高靈芝

(濟南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東濟南 250022)

在當前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，“多村一社區(qū)”、“合村并居”(集中居住型社區(qū))、“合村并建”這幾個詞經(jīng)常被提及和使用。從詞義和實踐看，這幾個詞的共性是，將相鄰的多個村莊合并為一個農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)單位，即社區(qū)。所不同的是，“多村一社區(qū)”是指由一個中心村與周邊相鄰幾個村莊組合的社區(qū)，其中的各個村莊還延續(xù)原來的自然居住格局?！岸啻逡簧鐓^(qū)”又分兩種類型，一是依法撤銷了全部建制村，以社區(qū)為單元組建了社區(qū)村民委員會，如山東省諸城市;一種是在保留建制村體制不變的基礎(chǔ)上，把若干建制村組合為一個服務(wù)區(qū)域，統(tǒng)一提供政府型公共服務(wù)進行政府型公共管理，即所謂“聯(lián)村虛擬社區(qū)”，①李勇華:《基層社會管理創(chuàng)新與村民自治制度內(nèi)洽性》，《東南學(xué)術(shù)》2012年第2期。如浙江省寧波市。本文研究的“多村一社區(qū)”特指前一種?！昂洗宀⒕印笔侵笍氐状蚱聘鱾€村莊原來的自然居住格局，通過規(guī)劃將多個村莊的農(nóng)村居民集中到聚居點的樓房居住;“合村并建”則包含了“多村一社區(qū)”、“合村并居”這兩種情況。

本文基于課題組2010年8月～2012年9月對山東省的調(diào)查，在分析“多村一社區(qū)”形成的必然性與合理性的基礎(chǔ)上，描述“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)供給的特征和非均衡問題，通過分析“多村一社區(qū)”框架下解決非均衡問題的必要性，尤其是“多村一社區(qū)”存在的長期性，進而探討促進“多村一社區(qū)”社區(qū)公共服務(wù)供給均等化的對策思路。

一、“多村一社區(qū)”的形成機理

山東省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步于2006年，2007年開始農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗，在各地先后形成了“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”、“合村并居”等農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。據(jù)山東省民政廳基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)處統(tǒng)計，截至2010年7月，全省140個縣(市、區(qū))、13個開發(fā)區(qū)，共71436個建制村，規(guī)劃建設(shè)17669個農(nóng)村社區(qū)，涉及了6486萬人，平均每個社區(qū)3671人。從規(guī)劃情況看，全省共有64155個建制村規(guī)劃建設(shè)成11388個“多村一社區(qū)”，平均一個社區(qū)5.08個村?！岸啻逡簧鐓^(qū)”占規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)總數(shù)的64.45%，覆蓋了89.8%以上的村。此外，“合村并居”型社區(qū)2093個，已入住169.4萬戶。

針對農(nóng)村應(yīng)不應(yīng)該“合村并建”，社會各界眾說紛紜，學(xué)術(shù)界有贊同的(如項繼權(quán))，有反對的(如賀雪峰)，有的認為“不能一刀切”(如黨國英)。在此，我們不妨從其形成機理的角度來看農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的“合村并建”現(xiàn)象，以便更客觀、更實際地認識“多村一社區(qū)”形成的必然性與合理性。

(一)源于新農(nóng)村建設(shè)的訴求和驅(qū)動

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《十一五規(guī)劃綱要建議》提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)涉及經(jīng)濟、社會、政治、文化和規(guī)劃不同方面，如何統(tǒng)籌兼顧、集中力量、突出重點，保證新農(nóng)村建設(shè)快速、健康和可持續(xù)發(fā)展?這是新農(nóng)村建設(shè)中首當其沖要解決的問題。通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可以創(chuàng)新農(nóng)村基層管理體制，為新農(nóng)村建設(shè)提供新型的制度和組織平臺，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)因而成為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和重要抓手，是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。①項繼權(quán):《新社區(qū)是新農(nóng)村的基礎(chǔ)——對湖北仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗區(qū)建設(shè)的思考》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2010年第10期。也正因如此，在新農(nóng)村建設(shè)提出不久，黨中央進一步提出推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。2006年10月，黨的十六屆六中全會特別強調(diào)“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。民政部于2006年下半年部署了全國“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗工作”，隨后又開展了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋”創(chuàng)建活動。在新農(nóng)村建設(shè)背景下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一宏大的社會工程在全國如火如荼地展開，各種類型的農(nóng)村社區(qū)也應(yīng)運而生。

