(jù)了上風(fēng)，參與民主則被看作是低下的，甚至有可能扼殺個人自由。即使在被譽為“現(xiàn)代民主典范”的美國，其“憲法之父”麥迪遜在著作中也將“純粹民主制”看作是不寬容的、不公正的和不穩(wěn)定的。因而，絕大多數(shù)國家和美國一樣實行的是代議民主制，推行“精英治國”和公民間接參與，公民參與的廣度和深度都比較有限。進入工業(yè)社會以后，社會生產(chǎn)力迅速發(fā)展，官僚制的規(guī)模不斷擴大和膨脹，在傳統(tǒng)的社會治理模式下，西方發(fā)達(dá)國家不僅沒能實現(xiàn)經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，相反還出現(xiàn)了十分嚴(yán)重的經(jīng)濟危機和社會問題。更為嚴(yán)峻的是，在自由主義民主的影響下，人們已經(jīng)漸漸習(xí)慣少數(shù)精英治理國家的模式，他們普遍對政治投票、政策參與等活動缺乏必要的參與興趣和權(quán)力意識，面對各種挑戰(zhàn)時，民眾對政府的信任感不斷下降，出現(xiàn)了“信心危機”特別是20世紀(jì)60年代以來，精英主義導(dǎo)向的自由民主理論面對公民政治冷漠、政治效能感下降、公民對政府信任度持續(xù)下滑、非制度性參與此起彼伏等問題束手無策，簡單地用“政府超載”理論來搪塞推進公民參與舉措的無力，現(xiàn)實證明，自由民主理論無法有效解決擴大公民積極有序參與這一重大政治問題[11]。在這樣的背景下，參與式民主開始被人們重新關(guān)注，成為當(dāng)代民主理論的新熱點。參與式民主的特點就在于其強調(diào)公民的參與權(quán)和參與渠道。

既然公民參與在當(dāng)代顯得如此之重要，那么它與公共行政二者之間究竟存在什么樣的關(guān)系呢？福克斯和米勒在評價美國的公共行政研究時指出，在當(dāng)代的行政學(xué)研究中存在著憲政主義和社群主義兩種理論取向：“憲政主義會問：什么東西——除了立法機關(guān)的法律之外——能證明我們的行為是合理的？而社群主義者則關(guān)注將一種新的主權(quán)合法化，這一主權(quán)不是立法機關(guān)的，而是公民自己的。他們會問：我們——除了立法機關(guān)的法律之外——怎樣才能為我們的行為找到合理性的根據(jù)？[5]其中，社群主義作為當(dāng)代最具影響力的社會思潮之一，與公民參與有著密切的聯(lián)系。社群主義認(rèn)為個人及其自我最終是由他或他所在的社群決定的，因此需要培育有責(zé)任的公民，而有責(zé)任的公民就需要關(guān)心社群事務(wù)，要參與到社群的治理之中。麥克斯懷特也認(rèn)為當(dāng)前公共行政領(lǐng)域發(fā)展的好消息就是大多數(shù)“后現(xiàn)代”公共行政的著作都“瞄準(zhǔn)激活治理中公民的作用”[3]，因此，公民參與越來越與公共行政發(fā)展聯(lián)系在一起。

