陳湘清

（邵陽市委黨校，湖南 邵陽 422000）

法治湖南建設的意義及對策分析
——《法治湖南建設綱要》解讀

陳湘清

（邵陽市委黨校，湖南 邵陽 422000）

我省出臺的《法治湖南建設綱要》是推動法治湖南建設的綱領性文件，不僅提出來建設法治湖南的總體要求，還從法治建設的內(nèi)在機理角度提出了推進法治湖南建設的主要任務，綱要具有鮮明的時代性、創(chuàng)新性、樣板性等特點。

法治湖南；綱要；任務；特點

建設社會主義法治，是我們共產(chǎn)黨人矢志不渝的追求，自建國以來，幾代共產(chǎn)黨做出了不懈的努力和艱辛的探索，社會主義法治國家正一步一步向我們走來。2011年7月26日湖南省黨的第九屆委員會第十三次全體會議正式通過《法治湖南建設綱要》。這不僅是湖南法治建設的喜訊和福音，更是我國法治建設的里程碑。是我省依法治省的深化和發(fā)展，是建設社會主義法治國家在湖南的生動實踐和具體體現(xiàn)。綱要的出臺，對于推動湖南法治建設，落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)富民強省具有至關重要的意義。全體干部認真學習、深入體會、振奮精神，銳意進取、扎實推進法治湖南建設就是當前最重要的政治任務。

一、綱要頒布的重大意義

“法，國之重器”。為適應新形勢，在新的起點上全面推進法治湖南建設，根據(jù)憲法、法律規(guī)定和黨的十七大精神，結(jié)合湖南實際，我省制定了《法治湖南建設綱要》。綱要的出臺，不僅彰顯了省委省政府堅定不移推進法治建設的決心和勇氣，而且昭示了我省推進法治湖南建設的方略和智慧，不僅在中國法治進程中具有重要意義，而且必將迎來湖南法治建設的春天，給湖南人民一個值得期許的法治明天。

（一）從國家法治進程來看，綱要的出臺是我國法治建設的重要里程碑

德國著名政治學家哈貝馬斯曾經(jīng)預言，現(xiàn)代社會合法的統(tǒng)治應以法理型統(tǒng)治為歸宿。所以，法治一直以來就是現(xiàn)代中國人的夢想，一直以來就是中國共產(chǎn)黨的不懈追求。從新中國成立，毛澤東主持堅定中華人民共和國第一部憲法、到文化大革命的“無法無天”，到1986年鄧小平提出社會主義法制，再到1997年黨的十五大將“依法治國作為黨治理國家的基本方略，到如今形成中國特色社會主義法律體系。中國的法治之程可謂是千回百轉(zhuǎn)，中國人民在黨的領導下正一步一個腳印向法治的美好明天走來，法治湖南建設綱要的出臺，是國家法治建設基本經(jīng)驗的總結(jié)，是依法治國在湖南的生動體現(xiàn)，是法治建設規(guī)律在湖南的鮮活運用。它承載的不僅是湖南人民的向往與追求，更是億萬中國人民的夢想與期待；它記錄的不僅是三湘大地建設法治的足跡，更是華夏大地依法治國的印記。法治湖南是法治中國的一個濃縮、一段篇章。因此，綱要的出臺對湖南法治建設具有深遠影響，也對整個國家的法治建設至關重要，湖南法治建設的成果，就象一個樣本，它的問世必將掀起中華大地法治建設的旋風。迎來各省法治建設的高潮，從而成為我國法治建設的里程碑。

