徐大慰

（華東政法大學(xué) 法學(xué)博士后流動(dòng)站，上海 200042）

一、引 言

“支出型貧困”由上海市民政局首次提出，2007年我國(guó)開始關(guān)注；2009年列為上海市民政局工作重點(diǎn)；2010年下半年民政部積極推進(jìn)；2011年上海市政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)。上海人形象地稱“支出型貧困”為“上海式貧困”，其實(shí)，“上海式貧困”在中國(guó)城市具有普遍性。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，若以人均收入計(jì)算，全國(guó)城市貧困人口為1470萬(wàn)人，但若以人均支出計(jì)算，全國(guó)貧困人口總數(shù)則增加到3710萬(wàn)人［1］，“支出型”貧困群體數(shù)量不少。另?yè)?jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2010年上半年，我國(guó)接受社會(huì)救助的貧困人口達(dá)到7856萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝?.86%，但主要是“收入型”貧困家庭［2］。

“十二五”期間，上海市將難以納入現(xiàn)行最低生活保障救助制度的“支出型”貧困家庭給予最低生活保障，構(gòu)建更加完善的社會(huì)救助體系。上海浦東新區(qū)、靜安、閘北、長(zhǎng)寧等區(qū)積極探索“支出型”貧困家庭的社會(huì)救助模式，現(xiàn)在亟需總結(jié)這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以便在全國(guó)推廣。

二、上海救助“支出型”貧困家庭的主要模式

上海民政部門積極探索“支出型”貧困家庭的社會(huì)救助模式，楊浦區(qū)建立“支出型”貧困家庭的“發(fā)現(xiàn)—幫扶—跟蹤—評(píng)估”機(jī)制，推進(jìn)“楊浦區(qū)特殊困難家庭慈善援助住院醫(yī)療補(bǔ)貼計(jì)劃”；黃浦區(qū)建立發(fā)現(xiàn)機(jī)制，調(diào)整完善區(qū)、街道兩級(jí)審批制度，構(gòu)建“政府牽頭、部門配合、社會(huì)參與、社團(tuán)運(yùn)作、依托社區(qū)，綜合幫扶”的運(yùn)作模式。尤其靜安區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、虹口區(qū)、徐匯區(qū)等探索建立“支出型”貧困家庭救助模式，構(gòu)建更加完善的現(xiàn)代社會(huì)救助體系。

（一）靜安區(qū)構(gòu)建“五四三二一”幫扶救助體系

靜安區(qū)以健全“支出型貧困”的評(píng)估和幫扶模式為抓手，加大扶貧工作力度，對(duì)“支出型貧困”家庭實(shí)施幫扶補(bǔ)貼，切實(shí)緩解“支出型貧困”群體的基本生活困難。2007年底，靜安區(qū)確立了“五四三二一”的綜合幫扶救助體系框架，即“五項(xiàng)幫扶補(bǔ)貼、四項(xiàng)福利措施、三級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)、兩個(gè)評(píng)議制度、一個(gè)系統(tǒng)整合”，通過(guò)“個(gè)案幫扶、項(xiàng)目幫扶、特定幫扶”，保證實(shí)事項(xiàng)目有序推進(jìn)。從2010年11月開始，靜安區(qū)遵循“政府指導(dǎo)、社會(huì)化運(yùn)作，先虛后實(shí)、分階段推進(jìn)、規(guī)范操作、項(xiàng)目化實(shí)施”的基本原則，在先期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，并經(jīng)與市民政局共研、外區(qū)試驗(yàn)、模擬評(píng)估、實(shí)體救助、完善系統(tǒng)，基本驗(yàn)證了數(shù)學(xué)模型的科學(xué)性和實(shí)體操作的可行性，在全市率先制定了“支出型貧困”救助的操作規(guī)范。2012年，靜安區(qū)將按照試點(diǎn)制定的《關(guān)于“支出型”貧困家庭綜合評(píng)估和幫扶補(bǔ)貼的試點(diǎn)辦法（試行）》，在全市率先對(duì)“支出型”貧困家庭實(shí)施幫扶補(bǔ)貼工作，并作為政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目加以推進(jìn)。