通過對公共行政發(fā)展歷程的梳理有助于我們更好地把握公民參與對于公共行政的含義。在福克斯和米勒看來，傳統(tǒng)公共行政是一個缺乏溝通，由行政機關(guān)獨享話語霸權(quán)的體系，會導(dǎo)致非民主的后果?！叭绻咧噶畈皇峭ㄟ^直接的渠道從民眾到選舉的官員，那么不正當(dāng)?shù)淖陨隙碌闹噶罱Y(jié)構(gòu)又會怎樣？這種命令——控制機制已被強加于公共行政的實踐中，卻被冠以治理人民的名義，但一旦環(huán)式民主失效或背叛了人民的利益，這種指令結(jié)構(gòu)就會失去它的存在目的或理由”[5]。新公共行政運動對傳統(tǒng)公共行政過分關(guān)注效率和自上而下的決策方式提出了批判，認(rèn)為公共行政應(yīng)更多地關(guān)注社會公平正義，強調(diào)公民參與和民主的行政氛圍。新公共行政理論和之后的新公共管理、公共服務(wù)理論雖然都對傳統(tǒng)公共行政尤其是官僚制結(jié)構(gòu)提出了批判，并試圖尋找到替代傳統(tǒng)官僚制的新興的公共組織形式，但現(xiàn)實的情況是以上理論仍然沒有擺脫官僚制的框架，并沒能實現(xiàn)對官僚制的超越。“后現(xiàn)代”公共行政實現(xiàn)了公共行政研究范式的轉(zhuǎn)換，為擯棄官僚制，實現(xiàn)社會治理治理結(jié)構(gòu)的變革提供了可能。正如法默爾所說的那樣：“公共行政理論即公共官僚機構(gòu)的語言應(yīng)該成為揭示這種公共行政問題的動力機制”[12]。在法默爾看來，公共行政理論就是語言，反映著某人對公共行政實踐的所思所言，指導(dǎo)著公共行政的作為。需要特別指出的是，雖然“后現(xiàn)代”公共行政在找到一個合適的替代物之前仍難以擯棄官僚制，并且現(xiàn)實的情況也表明官僚制仍是當(dāng)前世界各國政府主要的行政結(jié)構(gòu)和運行方式，并且在很長的一段時間里還將繼續(xù)存在。但是我們可以對公共行政的結(jié)構(gòu)和運行方式進行調(diào)整和改善，“后現(xiàn)代”公共行政話語理論所提倡的公民參與就是一條很好的渠道，有助于政府管理乃至于公共行政的價值導(dǎo)向由變管理主義變?yōu)槊裰髦髁x。

三、“后現(xiàn)代”公共行政話語下的公民參與

“后現(xiàn)代”公共行政話語理論從“后現(xiàn)代”公共行政的視角出發(fā)為公民參與提供了新的理論基礎(chǔ)和實現(xiàn)途徑，與此同時，公共行政話語理論作為一種新興的研究主題，理論自身還有很多不完善之處，現(xiàn)實性與可操作性還有待于進一步的研究和考證。因此，需要將公民參與置于公共行政話語理論之下進行深入分析，這樣才能更好地指導(dǎo)公民參與的嘗試與實踐。

公共行政話語理論來源于話語民主理論，而話語民主理論從一開始就伴隨著公民參與的影子。話語民主理論的思想起源于古希臘雅典城邦的直接民主模式，在當(dāng)時，人們的活動方式是言談和辯論，而不是暴力[13]。在此基礎(chǔ)上，阿倫特區(qū)分了暴力和權(quán)力兩種不同類型的權(quán)力，并指出為了達(dá)到這種一致行動的能力，需要有平等民主的商談，政治行動就是公開地對公共事務(wù)進行討論。20世紀(jì)80年代以后，當(dāng)代哲學(xué)家哈貝馬斯在對共和主義和自由主義等當(dāng)代主要民主思潮進行綜合和批判的基礎(chǔ)上，提出了話語民主理論，哈貝馬斯所言的“話語民主”的含義就是指人們圍繞公共事務(wù)展開自由平等的辯論、對話、商討，并最終形成政治共識的過程[8]。之后，隨著公共行政危機的加劇和“后現(xiàn)代”公共行政范式的興起，公共行政話語理論開始出現(xiàn)在人們的視野之中，該理論從“后現(xiàn)代”主義的視角對傳統(tǒng)公共行政進行批判，吸收、借鑒話語民主理論，主張平等的對話和有效的參與。不難發(fā)現(xiàn)，無論是直接民主、話語民主理論、還是“后現(xiàn)代”公共行政話語理論都強調(diào)對公民政治參與的追求和倡導(dǎo)，與此同時，這些理論都以不同的方式肯定了公民參與在實現(xiàn)公共政治目標(biāo)和改進公共政策過程中所發(fā)揮的重要的作用。無疑，其中“后現(xiàn)代”公共行政話語理論是研究公民參與的最新理論發(fā)展成果，對“后現(xiàn)代”社會公民參與最具有指導(dǎo)和借鑒價值，有可能興起公民自主參與公共行政的浪潮。