（二）從黨和政府自身建設來看，綱要的出臺是黨和政府轉(zhuǎn)變工作作風和工作方式的重要契機

法治是政治文明的集中表現(xiàn)?？梢哉f：法治關乎黨的生死存亡，法治關乎政府的形象和聲譽。法治湖南建設綱要的出臺猶如法治天空中的一道彩虹，照出了黨和政府推進法治的決心和膽略，照出了黨和政府領導法治的智慧和謀略。在政治文明高度發(fā)達的今天，黨和政府推進法治。首先黨要依法執(zhí)政，政府要依法行政，要帶頭模范遵守憲法和法律，做到制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外；做到有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)該賠償。因此，法治要求黨和政府，必須實現(xiàn)由人治向法治轉(zhuǎn)變，必須實現(xiàn)由集權(quán)向分權(quán)的轉(zhuǎn)變，必須實現(xiàn)由管制向服務的轉(zhuǎn)變，必須實行以政策調(diào)整向以政策和法律調(diào)整的轉(zhuǎn)變。這就是法治對黨和政府應做出的回應。所以綱要的出臺，為黨和政府轉(zhuǎn)變工作作風及工作方式提供了極好的時機。

（三）從擴大人民民主，創(chuàng)建和諧社會來看，綱要的出臺是保障公民權(quán)利，改善民生，創(chuàng)建和諧社會的重要條件

民主離不開法治，沒有法治，民主就沒有保障。離開法治的民主不是真民主，更不是國家和人民之福。因此，保障和發(fā)展人民民主，擴大公民權(quán)利，就必須加強法治。建設法治湖南，就是要通過完善法治，推進人民民主的制度化、規(guī)范化、秩序化，依法保障人民的權(quán)利，實現(xiàn)人民民主的科學發(fā)展。

同時，民生問題實質(zhì)也是一個法治問題。解決民生問題，法治是必由之路，是根本保障，更是法治建設的根本出發(fā)點和落腳點。抓法治就是抓民生，就是從根本上發(fā)展和保障民生，建設法治湖南，就是通過法治促進發(fā)展，形成有利于改善和保障民生的體制機制和制度安排；就是要通過法治，運用法律手段機制，依法保障和維護人民群眾的合法權(quán)益，維護社會公平正義，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，讓全體人民共享改革發(fā)展的成果。

（四）從湖南的改革發(fā)展來看，綱要的出臺是推動湖南科學發(fā)展、實現(xiàn)富民強省的重要基石

加強法治建設既是科學發(fā)展觀的重要內(nèi)容，又是實現(xiàn)科學發(fā)展觀的重要保障。貫徹落實科學發(fā)展觀，推進改革發(fā)展，特別需要通過推進體制機制和制度創(chuàng)新，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進科學發(fā)展的體制和制度。我省正處于全面建設小康社會的關鍵時期和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，要推進科學發(fā)展，建設“四化兩型”社會，實現(xiàn)富民強省一刻也離不開法治建設。周強反復強調(diào)：抓法治就是抓發(fā)展，就是抓科學發(fā)展。綱要的出臺正是省委根據(jù)新形勢，立足新起點，順應廣大人民群眾新期待作出的重大決策。旨在通過法治建設為湖南的改革發(fā)展，營造一個公正、公開、公平、可預期的發(fā)展環(huán)境，為科學發(fā)展保駕護航。世界很多研究結(jié)果表明，法治程度可決定一個國家57%的無形資本價值。世界50強企業(yè)最看重的投資條件一個是投資機會，能夠賺錢；一個是法治環(huán)境，要有法治保障。所以綱要的出臺無疑給湖南的科學發(fā)展投下了“定盤石”。

二、綱要的主要內(nèi)容

（一）綱要的總體要求

綱要的出臺，是湖南深入貫徹落實科學發(fā)展、貫徹落實黨的十七大關于全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略部署，是新的起點上全面推進法治湖南建設的一項重大舉措。綱要對今后一個時期湖南法治建設作出了全面科學的總體部署。