(二)有著村莊分布特點與公共服務(wù)資源集約化的交互作用

山東省陸地總面積15.71萬平方公里，總?cè)丝?417.23萬，轄17個市140個縣(市、區(qū))。全省村莊空間布局的特點是:第一，村莊數(shù)量多，2010年全省有建制村68870個，自然村88168個，建制村占全國60多萬個建制村的1/10強。第二，村莊平均戶籍人口少，全省村莊戶籍人口共5542.98萬人，平均每個建制村有戶籍人口804，每個自然村有戶籍人口628。地處平原區(qū)域的德州市，合村并建前的建制村平均戶籍人口只有547人，500人以下的建制村占全市總村數(shù)的57%。隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，農(nóng)村青壯人口外出工作以求更合適的發(fā)展空間以及為子女創(chuàng)造更好的生存發(fā)展條件的意愿十分強烈，常年外出務(wù)工和在城鎮(zhèn)買房居住的戶籍農(nóng)民越來越多，“空心化”的村莊也越來越普遍。農(nóng)村面臨著的村莊空心和萎縮將是難以改變的趨勢。第三，村莊密度大，平均每平方公里約有0.4個建制村。②本部分的基本數(shù)據(jù)由山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳提供。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基本公共服務(wù)均等化是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵點。2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，尤其是黨的十七屆三中全會明確提出要實現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置后，各級政府尤其是中央政府明顯加大了對農(nóng)村公共事業(yè)投入的力度。山東省村莊規(guī)模小、數(shù)量多、村莊平均戶籍人口少的特點，對于社區(qū)公共服務(wù)資源配置效率來說是制約因素，因為一些專業(yè)化、標準化的公共服務(wù)因其資源配置效率低而難以或不宜配置到每一個村莊。如果通過“合村并建”，特別是建設(shè)“多村一社區(qū)”，村莊密度大就成為一種可行性條件或優(yōu)勢條件，因為便于以中心村為公共服務(wù)平臺，輻射周邊村莊。山東省普遍推行“合村并建”型社區(qū)也是因地制宜、對政府性公共服務(wù)資源下鄉(xiāng)的回應(yīng)。

(三)基于一定的理論依據(jù)和社會基礎(chǔ)

自從德國社會學(xué)者F·滕尼斯(Ferdinand Tonnies，1855～1936)于1887年最早提出了“社區(qū)”(或“共同體”)這一概念后，人們對于社區(qū)及共同體的性質(zhì)、類型、特征及存在形式進行了大量的研究，也有不少分歧和爭論，③項繼權(quán):《論我國農(nóng)村社區(qū)的范圍與邊界》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2009年第7期。但是，人們普遍認為社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的長期持續(xù)不斷交往的社會成員所形成的社會生活共同體。社區(qū)的基本要素包括:基于共同的利益和需求而持續(xù)不斷交往的人群、一定的地域、社區(qū)文化認同等。盡管如此，人們在對農(nóng)村社區(qū)及社會生活共同體的邊界范圍仍存在不同的劃分，從國內(nèi)學(xué)界來看，有兩種傾向:一是從社區(qū)或共同體的空間地理及地域邊界來劃分，二是從社區(qū)及共同體的內(nèi)在聯(lián)系及認同意識的角度劃分。④項繼權(quán):《論我國農(nóng)村社區(qū)的范圍與邊界》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2009年第7期?；诓煌臉藴?，人們將農(nóng)村社區(qū)及共同體劃分為多種類型。因此，從理論上講，按照地域相鄰、習(xí)俗相近原則建設(shè)的“多村一社區(qū)”是農(nóng)村社區(qū)中的一種。

山東省不僅村莊密度大，而且全省地形主要是丘陵區(qū)和平原區(qū)，便于方圓幾里乃至十幾里的村莊交往溝通，世世代代的歷史積淀使相鄰村莊形成了共同的生活習(xí)俗、行為規(guī)范等，具有較強的社區(qū)文化認同。這使得“合村并建”有了社區(qū)文化基礎(chǔ)。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民對現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化生活方式和生活條件的認同日益增強。我們課題組的調(diào)查和其他很多調(diào)查都證實了這樣一個不爭的事實:居住在農(nóng)村的相當一部分農(nóng)民向往城鎮(zhèn)化的生活，諸如整潔的樓房、良好的社區(qū)環(huán)境、比較健全的公共服務(wù)等等。相鄰村莊文化風(fēng)俗同質(zhì)性較強和部分農(nóng)民對城鎮(zhèn)化生活的向往是“多村一社區(qū)”得以推行的社會基礎(chǔ)。