（二）長(zhǎng)寧區(qū)推出“四醫(yī)聯(lián)動(dòng)”的醫(yī)療保障模式

2010年，長(zhǎng)寧區(qū)民政、財(cái)政、衛(wèi)生、醫(yī)療保障等四部門聯(lián)合出臺(tái)了“四醫(yī)聯(lián)動(dòng)”措施，推出“基本醫(yī)療保險(xiǎn)+基本醫(yī)療服務(wù)+政府醫(yī)療救助+社會(huì)組織醫(yī)療幫扶”的基本醫(yī)療保障模式?！八尼t(yī)聯(lián)動(dòng)”模式將醫(yī)保基金、救助資金、慈善資金進(jìn)行統(tǒng)籌，納入到一個(gè)措施中，形成合力，發(fā)揮了聯(lián)動(dòng)作用。針對(duì)困難人員因起付線缺乏參加居保動(dòng)力的問(wèn)題，采取臨時(shí)救助資助其參保。納入各類醫(yī)保的困難人員在就醫(yī)時(shí)首先享受醫(yī)?；鹬Ц?，再由民政醫(yī)療救助和臨時(shí)救助支付相應(yīng)比例的自負(fù)費(fèi)用。如果困難人員全年實(shí)際自負(fù)的醫(yī)療費(fèi)高于一定金額，還可引入慈善資金，通過(guò)個(gè)案幫扶進(jìn)一步保障。救助對(duì)象涵蓋了長(zhǎng)寧區(qū)內(nèi)民政特殊救濟(jì)對(duì)象、低保人員、低保殘疾和大重病人非本區(qū)戶籍配偶、低收入大重病人員、65周歲以上無(wú)業(yè)老人和因病致貧人員等6類困難群體。同時(shí)，不分疾病類型和就醫(yī)形式，對(duì)各種疾病的門急診、家庭病床、急診留院觀察、住院治療一攬子保障。在就醫(yī)結(jié)算時(shí)，保障對(duì)象除享受醫(yī)保外，醫(yī)保支付范圍內(nèi)由個(gè)人自負(fù)的部分，享受90%（區(qū)屬二級(jí)醫(yī)院就醫(yī)）或95%（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心就醫(yī)）的保障，從而實(shí)現(xiàn)救助覆蓋面擴(kuò)大，救助水平提高［3］。

（三）虹口區(qū)建立四項(xiàng)幫扶機(jī)制

虹口區(qū)積極探索四項(xiàng)幫扶機(jī)制（發(fā)現(xiàn)機(jī)制、鎖定機(jī)制、核準(zhǔn)機(jī)制、反饋機(jī)制），通過(guò)信息反饋，對(duì)于共性問(wèn)題努力完善政策，對(duì)于個(gè)性問(wèn)題采取“個(gè)案幫扶”的方式予以解決。一是發(fā)現(xiàn)機(jī)制。充分發(fā)揮樓組長(zhǎng)、社區(qū)志愿者和塊長(zhǎng)的作用，形成發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制；分別從居委、街道、民政局三個(gè)層面深入了解，充分利用區(qū)實(shí)有人口信息化管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)形成“支出型”貧困家庭和即將形成“支出型”貧困家庭，做好備案。二是鎖定機(jī)制。街道社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心運(yùn)用信息軟件鎖定“支出型”家庭，及時(shí)建立“支出型”貧困家庭檔案，掌握“支出型”貧困家庭的救助動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)，反饋到區(qū)社會(huì)救助事務(wù)中心，及時(shí)實(shí)施幫困救助。三是核準(zhǔn)機(jī)制。對(duì)各類對(duì)象的收入和支出情況開展有效甄別，使“核貧”方式更合理科學(xué)；加快廉租房收入核對(duì)系統(tǒng)向社會(huì)救助工作移植的進(jìn)度，增強(qiáng)收入核對(duì)準(zhǔn)確性和權(quán)威性，確定“支出型”貧困標(biāo)準(zhǔn)線。四是督查機(jī)制。街道、居委及時(shí)做好對(duì)“支出型”貧困家庭綜合幫扶后的信息反饋工作，堅(jiān)持每月督查制度，通過(guò)信息反饋，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)研究改進(jìn)和解決，不斷完善幫扶機(jī)制，提高幫扶資金使用效益。