“后現(xiàn)代”主義者不主張過分地依賴客觀事實，主張通過“想象”認(rèn)識世界，主張文化、話語和知識的多樣性，強調(diào)在建構(gòu)不同的現(xiàn)實時，人們有不同話語，并且擁有話語權(quán)。在此基礎(chǔ)上，法默爾、?？怂购兔桌盏热私⒘恕昂蟋F(xiàn)代”公共行政的話語體系。在法默爾看來，話語權(quán)力被公平地賦予每一個個體。各個共同體在對話、交談和商談中形成共識，這種“普遍共識”取代了地位、傳統(tǒng)和真理這些外在權(quán)威，而成為共同體間采取行動的合法性依據(jù)[14]。與法默爾的觀點相一致，?？怂购兔桌罩鲝埥⒁环N“公共能量場”，即一個確保公共政策得以制定和修改的表達(dá)社會話語的場所，以增加公眾對于政治生活、政策領(lǐng)域的話語表達(dá)和質(zhì)量關(guān)注。強調(diào)治理主體之間的參與、責(zé)任、回應(yīng)和互動。他們在對現(xiàn)實存在的政策對話案例進行了分析梳理后，發(fā)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)中有“少數(shù)人的對話”、“多數(shù)人的對話”和“部分人的對話”三種對話形式，然而，從話語體系正當(dāng)性依據(jù)的檢驗標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)實情況來看，只有“部分人的對話”形式才是符合話語正當(dāng)性條件的話語形式，即真實的話語形式。因為“少數(shù)人的對話”雖然“不應(yīng)完全受責(zé)備，但它是不符合標(biāo)準(zhǔn)的，會扭曲民主的含義”[5]。而“多數(shù)人的對話”歷史上的嘗試證明是不易于實現(xiàn)的，而且是“一種異化的交流，是對話的幻象”[5]。因此，“后現(xiàn)代”視角下的公共行政話語理論所主張的公民參與是“部分人的對話”和“有限的參與”，雖然這一選擇更具現(xiàn)實操作性，也促使了現(xiàn)實政策網(wǎng)絡(luò)的形成，但也難以掩蓋其自身的缺陷和不足，并在一定程度上不利于公民參與。

首先，公共行政話語理論的美好憧憬和現(xiàn)實情形的差別，無法實現(xiàn)真正意義上的全民參與。就最好的情形而言，公共行政理論期待民主的是一種全民參與式的民主，即人人都擁有平等的話語權(quán)和表達(dá)話語的渠道，人們能夠?qū)φ卫砗驼咧贫ㄊ┘悠降鹊挠绊?。正如福克斯和米勒所期待的那樣，“我們所能得到的最好的民主是一種非冷漠的民主”[5]。但迫于現(xiàn)實情況的壓力，公共行政話語理論認(rèn)為“有限參與”才是最好的話語形式。因此，公共行政話語理論實際上是反對參與機會均等化，而強調(diào)了自主參與的重要性——“隨機選擇創(chuàng)造了這樣一個環(huán)境：擴大了那些不關(guān)心問題的人在調(diào)查問卷中被選擇成為提供‘意見’的人的可能性……依據(jù)我們的標(biāo)準(zhǔn)，自愿參與應(yīng)該優(yōu)先考慮，不要被那些冷淡的、缺乏興趣的人所沖淡”[5]。由此可見，?？怂购兔桌諒娬{(diào)通過公民參與意愿賦予公民參與的權(quán)利，而不是先賦予公民參與的權(quán)力，再由公民決定是否參與相關(guān)的政治活動。以真誠、切合情境的意向性、自主參與、具有實質(zhì)意義的貢獻(xiàn)這四個無法準(zhǔn)確測量的變量去判斷話語的正當(dāng)性，進而確立公民參與的方式，不僅不能夠充分調(diào)動公民參與的熱情，還有可能導(dǎo)致公民在參與上的兩極分化。與此同時，這樣做也不利于形成對政治家和官僚的約束力。最為無奈的是，即使是公共行政話語理論迫于社會現(xiàn)實而做出的選擇——“有限參與”，也有可能無法實現(xiàn)應(yīng)有的民主，而再次走回精英民主或集體行動的悖論。

其次，公共行政話語理論本身在理論建構(gòu)方面存在缺陷，無法為公民參與提供明確的理論指導(dǎo)。解構(gòu)和批判是公共行政話語理論對待傳統(tǒng)公共行政理論和現(xiàn)實世界的基本方法。解構(gòu)主義堅持除了正義和結(jié)構(gòu)自身之外，一切都必須被解構(gòu)。法默爾提出用解構(gòu)來質(zhì)疑我們據(jù)以建立現(xiàn)代主義公共行政的前提基礎(chǔ)，旨在否定行政——官僚權(quán)力并且否定韋伯式理性等級觀點的管理方法，即“反行政”[14]。與此同時，“后現(xiàn)代”公共行政話語理論正是基于對制度主義、憲政主義、社群主義和公民主義的解構(gòu)與批判而建立起來的。但是，也許正是因為過分關(guān)注解構(gòu)和批判（?？怂购兔桌赵跁杏昧怂姆种陨系钠鶎扔欣碚摿髋蛇M行梳理和批判之），導(dǎo)致學(xué)者們在公共行政話語理論自身的建構(gòu)方面存在缺陷。公共行政話語理論始終與基本框架和基本概念保持若即若離的態(tài)度，而恰恰是這種模糊的態(tài)度稀釋了其理論的解釋力[15]。因而，也必然無法為公民參與提供明確的理論指導(dǎo)，無法科學(xué)地設(shè)計公民參與的范圍、渠道、深度、廣度和方法。