(四)借助于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的強大催化作用

現(xiàn)階段，國家要保障18億畝耕地是一道不可逾越的紅線，各地經(jīng)濟發(fā)展中普遍面臨著建設(shè)用地緊缺的難題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺，對各地政府來說實乃柳暗花明，進而成為地方政府積極推進“集聚式”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在強大動力。這一政策與“合村并居”措施有機結(jié)合，可節(jié)省很多土地。例如，德州市農(nóng)村宅基地共150萬畝左右，如果實現(xiàn)平房向樓房轉(zhuǎn)變，可節(jié)約50%的宅基地，按5層樓計算可節(jié)約70%多，節(jié)約的土地可達到105～120萬畝，即“相當于2個慶云縣甚至2個武城縣的土地面積”。①山東省德州市委副書記史好泉:《在全市百局幫百區(qū)推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)下派干部培訓(xùn)班上的講話》，2010年3月(未刊稿)。節(jié)省出的土地既可以置換為城市建設(shè)土地指標，有利于節(jié)約利用土地，騰出發(fā)展空間，又可以通過異地掛牌交易，充盈本地政府財政。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對“合村并建”型社區(qū)建設(shè)的作用之大，無論如何估量都不為過。本課題組在調(diào)查中多次聽到這樣的說法:“‘合村并建’型社區(qū)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的副產(chǎn)品。”

二、“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)供給的特征及非均衡問題

(一)“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)的供給特征

經(jīng)過幾年的實踐，“多村一社區(qū)”已顯現(xiàn)的社區(qū)公共服務(wù)的主要特征是，在中心村搭建農(nóng)村公共服務(wù)的組織平臺和服務(wù)平臺，推動政府性公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，具體表現(xiàn)在以下幾方面:

1.在中心村建立社區(qū)服務(wù)中心

在山東省，“多村一社區(qū)”中都確定一個中心村，在中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心。社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)范圍是本社區(qū)所有村莊的居民。例如:諸城市2007年開始在全市農(nóng)村全面開展了農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，把全市1249個村莊規(guī)劃建設(shè)成208個農(nóng)村社區(qū)，每個社區(qū)涵蓋5～7個村莊、1500戶左右。截至2008年6月，全市規(guī)劃建設(shè)的208個農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心全部建成并投入使用。2010年6月開始，諸城市撤銷了1249個建制村，在社區(qū)層面建立社區(qū)村民委員會。社區(qū)服務(wù)中心的主要職能是承擔(dān)各級政府有關(guān)部門延伸到農(nóng)村的社區(qū)公共服務(wù)項目。各地普遍實行“一站式”服務(wù)，包括:醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、社會保障、就業(yè)、社會救助、文化體育、司法調(diào)解、計劃生育、農(nóng)業(yè)科技等公共服務(wù)。

2.強化社區(qū)服務(wù)中心的資源配置

山東省各地在推進“多村一社區(qū)”的建設(shè)中，都程度不同地加大了對設(shè)在中心村的社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施、人員和經(jīng)費的投入，各級政府各有關(guān)部門向農(nóng)村配置的公共服務(wù)資源都向社區(qū)服務(wù)中心匯集。

社區(qū)服務(wù)中心場地建設(shè)遵循因地制宜、整合資源的基本原則，主要采取擴建、改建、新建等形式，其中絕大部分是利用中心村現(xiàn)有房屋改造擴建的。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費主要來自社區(qū)自籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及縣(市、區(qū))財政。據(jù)山東省民政廳基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)處統(tǒng)計，截止到2010年7月，全省規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)辦公和服務(wù)用房總面積為1505萬平方米，平均每個社區(qū)服務(wù)中心規(guī)劃面積851.7平方米。社區(qū)服務(wù)中心主要服務(wù)設(shè)施包括:綜合服務(wù)大廳、衛(wèi)生服務(wù)站、警務(wù)室及治安監(jiān)控設(shè)施、圖書閱覽室、文體活動室(場地)等。

社區(qū)“兩委”成員及社區(qū)服務(wù)中心的工作人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的機關(guān)干部、各村原書記或村委會主任、各村計生員、大學(xué)生村官等組成，醫(yī)療衛(wèi)生、警務(wù)等專業(yè)人員按規(guī)定招聘或下派。各地的社區(qū)服務(wù)中心的工作人員構(gòu)成有差異，有的以下派的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為主(如諸城市)，有的以各村村干部為主(如平原縣)。上述人員工資或補貼及社區(qū)服務(wù)中心的辦公經(jīng)費主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及縣(市、區(qū))財政。