（四）徐匯區(qū)實(shí)施“五可”幫困救助模式

徐匯區(qū)探索“五可”（可分類、可組合、可疊加、可聯(lián)動(dòng)、可進(jìn)出）幫困救助運(yùn)作方式。一是可分類。根據(jù)貧困群體救助需求的多樣性以及困難程度的差異性，提供多層次、多樣化、多類型的救助保障，做到突出重點(diǎn)、兼顧一般、分類救助。二是可組合。指生活困難的家庭可享受社會(huì)最低保障金，同時(shí)根據(jù)其仍然困難的情況，對(duì)其進(jìn)行組合救助，使其在生活、教育、醫(yī)療、住房等方面的困難能得到相應(yīng)的救助。三是可疊加。指通過(guò)實(shí)施幫困救助后，困難對(duì)象的困難仍未緩解或解決，可采取疊加救助的方式，實(shí)施“應(yīng)幫即幫”。如雖已享受低保，但家庭生活仍很困難，可疊加生活救助方面的政策和措施，重點(diǎn)解決其生活方面的實(shí)際困難。四是可聯(lián)動(dòng)。指充分發(fā)揮政府部門與社會(huì)幫困、民間公益性幫困的聯(lián)手互動(dòng)作用，形成資源、信息效率聯(lián)動(dòng)的幫困優(yōu)勢(shì)，讓困難群體得到更有效的幫扶。五是可進(jìn)出。指在貫徹執(zhí)行城鎮(zhèn)最低生活保障制度以及各項(xiàng)幫困救助政策法規(guī)中，依法行政，嚴(yán)格、規(guī)范管理。針對(duì)低保、低收入對(duì)象收入變化情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，做到“應(yīng)進(jìn)即進(jìn)、應(yīng)出須出”［4］?！拔蹇伞边\(yùn)作方式的基礎(chǔ)是幫困對(duì)象的可分類，對(duì)困難群體的不同類別、不同需求，應(yīng)有不同的救助標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)困難群體的不同困難程度，救助后仍然困難的，可采用單項(xiàng)或?qū)ｍ?xiàng)組合、疊加等方式救助；對(duì)政府各部門及社會(huì)慈善的救助政策和措施，可采用“聯(lián)動(dòng)”的方式救助，共同做好幫困救助工作；在實(shí)施“應(yīng)保確?！钡耐瑫r(shí)，對(duì)復(fù)審后不能再享受低保政策的對(duì)象應(yīng)實(shí)施“逐漸退出”的救助政策。

三、上海救助“支出型”貧困家庭的經(jīng)驗(yàn)啟示

上海市民政局將“支出型”貧困群體的幫扶救助工作細(xì)分為三個(gè)階段：第一階段是采取臨時(shí)救助機(jī)制，民政部門發(fā)現(xiàn)需要幫扶的人群，發(fā)放臨時(shí)補(bǔ)貼，雖然措施簡(jiǎn)單，但效果直接。第二階段是實(shí)行社區(qū)綜合幫扶機(jī)制，上海市民幫困互助基金會(huì)由市民政局扶持成立，通過(guò)融資等方式專門針對(duì)個(gè)案進(jìn)行幫扶。第三階段是建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，民政部門通過(guò)市級(jí)民政綜合幫扶信息平臺(tái)尋找困難群體，給予幫助。目前，上海民政的救助工作已經(jīng)進(jìn)行到第二階段，開始第三階段的嘗試，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。

（一）建立“市民收入核對(duì)系統(tǒng)”