四、邁向民主化的公民參與

法默爾、福克斯和米勒等“后現(xiàn)代”主義者對傳統(tǒng)公共行政的效率導(dǎo)向和官僚制組織結(jié)構(gòu)進行猛烈地抨擊，認(rèn)為其會導(dǎo)致“精英主義”和自上而下的線性治理結(jié)構(gòu)，進而使公民參與在某種意義上變成現(xiàn)代社會的“奢侈品”和“禁忌”。在對傳統(tǒng)進行解構(gòu)和批判的基礎(chǔ)上，他們建構(gòu)了提倡公民參與的公共行政話語理論。但是由于理論建構(gòu)的缺陷和現(xiàn)實條件的限制，他們所能達(dá)到的也只是有限的公民參與。那么什么樣的公民參與才是我們應(yīng)該追求的呢？或者說才是理想的公共行政理論所提倡的呢？筆者認(rèn)為，可以從這些“后現(xiàn)代”主義者散見于他們著作中的思想看出些端倪，那就是實際性的公民參與，更確切地說是一種民主化的公民參與。正如麥克斯懷特在《公共行政的合法性：一種話語分析》一書中所指出的那樣：我渴望一種我們所有的人都能言說和傾聽，我們所有的人都能就我們接下來該做什么進行商談的對話。這是不是意味著經(jīng)過了一系列的嘗試和改革，我們又回到了古希臘式的原點，我認(rèn)為并不是這樣，而是經(jīng)過這些嘗試，使我們更加明白改革的方向，更加注重公民參與的實現(xiàn)條件。因此，既然公民參與未來的發(fā)展方向是民主化，那么民主化公民參與的道路應(yīng)該怎樣走才行得通就成為一個我們不得不思考的問題。

第一，立足社會現(xiàn)實，改變治理結(jié)構(gòu)。歷史上關(guān)于民主和公民參與存在著多種爭鋒相對的思想和理論，甚至出現(xiàn)了研究范式的轉(zhuǎn)變。需要特別指出的是，這些思想和理論本身沒有對錯之分，也不存在著孰優(yōu)孰劣的定論。它們都是在特定的歷史條件下出現(xiàn)的，都是與特定的實際情況相吻合的。因此，思考公共行政民主化的問題，或者說思考如何通過變革社會治理結(jié)構(gòu)而實現(xiàn)公共行政的民主化，這就需要立足于我們所處的社會歷史背景，即立足于我們的社會正在走向后工業(yè)社會的現(xiàn)實[16]。與此同時，變自上而下的線性治理結(jié)構(gòu)為多方參與的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，確保每一位社會參與都有參與的發(fā)表意見的權(quán)力，確保他們的聲音平等地得到傾聽和尊重。之所以做出將立足社會現(xiàn)實，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理放在走向民主化參與十分重要的位置，是因為當(dāng)社會治理的結(jié)構(gòu)從線性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的時候，社會治理過程中的每一個成員都是社會治理網(wǎng)絡(luò)上的一個必要節(jié)點，會處于與其他節(jié)點的互動中，形式民主也就會與它背后的非正義和不公正等一道得到揚棄，代之以實質(zhì)民主[16]。