3.規(guī)范化、專業(yè)化的社區(qū)公共服務(wù)滿意度較高

山東省各地在“多村一社區(qū)”的建設(shè)中，強調(diào)社區(qū)公共服務(wù)的規(guī)范化和標準化，強調(diào)“統(tǒng)一服務(wù)項目、統(tǒng)一管理體制、統(tǒng)一服務(wù)標識、統(tǒng)一窗口受理、統(tǒng)一服務(wù)規(guī)范”，培育了一批規(guī)范化、專業(yè)化程度較高的項目，主要有醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、社會治安(警務(wù))、綜合服務(wù)大廳的行政代理等服務(wù)項目。我們課題組對兩個縣市各3個“多村一社區(qū)”、共31個村莊的居民問卷調(diào)查(共發(fā)放問卷934份，收回有效問卷794份)結(jié)果顯示，對上述的服務(wù)項目滿意度較高，將選擇“很滿意”和“滿意”的合計結(jié)果是:計劃生育服務(wù)占78.7%;社會治安(警務(wù))占75.1%;醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)占76.9%;綜合服務(wù)大廳的行政代理服務(wù)占71.1%.。

(二)“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)供給的非均衡問題

促進基本公共服務(wù)均等化是新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本目標，由前述可知，“多村一社區(qū)”的建設(shè)，對于促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)揮了重要作用。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“多村一社區(qū)”的推進中，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給方面又出現(xiàn)了新的不平衡，主要表現(xiàn)在幾下幾方面。

1.非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡

服務(wù)是否輸送到位和社區(qū)居民是否能均等獲取服務(wù)是衡量社區(qū)服務(wù)績效的重要指標。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非中心村和中心村的服務(wù)供給不均衡。主要表現(xiàn)在兩方面:一方面，中心村與非中心村的社區(qū)公共服務(wù)資源配置方面差異較大。由本文前述可知，“多村一社區(qū)”的社區(qū)服務(wù)設(shè)施、設(shè)備及人力資源都集中在中心村的社區(qū)服務(wù)中心，中心村與非中心村在社區(qū)公共服務(wù)資源配置方面差距顯而易見。不僅如此，非中心村原有設(shè)施的一些服務(wù)功能也衰竭，各非中心村的原村兩委辦公室等設(shè)施大多閑置不用，電話也撤了。有的設(shè)備，如原各村配備的農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠程教育的設(shè)備，因無人無資金管理也集中到社區(qū)服務(wù)中心。非中心村村民尤其是老年人、殘疾人聊聊天、互通信息的場所也蕩然無存了。

另一方面，社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)可及性差別較大。非中心村和中心村的村(居)民的住宅與社區(qū)服務(wù)中心的距離遠近不同，對非中心村村(居)民服務(wù)的可及性的影響也很大。本課題組問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中心村居民的住宅與社區(qū)服務(wù)中心的距離平均0.5華里，步行平均7分鐘，而非中心村居民的住宅與社區(qū)服務(wù)中心的距離平均3華里，步行平均需要24分鐘左右，最遠的7華里，步行需要50分鐘左右，如果是老年人、殘疾人需要的時間更長。合村后，對于非中心村的居民來說，有些服務(wù)的獲取更加不方便了。本課題組在調(diào)查時，有非中心村村民說:“我們有被邊緣化的感覺?！?/p>

2.政府性公共服務(wù)與社區(qū)性公共服務(wù)供給不均衡

從社區(qū)發(fā)展的要素或精神來看，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)分為兩類:一類是由政府提供的，即政府性公共產(chǎn)品和服務(wù);一類是由社區(qū)村(居)民或社區(qū)組織自供的，即社區(qū)性公共產(chǎn)品和服務(wù)。在“多村一社區(qū)”的建設(shè)中，隨著政府性公共服務(wù)下沉到農(nóng)村基層，社區(qū)服務(wù)幾乎完全由政府自上而下包攬，社區(qū)服務(wù)中心成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦的派出機構(gòu)，而社區(qū)性公共服務(wù)并沒有與政府性公共服務(wù)齊頭并進，相反，“國進民退”已現(xiàn)端倪。主要表現(xiàn)在:雖然各社區(qū)保留了村民自治組織體系，也建立了一些自我服務(wù)組織，但公益性、專業(yè)性的社區(qū)社會服務(wù)組織極少，政府主導(dǎo)的在社區(qū)層面成立的志愿者協(xié)會、老年協(xié)會等社區(qū)組織實際開展的活動寥寥無幾，非中心村的村(居)民對這類組織的知曉率很低。所以，目前的“多村一社區(qū)”只是政府性社區(qū)公共服務(wù)的區(qū)域，還沒有形成一個社區(qū)居民和社區(qū)組織廣泛參與的社會生活共同體。這一不平衡的必然結(jié)果是:社區(qū)的“兩委”成員、社區(qū)服務(wù)中心的工作人員主要從事政府下沉的各種公共服務(wù)事項，他們不可能為社區(qū)的老年人、殘疾人、兒童和青少年等群體提供個性化、專業(yè)化、多樣化、系統(tǒng)化的服務(wù)，社區(qū)的這些服務(wù)勢必陷入“空當”。