1.指導思想

指導思想是人們推進法治湖南建設中應堅持的最根本的原則和最高的行為準則。這個原則和準則是貫通全局、貫串全程、貫穿始終的。綱要指出：堅持以“鄧小平理論”和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，牢固樹立社會主義法治理念，大力加強社會主義法治精神，全面落實依法治國基本方略，通過完善立法，加強執(zhí)法，深入普法，強化監(jiān)督，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，實現(xiàn)依法執(zhí)正、依法行政、公正司法。從守法促進全省社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，營造公開、公平、公正、可預期的法治環(huán)境，為推進科學發(fā)展、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定提供有力的。這就指出了法治湖南建設的理論指南、行為指南和價值指引。

2.總體目標

目標引領方向、規(guī)定進程。湖南法治建設的總體目標是到2020年，地方性法規(guī)規(guī)章更加完備。依法治國基本方略深入落實，公共權(quán)力運行規(guī)范，公民合法權(quán)益得到切實完善和保障，全社會法治意識和法律素質(zhì)普遍提高，經(jīng)濟社會秩序良好，人民安居樂業(yè)。這個總體目標是建立在我省貫徹依法治省取得的成果和經(jīng)驗上提出來的，近年來，湖南法治建設成績顯然，引人矚目。2008年4月，《湖南省行政程序規(guī)定》出臺；同年10月，首次實行開門立法，省政府召開立法編制聽證會；2009年7月，《湖南省規(guī)范性管理辦法》公布；2010年4月，《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》實施；2011年5月《湖南省政府服務規(guī)定》通過。那么，這個在貫徹依法治省取得的成果和經(jīng)驗上提出來的總體目標具體體現(xiàn)在以下7個方面：公共權(quán)力行使得到有效規(guī)范和制約；公民權(quán)利得到有效保障；地方性法規(guī)規(guī)章更加完備；法律實施機制完善；監(jiān)督問責體系完備；安全誠信規(guī)范的經(jīng)濟社會秩序基本建立；全社會的法治意識和法律素質(zhì)普遍提高。因此，一個總目標加上7個分目標構(gòu)成了湖南法治建設的宏偉藍圖和行動綱領，奠定了湖南法治前進的正確軌道，為法治湖南建設進一步指明了前進方向。

3.基本原則

基本原則是根本原則的具體體現(xiàn)。綱要提出了建設法治湖南的6項原則：堅持黨的領導，堅持以人為本，堅持服務大局，堅持法制統(tǒng)一，堅持公平、公正、公平，堅持改革創(chuàng)新與循序漸進相結(jié)合。為法治湖南建設打下了基石，奠定了基調(diào)。

（二）綱要的主要任務

綱要對湖南法治建設的主要任務作出了明確的部署，從法治運行的內(nèi)在機理看，可以這樣歸納：

1.從法治的主體要素看，主要任務有：

（1）推進人民民主的制度化、規(guī)范化程序，保障公民權(quán)利。人民是依法治國的主體，是法治的建設者和參與者。因此，法治建設離不開人民群眾的支持和參與。要充分發(fā)揮人民群眾的主體作用，調(diào)動人民群眾的積極性，發(fā)揚人民當家作主的智慧和熱情，推進人民民主、保障公民權(quán)利，讓湖南法治建設成為全省人民群眾共同參與社會實踐，最根本的就是要完善根本政治制度和基本政治制度。

充分發(fā)揮人民代表大會制度的重要作用。各級黨委要加強和改進對人大工作的領導，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)。善于通過有效發(fā)揮人大制度的作用實現(xiàn)黨對國家和社會的領導；要改進人大代表選舉工作，優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，支持保障人大代表依法履行職責，不斷提高代表履職的能力和水平；支持人大加強自身建設。

充分發(fā)揮人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的作用。要把政治協(xié)商納入決策秩序，做到協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前。保障政協(xié)委員的各項民主權(quán)利，支持鼓勵政協(xié)委員議政建言，發(fā)揮政協(xié)委員在履職中的主體作用，支持政協(xié)加強自身建設。

加強民族區(qū)域自治。要認真落實民族區(qū)域自治制度，依法保障少數(shù)民族和民族自治地方的合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關系，促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。

