高恒天，尹瑩

(1．中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師; 2．中南大學(xué)公共管理學(xué)研究生)

我國(guó)行政體制的弊端及其倫理矯治*

高恒天1，尹瑩2

(1．中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師; 2．中南大學(xué)公共管理學(xué)研究生)

改革開放以來，雖然我國(guó)行政體制發(fā)生了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一些變化，但這些變化還不足以達(dá)到糾正其倫理諸多弊端的要求，為了促進(jìn)我國(guó)行政體制改革，有必要對(duì)我國(guó)行政體制的弊端有一個(gè)更清醒的認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上探索其倫理矯治之道。

我國(guó)的行政體制之弊有多方面的表現(xiàn)。首先，從政府與公民的政治關(guān)系而言，還存在著政府凌駕于社會(huì)之上以及由此產(chǎn)生的“官貴民輕”之弊。自西學(xué)東漸以來，中國(guó)人越來越明白政府與公民之間關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)，即政府及其公共權(quán)力產(chǎn)生于公民的直接或間接授權(quán)，公民與政府的這種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系屬于平等的契約關(guān)系。但是，我國(guó)歷史中迄今存在過的政府幾乎都是凌駕于公民和社會(huì)之上的，處于管理的核心位置的政府都驅(qū)使著作為管理客體的整個(gè)社會(huì)資源圍繞自身轉(zhuǎn)動(dòng)，這是一種政府中心化的現(xiàn)象。這必然意味著政府與公民在權(quán)位上的不平等，這種不平等情況亦被網(wǎng)民有所總結(jié):“領(lǐng)導(dǎo)用過的叫文物，百姓用過的叫廢物;領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)詞奪理叫堅(jiān)持真理，百姓據(jù)理力爭(zhēng)叫無理取鬧;領(lǐng)導(dǎo)握百姓的手叫關(guān)懷，百姓握領(lǐng)導(dǎo)的手叫巴結(jié);領(lǐng)導(dǎo)做蠢事叫軼事，百姓做錯(cuò)事叫傻子;領(lǐng)導(dǎo)的情人叫小蜜，百姓的情人叫破鞋”［1］官民權(quán)位上的不平等使得在實(shí)際操作中，政府可以憑借國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制力任意發(fā)揮自己的意志以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治。政府高居于社會(huì)各階層之上，成為社會(huì)各方面的統(tǒng)治者。政府為了減少對(duì)社會(huì)的控制成本，甚至還動(dòng)用了已掌握的意識(shí)形態(tài)資源為其自身的高高在上進(jìn)行辯護(hù)，通過對(duì)媒體的控制促使全社會(huì)形成了深厚的“政府高明”、‘政府至上”、“政府恩深”的理念，并混合著“官重民輕”的傳統(tǒng)思想殘余，“父母官”和“為民做主”的觀念則廣泛存在于為官者的思想中。而在實(shí)際工作中，公務(wù)人員常常習(xí)慣于高高在上發(fā)號(hào)施令，樂于搞各種“達(dá)標(biāo)”項(xiàng)目、“政績(jī)”工程，甚至不惜采用強(qiáng)行攤派、行政命令等方式施政?？梢姡谡芾碇校癯蔀檎摹捌遄印焙凸ぞ咭咽情L(zhǎng)久以來的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。這一現(xiàn)實(shí)弊端的持續(xù)存在嚴(yán)重地限制了公民社會(huì)的發(fā)展和成熟，也是國(guó)民人格扭曲的重要原因之一。