3.社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在縣域內(nèi)，社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施不均衡問題也比較突出。距離中心城區(qū)(縣市政府所在地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地)較近的社區(qū)，其社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施面積大，建設(shè)投入較多，總體建設(shè)標準高。例如，某市的S街道距離市政府所在地15公里，依靠較強的經(jīng)濟實力和區(qū)位優(yōu)勢，該街道辦事處駐地的一個農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施是一座大樓，氣派壯觀，內(nèi)設(shè)的大小會議室、服務(wù)大廳、圖書閱覽室、電腦室、兒童娛樂室、各類辦公室一應(yīng)俱全。而距離中心城區(qū)較遠、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達的社區(qū)，其社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施一般是因陋就簡，改擴建投入較少，面積小，總體建設(shè)標準比較低，文化體育娛樂的設(shè)施設(shè)備短缺，很多服務(wù)項目和活動難以開展，老年人、殘疾人、兒童服務(wù)就更是無從談起。

此外，在縣域間，“多村一社區(qū)”的社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施的差距就更大。諸城市全面建設(shè)“多村一社區(qū)”后，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心平均建設(shè)面積為500平方米，而有的縣，社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施仍是中心村的原村委會辦公場所，根本無法開展面向社區(qū)內(nèi)幾個村莊的社區(qū)服務(wù)。不過，縣域間的“多村一社區(qū)”的社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施的差距問題將由另文重點研究，本文只是提及而已。

三、“多村一社區(qū)”框架下解決非均衡問題的必要性

從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)和目標看，采取措施解決“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務(wù)供給的非均衡問題是理所當然的。不過，非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡，這是不是一個“問題”?是不是在目前框架下亟待解決的問題?對此，看法不一。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方官員認為，“多村一社區(qū)”的建設(shè)就是要造成中心村和非中心村的不均衡，倒逼農(nóng)民向中心村聚居;有的縣尤其是財政比較弱的縣則認為，“多村一社區(qū)”僅僅為過渡，實現(xiàn)向規(guī)劃的“并居點”聚居為時不遠，屆時再利用土地指標流轉(zhuǎn)的收益或開發(fā)企業(yè)的投入建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施;一言以蔽之，只要實現(xiàn)“并居”，非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡的問題就迎刃而解。而本文認為，絕大多數(shù)的“多村一社區(qū)”狀態(tài)將長期存在，非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡是一個必須引起高度關(guān)注的問題，理由如下。

