魯 敏

（河北聯(lián)合大學(xué)，河北唐山063009）

轉(zhuǎn)型期地方政府角色研究述評(píng)

魯 敏

（河北聯(lián)合大學(xué)，河北唐山063009）

從相關(guān)的文獻(xiàn)來(lái)看，轉(zhuǎn)型期地方政府的角色呈現(xiàn)出積極性、消極性和中性并存的特征，轉(zhuǎn)型期地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中表現(xiàn)得較為積極，但在非經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相關(guān)領(lǐng)域中較為消極。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和治國(guó)理政思路的變化，地方政府的制度環(huán)境必將發(fā)生變遷，地方政府角色也將適時(shí)調(diào)整。把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段性特征，適時(shí)調(diào)適影響其形成的內(nèi)外因素，促成有利于地方政府積極角色發(fā)揮的制度環(huán)境，是深入推進(jìn)地方政府改革的關(guān)鍵所在。

轉(zhuǎn)型期；地方政府；角色

中國(guó)30年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)令世人矚目，在眾多解釋其中奧秘的變量中，地方政府無(wú)疑具有較強(qiáng)的解釋性?！皩?duì)我國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了什么角色的研究，很可能是解謎的鑰匙之一”[1]。與此同時(shí)，人們注意到在非經(jīng)濟(jì)建設(shè)的其他領(lǐng)域中地方政府的角色遠(yuǎn)不及其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中那樣絢麗奪目，甚至在某些領(lǐng)域中其消極性大于積極性，成為不光彩的角色?？梢?jiàn)，轉(zhuǎn)型期地方政府是在多重領(lǐng)域中多種角色相互交織的矛盾性組合體。對(duì)于地方政府的角色，研究者選擇不同的視角，采取不同的分析工具，得出了觀點(diǎn)鮮明且差異較大的結(jié)論。

一、積極角色研究

從一定意義上講，中國(guó)30年經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)是地方政府“有形之手”直接推動(dòng)的結(jié)果，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其帶來(lái)的政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)秩序所顯示的正面效應(yīng)則是人們對(duì)地方政府“有形之手”積極評(píng)價(jià)的主要原因。與此同時(shí)，這種顯著的績(jī)效背后存在的某種激勵(lì)結(jié)構(gòu)和動(dòng)力特征是學(xué)者們關(guān)注和探討的重點(diǎn)。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)績(jī)效不僅是個(gè)人活動(dòng)的結(jié)果，而且也是政府行動(dòng)的結(jié)果。在分析引致我國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得驕人績(jī)效的眾多原因時(shí)，地方政府無(wú)疑是極為重要的變量。一方面，后發(fā)國(guó)家的巨大焦慮感所催生的“趕超戰(zhàn)略”決定了我們不能像哈耶克所說(shuō)的那樣，通過(guò)“市場(chǎng)自發(fā)秩序的擴(kuò)展”緩慢演繹出成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在對(duì)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，政府在由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，發(fā)揮著增進(jìn)市場(chǎng)而不僅僅是市場(chǎng)力量補(bǔ)充的作用，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的色彩非常明顯。另一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理模式所具有的制度“慣性”在現(xiàn)階段依然存在。從政府的角度來(lái)看，傳統(tǒng)的行政動(dòng)員模式因“用起來(lái)順手”而仍然是它們的首選，從公民和社會(huì)的角度來(lái)看，人們?cè)谏鐣?huì)生活中依然對(duì)政府保持較強(qiáng)的依賴性。這些都決定轉(zhuǎn)型期地方政府擁有發(fā)揮較強(qiáng)作用的廣闊舞臺(tái)和豐富資源。