其次，就政府與社會(huì)、與公民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，還存在著與社會(huì)和公民爭(zhēng)利之弊端。建國(guó)之初，我國(guó)照搬前蘇聯(lián)模式，構(gòu)建了中國(guó)歷史上最強(qiáng)勢(shì)的政府，這種政府在本質(zhì)上就是無限政府，它掌握著各種社會(huì)資源的支配權(quán)和審批權(quán)。同時(shí)，各級(jí)政府和部門承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，他們不僅是社會(huì)管理者，還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)者。集裁判員、運(yùn)動(dòng)員于一身，一些地方政府或部門甚至為了GDP或部門利益公開與民爭(zhēng)利，政府利用公有制的便利把大部分物力財(cái)力和精力投入到跑項(xiàng)目、招商家、引資本、忙拆遷、搞審批等事情上，以至于出現(xiàn)了國(guó)進(jìn)民退的經(jīng)濟(jì)格局;同時(shí)，在份內(nèi)事上卻投入嚴(yán)重不足，以至于社會(huì)上出現(xiàn)了上學(xué)難、看病難、出門難等情況。這不但透支了政府信用，而且有導(dǎo)致官民矛盾升級(jí)的危險(xiǎn)。為了爭(zhēng)利，政府還自覺或不自覺地放松了對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。一時(shí)間，瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺等在有害物品在市場(chǎng)上大行其道，當(dāng)食品、藥品發(fā)生危害社會(huì)的危機(jī)時(shí)，相關(guān)部門總是大事化小、小事化了。如在藥品管理方面，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了很多惠民政策，其中一項(xiàng)是公布了幾批常用藥，要求醫(yī)院、藥房低價(jià)銷售。然而，藥品只要進(jìn)入政府藥控名單，不久就搖身一變以“高價(jià)”身份重回市場(chǎng)。每遇藥品“偷梁換柱”，媒體總是指責(zé)商家缺乏良知，卻沒有質(zhì)疑那些披著新衣的“舊藥”，是如何那么快就通過了有關(guān)部門的審批。網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)曾流傳一個(gè)所謂的官場(chǎng)詞典，它在一定程度上反映了政府及其官員與民爭(zhēng)利的嚴(yán)重程度:“狠抓，就是開會(huì);管理，就是收費(fèi);重視，就是標(biāo)語;落實(shí)，就是動(dòng)嘴;驗(yàn)收，就是喝醉;檢查，就是宴會(huì);研究，就是扯皮;正義，就是吹牛;匯報(bào)，就是摻水;漲價(jià)，就是接軌?！保?］經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域這種與民爭(zhēng)利的情況呼喚著各級(jí)政府應(yīng)該摒棄唯GDP論，將以自我為中心的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)導(dǎo)向的政府，退出社會(huì)利益的爭(zhēng)奪，真正建立起公平的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府在轉(zhuǎn)變職能的同時(shí)，要尊重公民社會(huì)的成長(zhǎng)，充分利用社會(huì)力量參與社會(huì)管理。

再次，就政府對(duì)社會(huì)管理領(lǐng)域而言，還存在著大量的特權(quán)性管理和歧視性的管理之弊端。特權(quán)與歧視是相伴而生的，美國(guó)學(xué)者哈耶克認(rèn)為，如果唯有群體內(nèi)的人贊成某種區(qū)別對(duì)待，那就是特權(quán);而如果只有群體外的人想要作此區(qū)別對(duì)待，那就是歧視。這說明對(duì)于一些人來說是一種特權(quán)的東西，而對(duì)于其余的人來說則永遠(yuǎn)是一種歧視。這種特權(quán)性與歧視性并存的管理在我國(guó)還有大量的存在，中國(guó)境內(nèi)的國(guó)民雖然同為中國(guó)公民，但因戶籍不同、民族不同、行業(yè)不同，就遭受具有天壤之別的區(qū)別管理，如目前存在的企業(yè)員工與公務(wù)員在退休待遇方面的巨大差別，教育資源的分享嚴(yán)重不公平等弊端都是特權(quán)性管理與歧視性管理的重要表現(xiàn)。比這些歧視性管理和特權(quán)性管理更嚴(yán)重的現(xiàn)象還有，如與二元戶籍制度相聯(lián)系，很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)農(nóng)民不能到城鎮(zhèn)就業(yè);國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)招工招干的首要條件是必須具備“城鎮(zhèn)戶口”;國(guó)家的社會(huì)保障也只覆蓋城鎮(zhèn)市民。農(nóng)民的這種狀況，雖改革開放以來有所改善，但城鄉(xiāng)之間的差別依然嚴(yán)重。流入城市的“農(nóng)民工”，在工資、勞動(dòng)保險(xiǎn)和福利待遇，乃至社會(huì)輿論等多方面，仍然處于被歧視的地位。再如，雖同為中國(guó)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間也存在著政策性的管理不公，政府在信貸、外貿(mào)和某些原材料供應(yīng)等方面，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的政策性歧視依然存在。在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，政府管理部門常常自覺或不自覺地制造機(jī)會(huì)不均等的局面:政府給予部分企業(yè)優(yōu)惠政策(行政分配進(jìn)口許可證、發(fā)放優(yōu)惠貸款及外商投資企業(yè)的非國(guó)民待遇等)，使其通過成本降低或收益增加獲得額外利益，從而使未能獲得這種優(yōu)惠的企業(yè)被推到不利的競(jìng)爭(zhēng)地位;政府直接限制某些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或剝奪其某些權(quán)利而使其處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位;政府通過制訂相關(guān)法規(guī)、政策來影響市場(chǎng)，從而造成企業(yè)間利益的傾斜。當(dāng)然，在這方面，更顯著的是某些特區(qū)實(shí)行的特別政策，人為地使某些地區(qū)長(zhǎng)期享有經(jīng)濟(jì)特權(quán)，從而拉大了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，這種集特權(quán)性管理與歧視性管理于一身的區(qū)別管理既遠(yuǎn)離了公平價(jià)值，也扭曲了效率價(jià)值。