首先，中國的小農(nóng)經(jīng)濟將長期存在，這是“多村一社區(qū)”走向“并居”的強大制約。中國城市化和農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的進程決定了小農(nóng)經(jīng)濟將長期存在。一方面，“在當前中國經(jīng)濟發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況下面，絕大多數(shù)進城農(nóng)民無法從二、三產(chǎn)業(yè)獲得足以在城市體面家庭生活所需要的穩(wěn)定就業(yè)和收入機會，離開農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)民甚至難以完成家庭勞動力的再生產(chǎn)。正是這樣一種結(jié)構(gòu)條件決定了中國農(nóng)業(yè)的重要任務(wù)是為農(nóng)民提供基本社會保障和關(guān)鍵性的收入來源”。①賀雪峰:《為什么要維持小農(nóng)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)》，《貴州社會科學(xué)》2009年第9期。中國未來30年，要讓7億進城農(nóng)民全部找到體面的工作和獲取穩(wěn)定的收入，可能性太小，小農(nóng)經(jīng)濟至少還應(yīng)維持30年。②賀雪峰:《小農(nóng)經(jīng)濟至少還應(yīng)維持30年——答錢津先生》，《貴州社會科學(xué)》2010年第10期?！靶∞r(nóng)經(jīng)濟在中國將是一個長期的歷史現(xiàn)象，這是一個很重要的判斷”。③賀雪峰、劉勤:《鄉(xiāng)村體制與新農(nóng)村建設(shè)的幾個問題——社會主義新農(nóng)村建設(shè)研討會綜述》，《學(xué)習(xí)與實踐》2006年第8期。另一方面，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)面臨很多難題，也難以全面推開，家庭經(jīng)營任何時候都是最基本的形式。賀雪峰教授在討論了土地經(jīng)營規(guī)模與勞動投入和糧食產(chǎn)量的關(guān)系的基礎(chǔ)上提出，當前全國各級地方政府正在力推正規(guī)化、大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，竭力引進外來資本，這對于糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村基本秩序維護，都將造成嚴重不利的后果，在未來相當長的一個時期，中國小農(nóng)經(jīng)營將不僅是被迫的選擇，而且也應(yīng)該是主動的選擇。④賀雪峰:《論農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2011年第2期。溫家寶總理也指出，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。將來農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式會多樣化，但家庭經(jīng)營任何時候都是最基本的形式。國家不提倡工商企業(yè)大面積、長時間直接租種農(nóng)戶的土地。⑤溫家寶:《準確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的幾個重大問題》，《求是》2012年第2期。既然是家庭或小農(nóng)經(jīng)營，那就不宜社區(qū)化的聚居。正如黨國英研究員所言，沒有脫離農(nóng)業(yè)的人口一定讓他們要分散居住，特別是專業(yè)農(nóng)戶，不適合集中住在一個大型社區(qū)里面的樓房。⑥黨 國英:《黨國英研究員談農(nóng)村城鎮(zhèn)化》，人民網(wǎng)強國論壇 2012年 1月 20日，http://live.people.com.cn/bbs/note.php?!d=52120119173338_ctdzb_062。

第二，絕大多數(shù)“多村一社區(qū)”短期內(nèi)不具備“合村并居”的先決條件。“合村并居”不能脫離對一些先決條件的考量。這些條件包括:一是要有開發(fā)商投資開發(fā)，或者縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有能力先期投入，建設(shè)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施，使社區(qū)適合于居住;二是農(nóng)民要有住樓房的經(jīng)濟能力，有能力承擔(dān)部分或基本的樓房建設(shè)費用，有能力支付集中居住增加的生活成本，如水電暖等費用;三是在“并居點”附近，農(nóng)民有較穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會和收入，“合村并居”后農(nóng)民的長遠生計有保障，“并居點”也能可持續(xù)發(fā)展。就目前情況看，90%以上的“多村一社區(qū)”短期內(nèi)不具備這些條件。我們也注意到，很多地方將產(chǎn)業(yè)園區(qū)與“并居”社區(qū)同步規(guī)劃建設(shè)，推動農(nóng)民集中居住和農(nóng)村經(jīng)濟集約發(fā)展。不過，在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的風(fēng)險亦不可忽視，土地仍將是農(nóng)民基本生活保障的“最后一道防線”。

第三，“合村并居”目前也遇到體制上的障礙，如果強制農(nóng)民搬遷，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。例如，原有行政村的債務(wù)和其他財務(wù)關(guān)系怎么處理?農(nóng)民搬遷后多出來的建設(shè)用地誰是受益者?地方政府常常在這些問題上不肯給農(nóng)民讓利，不肯花錢化解歷史欠賬，結(jié)果是舊的問題沒有解決，新的問題又產(chǎn)生了，造成了社會關(guān)系的緊張。⑦黨國英:《中央政府應(yīng)避免提“大村莊制”》，《南方日報》2008年2月28日。如果急于求成，搞“一刀切”，強行“并居”，則欲速不達，甚至傷害民意，損害廣大農(nóng)村居民的福祉，造成諸多隱患。