加強基層民主政治建設。要健全基層民主管理制度，建立基層政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的機制。擴大基層群眾自治范圍，充分保障基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的各項權(quán)利。完善村（居）委選舉制度，實行村（居）財務、事務公開，維護農(nóng)民工、企業(yè)職工的合法權(quán)益。

（2）提高各級黨委依法執(zhí)政的能力和水平。黨委依法執(zhí)政是推進法治建設的核心。那么，黨領導全國人民實行依法治國、推進社會主義法治對黨有什么要求呢？集中一點就是要求黨依法執(zhí)政，實現(xiàn)黨的建設和黨的工作法治化。因此，全省各級黨組織、全體黨員，特別是黨的領導干部要成為學法、普法、守法、用法的模范，堅持依法執(zhí)政。

改革和完善黨委領導方式和執(zhí)政方式。依法執(zhí)政是新時期黨實現(xiàn)領導和執(zhí)政的根本方式。所以，黨的領導方式和執(zhí)政方式一定要轉(zhuǎn)到依法執(zhí)政上來，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。按照黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，從制度上、秩序上規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)、司法機關及人民團體的關系。支持人大及其常委會依法行使職權(quán)；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能；支持審判機關和檢察機關依法獨立、公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)；支持工會、共青團和婦聯(lián)等人民團體依照法律和各自章程開展工作，發(fā)揮黨委的領導核心作用。

改革和完善黨委決策機制。要科學合理界定各級黨委決策權(quán)，健全完善機制，推進黨委決策的科學化、民主化、規(guī)范化。按照集體領導、民主集中、個別醞釀跟會議決定的原則決定重要事項，把調(diào)查研究、征求意見、法律咨詢和集體討論決定作為黨委重大決策的必經(jīng)程序，建立重大問題和任用重要干部票決制，專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大事項決策的專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估機制，與群眾利益密切相關重大事項要實行公示、聽證制度，提高決策科學化水平。

完善省委領導立法的制度和機制。建立省委提出立法建設制度。對一些重大決策和政策措施，適時向省人大或黨委會提出建議和意見，通過法定程序轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)規(guī)章，成為具有法律約束力的行為規(guī)范。建立健全省委審定立法規(guī)劃，討論重要法規(guī)規(guī)章草案制度。建立地方立法重大事項報告制度。支持市、縣、區(qū)和長沙市、湘西依法行使地方性規(guī)章的創(chuàng)制權(quán)，不斷提高黨委對立法工作的水平。

推進黨務公開。公開是法治的重要標志。除涉及黨和國家秘密等依照照定不宜公開的除外，黨內(nèi)事務，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展和公民、法人及其他組織權(quán)利義務的重大決策黨組織應主動及時以會議、文件、簡報、網(wǎng)站、報刊、電視等便于公眾知曉的方式公開，黨員可以按照定向黨的基層組織申請公開相關黨的內(nèi)事務，增加權(quán)力運行的透明度。

健全黨委新聞發(fā)言人制度。提高黨在信息網(wǎng)絡化條件下的執(zhí)政能力和水平是黨依法執(zhí)政的關鍵。因此要“加強黨委新聞發(fā)布制度建設，進一步豐富發(fā)布內(nèi)容，規(guī)范發(fā)布程序，完善重大突發(fā)事件新聞報道快速反應機制；提高黨委新聞發(fā)布工作制度化、規(guī)范化、專業(yè)化水平。

建立黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度。這是堅持法制統(tǒng)一原則的具體體現(xiàn)，旨在防止越權(quán)及政策沖突、抵觸的發(fā)生。

（3）加快建設法治政府。建設法治社會關鍵在于政府依法行政，建設法治政府。那么，推進湖南法治建設對政府這個法律法規(guī)的執(zhí)行者來講，就要深入貫徹落實黨中央、國務院關于建設法治政府的重要部署，以加快建設法治政府為目標，不斷開創(chuàng)我省依法行政工作的新局面。