第四，就政府的服務(wù)職能而言，還存在著權(quán)力壟斷性之弊端。所謂權(quán)力的壟斷性是指政府公共服務(wù)的排它性，這一特性使得想改善社會(huì)公共服務(wù)的第三方無法進(jìn)入由政府壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域，也因此產(chǎn)生諸多方面的弊端。首先，行政壟斷常常與低效率相伴。其中的原因在于:政府提供公共服務(wù)的資金源于預(yù)算撥款，而政府對(duì)這些款項(xiàng)的使用又監(jiān)督不力、權(quán)責(zé)不清、人浮于事。這些情況都使公共服務(wù)的品質(zhì)嚴(yán)重偏離效率價(jià)值。行政壟斷還通過阻礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而降低效率。用行政手段干涉經(jīng)濟(jì)不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則，也違背了自由、公正的原則，進(jìn)而不但對(duì)經(jīng)濟(jì)自由造成了損害，而且也無法使社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通過市場(chǎng)機(jī)制來自由配制資源，從而進(jìn)一步造成了經(jīng)濟(jì)效率低下、地方保護(hù)、部門封守、相互推委等弊端，這些弊端必然使得資源浪費(fèi)，這樣效率和效益都將下降。其次，行政壟斷也是產(chǎn)生貪污腐敗的溫床。行政壟斷實(shí)際上是一種行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)合，是公共權(quán)力的獨(dú)享和私有化，于是，以權(quán)謀私、錢權(quán)交易等現(xiàn)象也得以輕易滋生并極大地?fù)p害了政府形象，透支了政府信用。再次，行政壟斷也破壞了權(quán)力運(yùn)用的道德準(zhǔn)則。行政壟斷會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的“官本位”效應(yīng)，它已成為當(dāng)今政府行政改革和行政制度變遷的頑固不化的“絆腳石”和深層次“瓶頸障礙”。它使機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)不但難以兌現(xiàn)，而且還可能變本加厲的反彈，它使官員對(duì)公共權(quán)力的非份之想和對(duì)非份利益的貪戀視為當(dāng)然，使各部門各機(jī)構(gòu)為擴(kuò)大權(quán)力而升格和增加編制。在扭曲了的權(quán)力觀支配下，干部能上不能下，職位能升不能降，彼此攀比，紛紛效尤，以至于出現(xiàn)了副職為了升成正職而不惜以暴力殺死正職的惡性案件。它使官員難以認(rèn)可“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”的行政倫理準(zhǔn)則，相反，“門難進(jìn)、事難辦、臉難看”的作風(fēng)卻容易形成。長(zhǎng)此以往的后果便是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)管理中權(quán)力部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化。