上海市建立“市民收入核對(duì)系統(tǒng)”，2009年出臺(tái)《上海市居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法》。核對(duì)的內(nèi)容主要包括核對(duì)對(duì)象的可支配收入和財(cái)產(chǎn)?？芍涫杖氚üべY性收入、經(jīng)營(yíng)性凈收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入等，財(cái)產(chǎn)包括實(shí)物財(cái)產(chǎn)、貨幣財(cái)產(chǎn)等。核對(duì)機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)、信函索證以及調(diào)取政府相關(guān)部門信息等方式開展核對(duì)工作。其中，對(duì)于工資性收入可以通過(guò)調(diào)查就業(yè)和勞動(dòng)報(bào)酬、各種福利收入，以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金、個(gè)人所得稅的繳納情況等得出；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性凈收入可以通過(guò)調(diào)查工商登記、企業(yè)或個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況以及企業(yè)所得稅的繳納情況等得出；對(duì)于財(cái)產(chǎn)性收入可以通過(guò)調(diào)查利息、股息與紅利、保險(xiǎn)收益、出租房屋收入以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的收益情況等得出；對(duì)于轉(zhuǎn)移性收入可以通過(guò)調(diào)查養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)金、社會(huì)救濟(jì)金、住房公積金的領(lǐng)取情況，以及獲得贈(zèng)與、補(bǔ)償和賠償?shù)那闆r等得出；對(duì)于實(shí)物財(cái)產(chǎn)可以通過(guò)調(diào)查房產(chǎn)、車輛，以及古董、藝術(shù)品等有較大價(jià)值實(shí)物的擁有情況等得出；對(duì)于貨幣財(cái)產(chǎn)可以通過(guò)調(diào)查存款、有價(jià)證券持有情況、債權(quán)債務(wù)情況等得出。

（二）探索社區(qū)市民綜合幫扶機(jī)制

從2005年開始，上海市在閘北、楊浦、黃浦、青浦四區(qū)率先進(jìn)行社區(qū)市民綜合幫扶試點(diǎn)，探索社區(qū)市民綜合幫扶機(jī)制，解決政府救濟(jì)暫時(shí)沒有或者不能解決的群眾“急、難、愁”問(wèn)題。具體做法：采取政府資助、社會(huì)募集、福利金出資相結(jié)合的方式，在市和區(qū)縣建立綜合幫扶基金；采用社會(huì)慈善形式，委托基金會(huì)民間組織負(fù)責(zé)操作。通過(guò)三種形式開展幫扶：一是針對(duì)群體性民生困難開展項(xiàng)目幫扶；二是針對(duì)家庭和個(gè)人大重病等突出困難開展個(gè)案幫扶；三是針對(duì)天災(zāi)人禍等特定事件開展特定幫扶，社區(qū)外來(lái)務(wù)工人員遇到特殊困難時(shí)也能享受到幫扶。這一機(jī)制有效、及時(shí)地將突出矛盾化解在社區(qū)中［5］。

（三）深化分類施保，在低保救助基礎(chǔ)上形成“?；?、可疊加、多組合”的救助套餐

“分類施?！本褪歉鶕?jù)貧困群體的多樣性需求以及困難程度提供多層次、多樣化、多類型的救助保障。2001年，上海市根據(jù)困難群體的不同致貧原因，提出了“科學(xué)分類、區(qū)別救助”的工作理念，并在2002年市政府專門文件中明確“加強(qiáng)分類救助，完善救助聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)有勞動(dòng)能力的對(duì)象的自助自立”，從而確立了本市分類救助的政策導(dǎo)向。“?；尽本褪且_保困難群眾維持基本的生活水平?！翱莎B加”就是針對(duì)貧困群體的共性特點(diǎn)，設(shè)計(jì)各類救濟(jì)性項(xiàng)目。疊加是同類困難的再次救助和幫扶，應(yīng)與組合救助方式相結(jié)合，對(duì)已獲得救助但生活仍困難的家庭或個(gè)人，可通過(guò)其他方面的幫扶政策和資金予以疊加幫困，緩解和解決該家庭和對(duì)象的生活困難。救助政策和救助方式的疊加，可采取補(bǔ)助資金、補(bǔ)給實(shí)物、鼓勵(lì)就業(yè)等方式，疊加幫扶以一次性或臨時(shí)性為主?！岸嘟M合”就是根據(jù)困難群體的個(gè)性化需求，由政府和社會(huì)提供不同類型的救助套餐?？刹扇　笆裁蠢щy補(bǔ)什么，缺什么給什么”的組合保障方式，使困難家庭在基本生活、醫(yī)療、教育、住房等方面的困難得到救助，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保確保”。