深化行政管理體制改革。政府各部門要逐步將公民、法人或其他組織能夠自主解決，市場機制能夠自行調(diào)節(jié)，社會組織能夠自律解決的事項轉(zhuǎn)移出去，更好地履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；穩(wěn)步推進強具擴權(quán)改革；深化行政審批制度改革，規(guī)范減少下放審批權(quán)；實行政府機構(gòu)制度的法制化；大力推進事業(yè)單位分類改革。

完善行政決策機制。完善重大行政決策聽證制度；完善重大行政決策、專家咨詢論證和風險評估機制；嚴格執(zhí)行重大行政決策合法性審查制度和集體討論決定制度；加強重大決策執(zhí)行情況跟蹤、反饋和責任追究，提高政府決策水平。

完善行政執(zhí)法體制和機制。要探索完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制。采取依法授權(quán)、委托等方式，加速賦予經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)建設管理等方面的行政執(zhí)法權(quán)。堅持管理和服務，疏導與處置相結(jié)合，改革創(chuàng)新執(zhí)法方式，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法程序，認真落實行政執(zhí)法調(diào)查取證和證據(jù)運用規(guī)則，健全完善行政裁量權(quán)基準制度，嚴格規(guī)范行政裁量權(quán)行使。加強行政執(zhí)法責任追究，完善行政執(zhí)法公示制、行政執(zhí)法評議制和執(zhí)法過錯追究制，大力提高政府執(zhí)法水平。

推進政府服務法治化。湖南已經(jīng)推行《湖南省政府服務規(guī)定》，要按規(guī)定明確的政府服務內(nèi)容、標準、程序、時限等事項，進一步加強制度建設、政府服務平臺建設，編制政府服務目錄和辦事指南，推進政務公開，嚴格規(guī)范政府服務行為。

創(chuàng)新政府管理方式。法治是政府管理創(chuàng)新的基本方向，抓法治就是抓政府管理創(chuàng)新。按照法治建設的要求，要充分運用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段，采取行政指導、行政規(guī)劃、行政合同、行政獎勵、行政調(diào)解等方式管理經(jīng)濟社會服務；要充分運用法治手段、法律方式規(guī)范行為，協(xié)調(diào)關系，化解矛盾，激發(fā)社會活力。促進湖南和諧發(fā)展。

2.從法治的內(nèi)容體系來看，綱要出臺的任務主要有：

法治就是要實現(xiàn)國家社會事務、經(jīng)濟事務、文化事務等的法治化，全面提高各項領域的法治化水平。所以經(jīng)濟法治、社會法治、文化法治及生態(tài)環(huán)保法治構(gòu)成了法治的主要內(nèi)容。

（1）社會法治建設。社會建設是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，抓法治就是要抓社會法治。

創(chuàng)新社會管理體制。要黨委領導、政府負責、社會協(xié)調(diào)、公眾參與的社會管理格局，強化政府職能，創(chuàng)新社會管理方式，更加注重運用法律手段調(diào)節(jié)社會關系，平衡社會利益，解決社會矛盾，促進社會和諧。一是推進社會公共服務事項準入制度，探索“社會管理社會化”。二是推行“以證管人，以房管人，以業(yè)管人”的管理模式，加強流動人口管理服務。三是提高對虛擬社會的管理水平。

發(fā)展和規(guī)范社會組織。大力培育和扶植社會組織，力爭到2015年基本建立起與我省經(jīng)濟社會發(fā)展相適應、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用明顯的社會組織體系，充分發(fā)揮其提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用。

健全完善公眾參與、訴求表達機制，暢通社情民意表達渠道。建立社會協(xié)商對話機制，積極主動回應社會關切，促進政府與公眾的良性互動，建立社會心理預測、預警機制和社會情緒疏導機制，培育奮發(fā)進取、理性和平、開放包容的社會心態(tài)。