第五，就行政語言而言，還存在著語言腐敗之弊?！八^語言腐敗，是指人們出于經(jīng)濟(jì)的、政治的、意識(shí)形態(tài)的目的，隨意改變?cè)~匯的含義，甚至賦予它們與原來的意思完全不同的含義，忽悠民眾，操縱人心。語言腐敗的典型形式是冠惡行以美名，或冠善行以惡名?！保?］著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎認(rèn)為，在我國(guó)，諸如真理、事實(shí)、謠言、道德、民主、法治、自由、人權(quán)、憲法、選舉、國(guó)家利益、愛國(guó)主義、改革、宏觀調(diào)控、現(xiàn)代企業(yè)制度、董事會(huì)……這些詞匯在一定程度都被腐敗了，甚至腐敗這個(gè)詞本身也已經(jīng)腐敗了。張維迎教授對(duì)此不良后果亦進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為語言腐敗的弊端首先表現(xiàn)在它嚴(yán)重地破壞了語言的交流功能并因此具有導(dǎo)致人類智力的退化的不良后果。語言腐敗意味著同一詞匯在不同人的心目中有不同的含義，語言變成了文字游戲，使得人與人之間的交流變得困難。語言腐敗也導(dǎo)致巨大的浪費(fèi)，“例如，一個(gè)政府或其機(jī)構(gòu)的工作報(bào)告動(dòng)輒一兩萬字，還要有人再寫出數(shù)十萬的輔導(dǎo)材料，仍然讓人不知所云。這是人類智力和物質(zhì)資源的雙重浪費(fèi)。全國(guó)有數(shù)十萬高智商的人全職做文字游戲，還有數(shù)百萬人兼職做文字游戲，生產(chǎn)出不計(jì)其數(shù)的文字垃圾，不僅污染了人類的心靈，也浪費(fèi)了寶貴的物質(zhì)資源，污染了我們的生活環(huán)境”［2］。其次，語言腐敗還具有導(dǎo)致道德墮落的嚴(yán)重后果。人類道德的底線是誠(chéng)實(shí)，語言腐敗本質(zhì)上是不誠(chéng)實(shí)。從這個(gè)意義上看，語言腐敗已經(jīng)突破了人類的道德底線，它比干壞事在道德上更具挑戰(zhàn)性。因?yàn)楫?dāng)一個(gè)人宣揚(yáng)他自己所不相信的東西時(shí)，也就意味著他已經(jīng)準(zhǔn)備犯其他任何的罪行。成天假話連篇的官員，在接受賄賂和以權(quán)謀私方面是不可能有道德約束的。再次，語言腐敗還具有導(dǎo)致社會(huì)走向的高度不確定和不可預(yù)測(cè)性的弊端。語言的一個(gè)重要功能是傳遞社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)的信號(hào)，在語言嚴(yán)重腐敗的情況下，信號(hào)就會(huì)嚴(yán)重失真，想當(dāng)年，陳勝吳廣起義軍如火如荼發(fā)展壯大之時(shí)，正是趙高通過指鹿為馬式的語言腐敗向秦二世掩蓋了秦朝事實(shí)上的危機(jī)，秦二世還以為天下太平，對(duì)大難臨頭茫然不知。事實(shí)表明，在語言腐敗嚴(yán)重之時(shí)，任何突發(fā)事件都可能導(dǎo)致整個(gè)體制的突然坍塌。兩千年前的秦朝如此，20多年前蘇聯(lián)體制的解體和最近發(fā)生的中東巨變，都是非常典型的事例。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，除了本文指出的上述行政及其相關(guān)領(lǐng)域的弊端以外，還存在著其它諸多弊端。筆者認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)上述弊端，就是因?yàn)樾轮袊?guó)自建國(guó)以來，一直沒有很好解決如何踐行“權(quán)為民所賦”的政治倫理和行政倫理準(zhǔn)則的問題。隨著時(shí)代的變化，“權(quán)為民所賦”話題早已不是一個(gè)敏感的政治詞語。早在十六屆四中全會(huì)上，中國(guó)共產(chǎn)黨就承認(rèn)“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”［3］，這一思想已包含著對(duì)行政權(quán)力來源及其合法性的追問，其后，中共中央副主席習(xí)近平在2010年作為黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次闡述“權(quán)為民所賦”時(shí)，就認(rèn)為“馬克思主義權(quán)力觀概括起來是兩句話:權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”，而在今年6月召開的中共廣東省黨代會(huì)上，省委書記汪洋提出要破除“黨恩論”，他說:“我們必須破除人民幸福是黨和政府恩賜的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)”［4］。類似地，溫家寶總理更是在不同的場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)推動(dòng)政治體制改革，僅2010年，溫家寶總理就至少有5次在公開場(chǎng)合提到政治體制改革問題，如3月5日在人代會(huì)做政府工作報(bào)告、8月20－21日在深圳考察、9月23日參加65屆人大一般性辯論、9月30日晚在國(guó)慶招待會(huì)上等等。10月3日，在美國(guó)訪問的溫家寶接受CNN記者扎卡里亞專訪，他對(duì)政治體制改革的看法更是受到海外媒體的廣泛關(guān)注。中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)的這些認(rèn)識(shí)，雖然表述有所不同，但其要旨都可歸為“權(quán)為民所賦”?！皺?quán)為民所賦”雖然可以具有不同的實(shí)現(xiàn)方式，但其中都存在著人人平等以及由這種人人平等體現(xiàn)的選舉權(quán)，并通過這種選舉權(quán)合法地確定行政權(quán)力的歸屬，這一點(diǎn)，已成為全世界人民所共同追求和尊崇的價(jià)值。