（四）健全就業(yè)、保險(xiǎn)、救助和慈善的“四環(huán)聯(lián)動(dòng)”，與各類社會(huì)保障制度無(wú)縫銜接

上海市民政局不斷完善“四環(huán)聯(lián)動(dòng)”的社會(huì)保障機(jī)制。對(duì)有勞動(dòng)能力的困難對(duì)象，想盡一切辦法推動(dòng)其就業(yè)自立；對(duì)符合老齡納保等條件的困難對(duì)象，促使其首先享受各類社會(huì)保障政策；對(duì)各類保障制度不能覆蓋或覆蓋后仍有困難的對(duì)象，實(shí)行托底性的政府救濟(jì)；對(duì)各類救助后仍有特殊困難的對(duì)象，發(fā)揮社會(huì)互助和慈善幫困的作用給予柔性的幫扶。社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)互助之間形成無(wú)縫銜接，重點(diǎn)是健全城市最低生活保障制度，形成四條保障線的合理調(diào)整機(jī)制，形成梯次保障結(jié)構(gòu)，以多方面、多層次滿足城市居民多元化的社會(huì)保障需求。社會(huì)救助體系的基本立足點(diǎn)是保障困難群眾的基本生活，而各單項(xiàng)救助制度解決的是困難群眾生活的某一方面的問(wèn)題，有必要銜接整合各單項(xiàng)救助制度，使各單項(xiàng)救助制度互通、互聯(lián)、互補(bǔ)，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的制度體系。徐匯區(qū)救助聯(lián)動(dòng)堅(jiān)持以政府救助、慈善幫困、社區(qū)市民綜合幫扶、家庭幫助相結(jié)合的救助途徑，切實(shí)使低保對(duì)象、低收入困難群眾得到制度保、臨時(shí)補(bǔ)、社會(huì)助，有效解決生活的基本保障問(wèn)題；堅(jiān)持救助與就業(yè)互聯(lián)，救助與保險(xiǎn)互動(dòng)，政府救助與社會(huì)扶助互補(bǔ)，切實(shí)使困難人員及時(shí)解困、應(yīng)保人員及時(shí)進(jìn)保、出保人員及時(shí)就業(yè)，確保救助工作真正達(dá)到惠及困難群眾的目標(biāo)。

四、“支出型貧困”豐富和發(fā)展了貧困理論

對(duì)貧困問(wèn)題研究主要有兩種視角：一種是從微觀視角研究個(gè)體或家庭貧困發(fā)生的原因以及如何擺脫這種貧困狀況的理論，如“功能貧困理論”、“能力貧困理論”、“貧困代際傳遞理論”等；另一種是從宏觀視角考察一個(gè)國(guó)家整體貧困發(fā)生的機(jī)理以及如何打破貧困陷阱，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化和現(xiàn)代化的理論，這一理論演進(jìn)經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)主義貧困理論、新古典主義貧困理論和激進(jìn)主義貧困理論［6］。上海市率先提出“支出型貧困”，在微觀層面豐富和發(fā)展了貧困理論，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變：貧困標(biāo)準(zhǔn)從收入轉(zhuǎn)向支出；救助對(duì)象從個(gè)人轉(zhuǎn)向家庭；救助目標(biāo)從現(xiàn)實(shí)狀況轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

（一）貧困標(biāo)準(zhǔn)以支出度量

目前國(guó)際上常用的判斷貧困線的標(biāo)準(zhǔn)方法有市場(chǎng)菜籃法、恩格爾系數(shù)法、生活形態(tài)法和國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)四種。市場(chǎng)菜籃法（又稱“標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法”）是一種廣泛使用的確定貧困線的方法，其做法是按照社會(huì)所公認(rèn)維持家庭或個(gè)人最起碼生活水準(zhǔn)的必需品種類和數(shù)量，以市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算出購(gòu)買這些生活必需品所需的收入，而這一收入就是貧困線。恩格爾系數(shù)法建立在恩格爾定律的基礎(chǔ)上，它以食品消費(fèi)支出占總消費(fèi)支出的比例來(lái)表示貧困線，國(guó)際上常以恩格爾系數(shù)超過(guò)59%作為判斷貧困的標(biāo)難。生活形態(tài)法從人們的生活方式、消費(fèi)行為等生活形態(tài)入手，提出一系列有關(guān)貧困家庭生活形態(tài)的問(wèn)題，讓被調(diào)查者回答，選擇出若干“剝奪指標(biāo)”；再根據(jù)這些剝奪指標(biāo)和被調(diào)查者的實(shí)際生活狀況，來(lái)確定哪些人屬于貧困者，然后再分析他們（被剝奪）的需求、以及消費(fèi)和收入，求出貧困線，也即最低生活保障線。國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是一種收入比例法，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出，以一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)中位收入或平均收入的50%—60%作為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧困線，也即最低生活保障線。