從各地政策目標看，“多村一社區(qū)”的下一站是“合村并居”，不過，由上述分析可知，這將是一個長期的歷史過程，一定要全面的策劃，不可盲目推進。各地政府如諸城市委市政府也意識到這一點，諸城市“計劃用30年時間，將全市110萬人口、1257個村莊全部聚集融合進規(guī)劃的市、鎮(zhèn)、區(qū)內(nèi)?！雹僦?央黨校黨建部課題組:《農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展與鞏固黨的執(zhí)政地位——山東省諸城市創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展方式構(gòu)建農(nóng)民新生活的實踐探索》，人民出版社2009年版，第121－122頁。諸城市有關(guān)負責(zé)人在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時表示，撤銷全部行政村并不是說行政村就不存在了，只是在組織架構(gòu)上，由社區(qū)來管理。諸城建設(shè)208個社區(qū)，在此過程中不會強制并村，絕大多數(shù)的行政村仍舊存在，并且將長期存在。由村最終融合為社區(qū)，這是一個長期的、自然的過程。②王仁貴:《專題報道:從農(nóng)民到市民的距離》，《瞭望》2010年第47期。工業(yè)基礎(chǔ)比較好的諸城市尚且需要30年，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的縣市更可想而知了。我們課題組分別對調(diào)查地的居民、來自各村的社區(qū)“兩委”成員的訪談也證實了這一點，距離縣(市)區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地較近的社區(qū)近期(5年左右)可能實現(xiàn)合村并居，而大多數(shù)社區(qū)將長期處于“多村一社區(qū)”的狀態(tài)，尤其是距離縣(市)區(qū)所在地較遠或工業(yè)基礎(chǔ)較差的社區(qū)居民乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍認為，由“多村一社區(qū)”到集中居住是30年乃至50年以后的事。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標，就是在社會公平正義理念的指引下，通過建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，逐漸實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)覆蓋到所有農(nóng)民，使所有農(nóng)民都能就地享受到差別不大的社區(qū)公共服務(wù)，全面提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。其基本途徑:一是國家自上而下地介入。主要通過政策扶持，資金投入尤其是資金的配套和投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提供均等化化的社區(qū)公共服務(wù)。二是社區(qū)內(nèi)生性資源的培育。社區(qū)建設(shè)離不開社區(qū)資源，挖掘、利用社區(qū)資源也是社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)涵或基本任務(wù)。村落是具有共同利益和共同價值觀念的熟人或半熟人社會共同體，其中蘊涵著豐富的社會資源，諸如在長期的生產(chǎn)生活中形成的村民間密切的互動關(guān)系、持久性的互惠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、互動規(guī)范、彼此的信任、強烈的認同感和歸屬感、以及社區(qū)參與積極性等等。這些正是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中需要珍視、挖掘和培育的寶貴的社區(qū)資源。③高靈芝:《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治》，《山東社會科學(xué)》2010年第6期。不可否認，上述農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標也是各地建設(shè)“多村一社區(qū)”的初衷之一，但在實踐中，供給不均衡的社區(qū)公共服務(wù)實際上偏離了社區(qū)建設(shè)目標，與社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)涵相去甚遠。如果不加以調(diào)整，不僅會繼續(xù)拉大城鄉(xiāng)差距，還會形成新的社會不公平問題，影響農(nóng)村社會和諧發(fā)展。因此，在“多村一社區(qū)”框架下解決非均衡問題是非常必要的。

四、促進“多村一社區(qū)”社區(qū)公共服務(wù)供給均等化的對策思路

(一)加大縣級以上財政的支持力度，統(tǒng)籌農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

“多村一社區(qū)”的社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施不均衡是由以下幾方面的原因綜合作用的結(jié)果。第一，省、市支持資金不足，據(jù)山東省民政廳統(tǒng)計，該省各級財政在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)中的投入比例為，中央和省級財政沒有投入，市級0.9%、縣(市、區(qū))19.1%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)23.8%、社區(qū)自籌51.7%、其他4.5%?？梢?，主要籌資者是社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市政府。第二，縣域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，縣級財政能力差距大。例如，“全國綜合發(fā)展百強縣(市)”的諸城市2009年實現(xiàn)地方財政收入24.6億元，而典型的農(nóng)業(yè)縣平原縣2009年實現(xiàn)地方財政收入僅為2.4286億元。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政普遍困難，落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是困難。作為主要籌資者之一的社區(qū)，其自籌部分主要依靠中心村，而且主要提供場地。

上述原因中的第二、第三將是長期而普遍的現(xiàn)象，現(xiàn)階段要解決農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施不均衡問題，各地應(yīng)在切實提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性、制定農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的基本標的基礎(chǔ)上，加大縣級以上財政投入，統(tǒng)籌安排農(nóng)村各類社區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)財權(quán)與事權(quán)一致的原則，明確省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政的責(zé)任及財政支出比例，各級財政對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的投入可按“項目管理”的方式實施。同時，整合各部門涉及農(nóng)村社區(qū)設(shè)施的投入，納入社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)中。