在中國(guó)踐行“權(quán)為民所賦”的行政倫理準(zhǔn)則，必須先行地明確如下問題:一是公民采取什么方式向執(zhí)政者授權(quán);二是公民所授之權(quán)執(zhí)政者如何行使;三是獲得授權(quán)的政府在行使權(quán)力時(shí)是否違背作為授權(quán)者的公民的意愿，四是公民能否有效地約束權(quán)力的使用者。若公民對(duì)執(zhí)政者的授權(quán)沒有法定的公正的過程和程序，也不能監(jiān)督和約束官僚群體，那么，官員在行使權(quán)力時(shí)就難免濫用權(quán)力，授權(quán)就會(huì)被虛置，于是，“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”也就成為公民的奢望了。迄今為止，在我國(guó)由于沒有建立一整套規(guī)范的受法律約束的授權(quán)和用權(quán)的制度與機(jī)制，致使在授權(quán)和用權(quán)方面，還存在著諸多弊端，本文上述的五項(xiàng)弊端都可歸因于我國(guó)沒有很好地解決“權(quán)為民所賦”的問題。如政府凌駕于社會(huì)之上以及由此產(chǎn)生的“官貴民輕”之弊，就可以通過“權(quán)為民所賦”的落實(shí)而獲得根本解決，而傳統(tǒng)的“官本位”和“父母官”等觀念籠罩社會(huì)的局面將得到根本扭轉(zhuǎn)，那時(shí)候，代替官本位思想的將是民本位思想。再如政府與民爭(zhēng)利之弊與特權(quán)性管理和歧視性的管理之弊也可以通過“權(quán)為民所賦”的踐行而得到最終解決，因?yàn)槿绻c民爭(zhēng)利，或者對(duì)公民和社會(huì)進(jìn)行歧視性管理，那么，公民通過選舉權(quán)、擺免權(quán)、彈駭權(quán)等權(quán)利的合法行使，就可以重新授權(quán)于合民意的行政者。總之，“權(quán)為民所賦”的倫理原則是矯治我國(guó)行政體制諸弊端的根本原則。

［*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目《社會(huì)主義核心價(jià)值觀之構(gòu)建與踐行研究》(編號(hào):09＆ZD003)、湖南省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《核心價(jià)值觀構(gòu)建與踐行的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)研究》(編號(hào): 2010ZDB02)的階段性成果。］

［1］參見狠抓就是開會(huì)，管理就是收費(fèi)［EB/OL］．http://tieba．baidu．com/p/1749222661

［2］參見張維迎．語言腐敗在中國(guó)已到無以復(fù)加地步［EB/OL］．http://finance．sina．com．cn/review/hgds/ 20120427/230211947838．shtm l

［3］參見黨的執(zhí)政地位不是與生俱來也不是一勞永逸的［EB/OL］．http://news．sina．com．cn/c/2004－11－10/05594192874s．shtml

［4］參見石子．日前汪洋在省黨代會(huì)上提出要破除“黨恩