由上可知，在貧困識(shí)別方面，目前衡量手段主要還是收入貧困線。貧困線（或最低生活保障線）通常設(shè)定為滿足最低生存消費(fèi)所需花費(fèi)的支出或得到的收入，區(qū)別不過(guò)是把貧困線定在什么水平上。雖然以收入作為計(jì)量手段和結(jié)果的貧困線標(biāo)準(zhǔn)具有簡(jiǎn)單、客觀、穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)，但最明顯的弊端是，沒有考慮到個(gè)體由于發(fā)生不可避免的大宗支出導(dǎo)致的貧困，這種“貧困篩選法”忽略了對(duì)貧困邊緣群體遭遇不測(cè)后生活狀況的關(guān)注與救助。社會(huì)救助由目前單一的“收入型貧困”向“支出型貧困”輻射，是我國(guó)救助政策的重大調(diào)整，表明官方甄別窮人的方式發(fā)生改變。這種雙管齊下的做法，將大大拓展社會(huì)救助覆蓋面，使救助工作更加人性化；更加科學(xué)、合理、公平。

（二）救助目標(biāo)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主

從英國(guó)學(xué)者布斯和朗特里著手研究工業(yè)化社會(huì)的貧困問(wèn)題算起，對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)在理論上已經(jīng)歷了100多年的歷史。傳統(tǒng)福利理論將貧困視為物質(zhì)資源和收入的匱乏，關(guān)注的是生活水平、收入等消費(fèi)方面，具有代表性的觀點(diǎn)：“如果一個(gè)家庭的總收入不足以維持家庭人口最基本的生存活動(dòng)要求，那么這個(gè)家庭就基本上陷入了貧困之中”；“貧困是因無(wú)適當(dāng)收入或不善使用開支，無(wú)法維持基本生活以及改善健康條件和精神面貌去做有用工作的一種社會(huì)狀況”［7］。這種收入貧困觀引起很大的爭(zhēng)議和困擾，貧困的真正含義既包括收入性貧困，也包括非收入性貧困。社會(huì)排斥研究就注重考察多層次的不利條件如何使社會(huì)弱勢(shì)群體陷入缺乏維持最低標(biāo)準(zhǔn)生活的能力，從而被排斥出主流社會(huì)。社會(huì)排斥是一個(gè)多元的概念，它不但包括經(jīng)濟(jì)資源上的長(zhǎng)期匱乏，尤其重視的是人在社會(huì)關(guān)系上、心理上、文化上和政治參與上被長(zhǎng)期隔絕的狀況。這種個(gè)人長(zhǎng)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)的某種能力和功能的匱乏，不僅可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)貧因，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所賦予的公民政治及社會(huì)權(quán)利，而這種權(quán)利不可能依靠提供經(jīng)濟(jì)援助和保障救濟(jì)來(lái)賦予。阿馬蒂亞·森則認(rèn)為：“有很好的理由把貧困看作對(duì)基本的可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。”［8］他提出了用“能力”取代福利的效用觀：個(gè)人的福利是他所能做的各種事情的函數(shù)。能力是一個(gè)人能夠?qū)崿F(xiàn)的各種功能的集合，核心是用“個(gè)人在生活中實(shí)現(xiàn)各種有價(jià)值的功能的實(shí)際能力”來(lái)評(píng)價(jià)生活質(zhì)量。