(二)在非中心村建設(shè)服務(wù)站點，縮小非中心村和中心村間社區(qū)公共服務(wù)供給的差距

由前述可知，大多數(shù)“多村一社區(qū)”將長期維持分村而居的空間布局，既然如此，在非中心村建設(shè)服務(wù)站點，則是應(yīng)對非中心村和中心村的社區(qū)公共服務(wù)供給不均衡的必然選擇。從我們課題組調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)看，社區(qū)村(居)民也有著這方面的強烈愿望，對他們的問卷中“您對非中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)站(點)的看法”這一問題的數(shù)據(jù)顯示，非中心村的村(居)民認為“很有必要”和“有必要”合計為78%，認為“沒有必要”和“很沒有必要”合計為25.2%;中心村的村(居)民認為“很有必要”和“有必要”的合計也達到54.4%;認為“沒有必要”和“很沒有必要”的合計為40.2%。這說明，無論是非中心村還是中心村，絕大多數(shù)調(diào)查對象認為有必要在非中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)站(點)，同時，與中心村相比，更多的非中心村的村(居)民期望在非中心村設(shè)立社區(qū)服務(wù)站(點)。

非中心村的服務(wù)站點建設(shè)可考慮從兩方面入手，一是以非中心村原“兩委”辦公場所為基礎(chǔ)，政府、社區(qū)或其他社會力量給予困難村以適當投入，改建成社區(qū)服務(wù)站點，作為非中心村的村(居)民協(xié)商公共事務(wù)、文體活動、信息交流以及老年人、殘疾人、兒童的活動或服務(wù)場所，還可作為社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點。二是社區(qū)“兩委”工作重心要適當下移，引導(dǎo)非中心村的村(居)民組織起來，利用本村人力、物力、財力資源，開展適合本村需要的自助互助服務(wù)。

(三)積極推行參與式農(nóng)村社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，促進社區(qū)性公共服務(wù)的發(fā)展

社區(qū)建設(shè)離不開社區(qū)資源，挖掘和利用社區(qū)資源也是社區(qū)建設(shè)的基本任務(wù)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是政府自上而下推動與社區(qū)村(居)民、駐區(qū)單位及各類組織機構(gòu)參與的合作“生產(chǎn)”過程，因此，在這個過程中，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，必須強調(diào)社區(qū)參與，注重培育社區(qū)自治能力，促進政府性公共服務(wù)與社區(qū)性公共服務(wù)均衡發(fā)展。

對于“多村一社區(qū)”來說，發(fā)展社區(qū)性公共服務(wù)應(yīng)從兩個層面展開。一是基礎(chǔ)層面。以各自然村(合村前的建制村)為單元，結(jié)合本村實際(需求和資源)，探索在“多村一社區(qū)”背景下如何創(chuàng)新村民自治，實現(xiàn)村(居)民自我管理與自我服務(wù)。在“多村一社區(qū)”創(chuàng)新村民自治具有經(jīng)濟社會基礎(chǔ):村落是具有共同利益和共同價值觀念的熟人社會或半熟人社會共同體，其中蘊涵著豐富的社會資源;經(jīng)過十多年實踐的村民自治已為村民所熟悉和認可，村民對自己所在村民小組和他們所熟悉的村干部已經(jīng)有了穩(wěn)定的認同感;合村后各村集體資產(chǎn)和債務(wù)仍由各村單獨核算，因而成為村民自治的重要利益紐帶。二是社區(qū)層面。從社區(qū)精神看，目前的“多村一社區(qū)”只是政府性公共服務(wù)的服務(wù)區(qū)域，還不是真正意義的一體性社區(qū)，還沒有形成一個社會生活共同體。因此，今后社區(qū)層面的重要任務(wù)是，發(fā)展公益類、互益類的社區(qū)服務(wù)組織，著力培育專業(yè)化的社區(qū)社會服務(wù)組織，挖掘和利用社區(qū)資源，積極開展個性化、多樣化、專業(yè)化的社區(qū)服務(wù);調(diào)動社區(qū)所有村莊及其村(居)民、駐區(qū)單位參與社區(qū)管理與服務(wù)，探索社區(qū)參與新機制，強化社區(qū)層面的凝聚力乃至社區(qū)自治能力，逐漸形成新的社會生活共同體。

總之，就山東省來說，“多村一社區(qū)”的形成是多種因素共同作用的結(jié)果，不僅有其必然性與合理性，而且還具有長期性，從“多村一社區(qū)”到“合村并居”，將是一個長期的歷史過程，絕大多數(shù)的“多村一社區(qū)”將長期存在。因此，為了在新農(nóng)村建設(shè)中使廣大農(nóng)村、農(nóng)民均等分享社會發(fā)展成果，普遍提高農(nóng)民生活質(zhì)量，避免形成新的社會不公平問題，促進社會和諧發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，政府和社會必須高度重視農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的新情況和新問題，采取有力措施應(yīng)對“多村一社區(qū)”社區(qū)公共服務(wù)供給的非均衡問題。