堅持以人為本、執(zhí)政為民，著力保障和改善民生，健全公民利益保障和利益協(xié)調(diào)機制。

健全完善多元化的矛盾糾紛解決機制。要加強人民調(diào)解、完善三調(diào)聯(lián)動工作體系，暢通行政復議申請渠道。大力發(fā)展仲裁事業(yè)、完善信訪制度，積極引導當事人通過法律途徑解決矛盾糾紛。

加強和完善社會治安防控體系。積極探索新形勢下群防群治的新途徑新方法，把社會治安綜合治理措施落實到基層，全面提升社會治安防控能力。

（2）推進經(jīng)濟法治建設。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。落實科學發(fā)展，推進湖南法治，要更加注重運用法治手段調(diào)控經(jīng)濟運行，發(fā)揮市場配置資源的作用。依法保障各類市場主體的合法權(quán)益，激發(fā)各類市場主體的發(fā)展活動。依法規(guī)范、引導、調(diào)節(jié)和保障市場主體的活動，推進企業(yè)依法經(jīng)營、遵守市場競爭規(guī)則和商業(yè)道德，自覺履行企業(yè)應盡的義務和社會責任。加快建立社會信用體系，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，促進市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展和健康有序。

（3）推進文化法治建設，認真落實文化法律法規(guī)和規(guī)章，為推進文化大發(fā)展、大繁榮提供有力的法治保障。依法加強公共文化服務體系建設，保障人民群眾基本公共文化權(quán)益。依法推進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進文化市場主體做大做強。注重運用法治手段深化文化體制改革，推進文化創(chuàng)新，深入推進社會主義核心價值體系建設。加強公民道德建設，充分發(fā)揮思想道德規(guī)范在法治建設中的重要作用。

（4）推進兩型社會和生態(tài)文明法治建設。要堅持以法制創(chuàng)新為先導，充分運用地方立法權(quán)，推進長株潭“兩型社會”試驗區(qū)建設，發(fā)展生態(tài)文明，以良好的法治環(huán)境保障投資軟環(huán)境的優(yōu)勢和巨大吸引力，保障試驗區(qū)的體制機制創(chuàng)新和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。要充分利用地方立法權(quán)和先行先試政策，圍繞“兩型社會”建設的重點難點問題，選準突破口，適時制定地方性法規(guī)和規(guī)章，為全國探索積累經(jīng)驗。要加強資源環(huán)境執(zhí)法，探索創(chuàng)新資源環(huán)境執(zhí)法體制和制度，推進執(zhí)法手段和機制創(chuàng)新。

3.從法治運行過程來看，主要任務有：

（1）在立法環(huán)節(jié)上，綱要提出:

健全完善地方性法規(guī)規(guī)章。有法可依是法治湖南建設的基本要求之一。建設法治湖南的立法重點應該是加強促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推進“兩型社會和生態(tài)文明建設，保障民生和發(fā)展社會事業(yè)，加強和創(chuàng)新社會管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加強科技創(chuàng)新和文化強省建設等方面的立法。

完善立法工作機制。加強立法前論證，完善向社會公開征集方法項目制度；探索建立多元化的法規(guī)規(guī)章起草工作機制，完善委托起草、聯(lián)合起草方式；創(chuàng)新公眾參與立法方式，積極探索開展立法成本效益分析。

加強規(guī)章和規(guī)范性文件的監(jiān)管。實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布制度和有效期制度。切實維護法制統(tǒng)一和政令暢通，

（2）在執(zhí)法環(huán)節(jié)上，綱要提出要加快建設法治政府，實行依法行政。前面已經(jīng)論及，不再贅述。

（3）在司法環(huán)節(jié)上。司法公正是法治最好的標鑒。為推進司法公正，加快法治湖南建設，綱要提出:

深化司法體制改革。認真落實中央深化司法體制機制改革的各項部署，優(yōu)化司法職權(quán)配置，進一步健全完善司法職權(quán)結(jié)構(gòu)和組織體系，完善司法隊伍管理制度，加強司法職業(yè)保障。健全司法經(jīng)費保障體制，進一步規(guī)范和完善人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，擴大司法參與。

深化司法工作機制改革。要以程序公正為基礎，制定科學合理的司法工作規(guī)范，明確司法各個環(huán)節(jié)的辦案要求和操作規(guī)則，形成權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的司法工作機制。

加強司法規(guī)范化建設。規(guī)范證據(jù)收集、審查和認證，采信，嚴格貫徹執(zhí)行刑事、民事、行政證據(jù)規(guī)則；全面落實和完善訊問犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度；全面規(guī)范自由裁量權(quán)，推進量刑規(guī)范化改革，加強案例指導，統(tǒng)一裁判和執(zhí)法尺度；嚴格執(zhí)行案中辦理期限制度，積極探索繁簡分流和速裁機制，提高司法效率，降低訴訟成本。

全面推進司法公開。進一步完善司法聽證制度、新聞發(fā)布制度以及當事人權(quán)利義務告知、群眾旁聽庭審、裁判文書上網(wǎng)、訴訟檔案查詢等制度，推行陽光司法，進一步完善審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開制度，以司法公開促進司法公正廉潔,推進司法信息化建設,除依法不能公開的外，法律依據(jù)、司法程序、辦案各個環(huán)節(jié)和結(jié)果都要向社會公開。

強化訴訟活動法律監(jiān)督。從監(jiān)督的內(nèi)容上進行了相關規(guī)定：一是加強對司法工作人員瀆職違法行為的監(jiān)督，防止和糾正徇私舞弊、枉法裁判等行為。二是加強對訴訟程序嚴重違法、侵害法人、公民其他組織合法權(quán)益和社會公共利益行為的監(jiān)督。防止和糾正有案不立、違法立案、刑訊逼供、違法取證、違法查封、扣押、凍結(jié)、處理款物。致權(quán)益受損。三是加強對認定事實、運用法律嚴重錯誤案件的監(jiān)督，著力糾正定性明顯錯誤或處理嚴重不公致權(quán)益受損問題。四是加大對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的監(jiān)督。

（4）在普法環(huán)節(jié)上。法律必須被信仰，否則形同虛設。所以法制宣傳教育是法治建設的基礎環(huán)節(jié)。

深入開展普法教育。全面實施“六五普法規(guī)劃，在全省公民中深入學習宣傳憲法、中國特色社會法律體系的基本法律和促進經(jīng)濟發(fā)展，保障改善民生，加強社會管理、反腐倡廉相關法律法規(guī)。深入開展社會主義法治理念教育，推進社會主義法治文化建設，大力弘揚社會主義法治精神。加強公民意識教育，增加公民的主體意識、權(quán)利意識、責任意識、義務意識、規(guī)則意識和國防意識。重點加強對領導干部、公務員、青少年、企事業(yè)經(jīng)營管理人員和農(nóng)民的法制宣傳教育。堅持法制宣傳教育與法治實踐相結(jié)合，用法治實踐推動法制宣傳教育。

大力提高國家工作人員特別是領導干部的法治意識和能力。各級國家工作人員特別是領導干部要帶頭學法、普法、守法、用法、不斷增強法治理念，提高法律素養(yǎng)，自覺養(yǎng)成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段推動工作，促進發(fā)展、解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力。

加強法制宣傳教育陣地建設。各級黨校和個高校要成為法制宣傳教育的主渠道和主陣地。完善城鄉(xiāng)公共活動場所法制宣傳教育設施；加強法治文化傳播體系建設，使社會主義法律深入人心。