從物質(zhì)匱乏論、社會(huì)排斥論到能力貧困理論，都是對(duì)貧困原因做出的多元解釋，沒有考慮到一個(gè)正常人在遭遇不測(cè)時(shí)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。正如世界銀行報(bào)告所言：“貧困不僅指物質(zhì)的匱乏，而且還包括低水平的教育和健康；除此之外，貧困還包括風(fēng)險(xiǎn)和面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性，以及不能表達(dá)自身的需求和缺乏參與機(jī)會(huì)?！保?］通常，“支出型”貧困家庭收入高于普通貧困人口，處于社會(huì)救助的“夾心層”，抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較弱，一旦遇到突如其來(lái)的大重病、天災(zāi)等剛性支出的影響，往往比低保戶更困難。他們遇到的困難非常大，或者持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，導(dǎo)致他們所儲(chǔ)備的資源枯竭，并且因喪失了預(yù)期歸還能力而難以預(yù)支資源時(shí)，才會(huì)真正陷入貧困。面臨風(fēng)險(xiǎn)和出于預(yù)防儲(chǔ)蓄需要，或許可以解釋為什么中國(guó)有如此眾多的貧困家庭和低收入家庭傾向于儲(chǔ)蓄。

（三）救助對(duì)象以家庭為單位

家庭是社會(huì)的細(xì)胞，許多社會(huì)都要求由家庭首先擔(dān)負(fù)起解決個(gè)人貧困的責(zé)任。我國(guó)《婚姻法》第20條的規(guī)定：“夫妻有互相扶養(yǎng)的義務(wù)。一方不履行扶養(yǎng)義務(wù)時(shí)，需要扶養(yǎng)的一方，有要求對(duì)方付給撫養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利?！贝送?，父母對(duì)子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)；子女對(duì)父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)。與西方歷史傳統(tǒng)不同，中國(guó)傳統(tǒng)家庭構(gòu)成社會(huì)生活的核心和基礎(chǔ)，為家庭成員提供包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、救濟(jì)、福利等全方位的保障功能。

“支出型”貧困群體應(yīng)以家庭為單位進(jìn)行界定?！爸С鲂汀必毨Ъ彝ナ侵妇哂心承姓^(qū)域常住戶口的城鄉(xiāng)居民，其共同生活的家庭成員因大重病、子女上學(xué)、突發(fā)事件等原因，造成家庭剛性支出過(guò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出家庭的承受能力，實(shí)際生活水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且短期內(nèi)（連續(xù)6個(gè)月）不可能改變的城鄉(xiāng)困難家庭。救助對(duì)象包括兩類：一類是經(jīng)過(guò)各種救助后仍有突出困難的低保家庭；另一類是現(xiàn)行救助政策覆蓋不到的臨時(shí)困難家庭和低保邊緣家庭。家庭成員是指具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或撫養(yǎng)關(guān)系的人員，包括祖父母（外祖父母）、父母（公婆或岳父母）、配偶、子女、孫子女（外孫子女）以及其他直系親屬。“支出型”貧困家庭必須同時(shí)具備以下條件：一是共同生活的家庭成員中存在患重大疾病、子女就學(xué)困難、發(fā)生突發(fā)性事件；二是家庭短期內(nèi)剛性支出過(guò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)收入；三是家庭實(shí)際生活水平低于上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

［1］葉擴(kuò).“上海式貧困”是中國(guó)窮人的縮影［J］.觀察與思考，2010，（4）：6.

［2］尹衛(wèi)國(guó).救助“支出型貧困”是可喜進(jìn)步［J］.今日海南，2010，（8）：24.

［3］孔同.長(zhǎng)寧推行“四醫(yī)聯(lián)動(dòng)”醫(yī)療保障模式［EB/OL］.［2011-10-15］.http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2011_02/09/4585321_0.shtml.

［4］徐匯區(qū)民政局.徐匯區(qū)社會(huì)救助幫困“五可”運(yùn)作方式的指導(dǎo)意見［EB/0L］.［2011-10-15］.http：//www.shmzj.gov.cn/gb/mzxhq/xxgk/zxgkxx/userobject1ai159.html.

［5］曹扶生.上海城市貧困問(wèn)題與反貧困對(duì)策研究［D］.上海：華東師范大學(xué)，2009.

［6］楚永生，石曉玉.宏觀視角下貧困理論的演進(jìn)及其意義［J］.理論學(xué)刊，2008，（2）：55-59.

［7］王春萍.可行能力視角下城市貧困與反貧困研究［M］.西安：西北工業(yè)大學(xué)出版社，2008：61.

［8］阿瑪?shù)賮啞ど?以自由看待發(fā)展［M］.任賾，于真，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：2.

［9］世界銀行.1990年世界發(fā)展報(bào)告（中譯本）［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1990.