第二，客觀看待民主，樹立民主參與理念?？陀^地說民主，或者是公民參與只是一種治理國家，處理社會事務(wù)的公共行政方式，不應(yīng)該被賦予過多的主觀色彩。因此，我們需要客觀地看待民主，談民主色變或者將民主看做是解決一切公共行政難題的“靈丹妙藥”的觀點都是不對的。那么怎么樣才能樹立民主參與理念呢？筆者認(rèn)為就是提倡強勢的公民政治參與，一是鼓勵公民通過共同討論、共同決議、共同執(zhí)行來解決社會共同體所面臨的的經(jīng)濟、社會發(fā)展難題，集思廣益，避免“拍板決策”。二是確保公民能夠參與到政府治理和政策制定的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，而不是現(xiàn)在所廣泛推行的事后參與或形式參與，例如很多地方推行的聽證制度，而是擁有具有很強話語權(quán)的參與，能夠在與政府官員和代理人的討價還價和意見交匯中實現(xiàn)自己的意見和主張。三是充分考慮公民參與的意愿，聽取公民的心聲，從而正確把握公民中政治參與的需要，避免做了很多努力但卻偏離公民參與意愿現(xiàn)象發(fā)生。例如，當(dāng)前很多政府都在推行財務(wù)信息政務(wù)公開這項工作，但政府提供給公民的僅僅是一種事后參與的權(quán)力和渠道，即公民只能夠?qū)φ_支是否符合法律和程序進行監(jiān)督，而不能在財政支持之前，對相關(guān)支出的用途與合理性發(fā)表意見。這就導(dǎo)致很多地方花費大量財力改善公共服務(wù)，并收集公民對服務(wù)質(zhì)量的評價，但他們沒有考慮到的是這些服務(wù)是不是真的是公民所需要的服務(wù)，即缺乏事前公民服務(wù)需求的收集。四是變自上而下的誘導(dǎo)性參與為自下而上的自發(fā)性參與，進而在社會中弘揚一種愛國、奉獻(xiàn)、服務(wù)的公共行政精神，培養(yǎng)一群關(guān)心公共事務(wù)，積極參與公共事務(wù)的民眾。

第三，大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，提升公民參與能力。走向民主化的公民參與，實現(xiàn)有效的對話和討論，必須有一大批具備參與素質(zhì)和能力的公民作為支撐。精英民主理論之所以能夠在很長時間里占據(jù)民主理論的高地，就在于精明們有能力處理好政府和社會事務(wù)，民眾則顯得相對更不可靠，最后“只能生產(chǎn)出一種社會組織來反映滿足某一既定的個人或精英階層的本能沖動的必要性”[3]。而精英和公民間的差別就在于精英擁有比民眾更高的教育水平，更好的素質(zhì)和能力。

但是這樣一種觀點，并不能成為公民參與的阻絆，它為更好地實現(xiàn)公民參與，發(fā)揮民主治國的優(yōu)勢指明了方向，那就是大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，提升公民參與的素質(zhì)和能力，使他們能夠正確地認(rèn)識形式，科學(xué)地分析問題，正確地表達(dá)自己的意見，處理意見糾紛，達(dá)成最佳選擇。正如參與式民主理論的始祖卡羅爾·佩特曼所認(rèn)為的那樣：“當(dāng)代民主理論過于受制于經(jīng)驗主義的分析而失去了將理論用于指導(dǎo)政治生活的價值”。實際上，公民政治參與能夠促進人類的發(fā)展，提高人們的政治效能感，減少人們對于權(quán)力中心的疏離感，培養(yǎng)對公共問題的關(guān)注，有利于形成一種積極的、富有知識的、并能對政府事務(wù)具有敏銳興趣的公民，從而有助于參與性社會的形成[10]。

第四，加快社會建設(shè)，培育公民參與的組織和渠道。民主公民參與的實現(xiàn)，在很大程度上依賴于一個發(fā)育程度較高的公民社會，因為這樣一種社會能夠為公民參與和進行對話提供必要的組織與渠道。在公民參與組織建設(shè)方面，英國學(xué)者道格拉斯·柯爾認(rèn)為，社會應(yīng)該由多元的組織構(gòu)成，是分權(quán)和自治的，每個人都有決定自己所處組織事務(wù)的權(quán)力。公民參與組織建設(shè)不僅能夠為公民參與和話語表達(dá)提供必要的組織保障，也能增加公民和政府對話的籌碼。在公民參與渠道建設(shè)方面，公民政治參與和進行對話無疑需要一定的渠道，無論是“公共能量場”，還是其他形式，都需要有這么一個渠道的存在，而且渠道越多越好，而這無疑需要建立在社會發(fā)展的基礎(chǔ)上。這正好印證另外一位民主理論大師麥克弗森的觀點；“惟有在一種更加人道的經(jīng)濟基礎(chǔ)上，進一步擴大參與的渠道并改善參與的作用，才能實現(xiàn)更民主的、更公平的社會”[10]。

[注 釋]

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