（5）在法律監(jiān)督環(huán)節(jié)來上。法律監(jiān)督是保證整個法治朝正確軌道運行的有力手段。法治運行往往受到權(quán)力的干擾影響。因此，監(jiān)督的目的就是實施對權(quán)力制約和監(jiān)督。綱要指出要完善監(jiān)督體系，強化監(jiān)督職能，全面推行問責制加強對法律實施的有效監(jiān)督。

三、綱要的主要特點

第一，時代性。綱要是湖南省委立足時代前沿、緊抓時代主題、緊跟時代步伐作出的重大戰(zhàn)略決策，反映了省委、省政府及全省人民的時代眼光和時代意識，體現(xiàn)了全省黨員干部和人民群眾在推進湖南發(fā)展的時代使命和責任。具有強烈的時代性。

第二，樣版性。在總結(jié)湖南法治建設的經(jīng)驗規(guī)律，在已經(jīng)取得階段性成果基礎上制定的綱要，開創(chuàng)了地方法治建設的先河，提出了一系列推進法治的有效措施和方法，為全國法治建設積累了經(jīng)驗，也為各省推進法治建設提供了樣本。

第三，科學性。從理論結(jié)構(gòu)嚴謹性、價值理念的科學性、目標的合理性、措施的可操作性中可以看出，綱要具有很強的科學性。

第四，漸進性。建設法治湖南是一項長期的任務，又是一項全新的工作。要堅持在探索中前進，在實踐中總結(jié)提升；要在維護法制統(tǒng)一權(quán)威的前提下，立足湖南實際和發(fā)展階段性特征開展法治建設；要把改革創(chuàng)新與循序漸進結(jié)合起來，既要積極穩(wěn)妥、循序漸進，又要解放思想、大膽探索；要把長遠目標與當前任務結(jié)合起來，提出了到2020年法治湖南建設的長遠目標，明確了未來10年法治湖南建設的前進方向和藍圖；法治湖南建設要根據(jù)當前實際，以解決經(jīng)濟社會發(fā)展和法治建設中的突出問題以及人民群眾最關心的實際問題為重點，把握法治建設的長期性和漸進性，著眼長遠、立足當前，著力加強基層基礎工作，有計劃、有步驟、有秩序地推進法治建設，一步一個腳印地扎實推進工作，逐步實現(xiàn)法治目標。

第五，創(chuàng)新性。整個綱要是湖南人民的創(chuàng)新思維、創(chuàng)新智慧、創(chuàng)新實踐形成的創(chuàng)新成果，構(gòu)成了綱要最閃光的亮點。一是新提法，例如推行和完善黨委決定重大問題和重要干部票決制，提高在信息網(wǎng)絡化條件下的執(zhí)政能力和水平；健全黨委新聞發(fā)言人制度；推行強縣擴權(quán)改革；建立基層政府行政管理與基層群自治有效銜接和良性互動機制；探索建立多元化的法規(guī)規(guī)章起草工作機制；探索完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制；探索“社區(qū)管理社會化、立法成本效益分析”等。二是新措施也有很多亮點，例如，規(guī)范黨委依法執(zhí)政；加強基層民主政治建設；推進問責法治化等。三是創(chuàng)新成果。在法治湖南建設綱要的指引下也必將有大量的創(chuàng)新成果涌現(xiàn)。

The Significance and Countermeasure of the Construction of Ruling by Law in Hunan

CHEN Xiang-qing
(Shaoyang Municipal Party School,Shaoyang,Hunan,422000)

The construction of ruling by law in Hunan is a piece of programmatic document about pushing our province forward. It proposes the overall requirements,the main tasks and objects in intrinsic mechanization of the construction of ruling by law in Hunan.The document has some distinct feature:epochal,innovative and templetive.

ruling by law in Hunan;programmatic document;task;feature

D902

A

2095-1140（2012）01-0035-06

2011-12-30

陳湘清（1968－ ）,男，湖南新寧人，邵陽市委黨校教研部主任、教授，主要從事黨建研究。

左小絢）