轉(zhuǎn)型期以來(lái)，地方政府通過(guò)培育區(qū)域市場(chǎng)環(huán)境，釋放市場(chǎng)潛在力量，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。相對(duì)于中央政府而言，地方政府更接近市場(chǎng)微觀主體，因而更了解微觀主體的需求和偏好，這種知識(shí)和信息優(yōu)勢(shì)決定了地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)地方政府的政策具有的天然敏感性。改革開(kāi)放以來(lái)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要內(nèi)容的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，規(guī)模和質(zhì)量有了顯著增強(qiáng)，獲得了優(yōu)異的“成績(jī)單”，這從一個(gè)側(cè)面反映了地方政府在培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)，激發(fā)市場(chǎng)活力方面的積極作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2007年底，內(nèi)資民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)出占到工業(yè)總產(chǎn)值的30%以上，并且貢獻(xiàn)了40%以上的稅收，解決了70%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，在民營(yíng)企業(yè)發(fā)展最發(fā)達(dá)的浙江，民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造了該地區(qū)70%的GDP[2]。

地方政府對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用是毋庸置疑的，人們?cè)趯?duì)這種角色表示溢美之詞時(shí)，更加關(guān)注其背后的行為邏輯和激勵(lì)結(jié)構(gòu)。

具有中國(guó)特色的干部人事管理體制和激勵(lì)機(jī)制是一個(gè)重要的解釋工具。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，通過(guò)干部管理的政策和手段實(shí)現(xiàn)對(duì)地方官員的政治激勵(lì)，促使地方官員為晉升而發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保持社會(huì)穩(wěn)定。這種“政治承包制”不僅是對(duì)“財(cái)政承包制”的重要補(bǔ)充，而且是更能夠體現(xiàn)中國(guó)特色的激勵(lì)模式。

在相關(guān)研究中，周黎安所提出的“晉升錦標(biāo)賽”和榮敬本等提出的“壓力型體制”具有一定的獨(dú)特性和影響力。周黎安認(rèn)為在政治錦標(biāo)賽中，必須存在相應(yīng)的前提條件，第一是上級(jí)政府的人事權(quán)力必須是集中的，第二是存在一種從委托人和代理人的角度看都可衡量的、客觀的競(jìng)賽指標(biāo)，第三是各參賽主體即政府官員的“競(jìng)賽成績(jī)”是相對(duì)可分離和可比較的，第四是參賽的政府官員能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績(jī)效，最后是參與人之間不容易形成合謀。轉(zhuǎn)型期的中國(guó)具備這些政治與經(jīng)濟(jì)條件。中國(guó)是中央集權(quán)的國(guó)家，具有集中的人事權(quán)，各級(jí)地方政府所做的事情很相似，比較容易進(jìn)行相互的比較，地方官員對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的影響力和控制力，現(xiàn)實(shí)的組織人事制度下跨地區(qū)的地方政府官員之間的合謀是不可能的。因此，轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方官員必將處于政治晉升的錦標(biāo)賽中，并且這種錦標(biāo)賽的激勵(lì)效果是逐層放大的。而且，晉升錦標(biāo)賽還會(huì)內(nèi)生地產(chǎn)出一種維持這種激勵(lì)制度的積極因素，可以減少政治過(guò)程中的監(jiān)督和約束成本，維持上級(jí)政府的控制權(quán)威。但是，晉升錦標(biāo)賽并不是沒(méi)有負(fù)面效應(yīng)?！半S著市場(chǎng)的發(fā)育和完善，區(qū)域分工與整合的需求日益增加，這種激勵(lì)機(jī)制的消極后果也越來(lái)越明顯”[3]。錦標(biāo)賽最終會(huì)導(dǎo)致多種困境，如政府官員的激勵(lì)扭曲（偏好替代、多任務(wù)下的激勵(lì)扭曲和晉升博弈下的軟預(yù)算約束問(wèn)題）、政府在市場(chǎng)化過(guò)程中的角色沖突、政府職能轉(zhuǎn)變困難、中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)問(wèn)題等。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中央的策略性放權(quán)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的思想動(dòng)員和政治教育的行政動(dòng)力大大衰減，為了重構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代化需要的動(dòng)力機(jī)制，適應(yīng)分權(quán)放權(quán)特征的“壓力型體制”在實(shí)踐中逐漸被進(jìn)化出來(lái)。“所謂壓力型體制，指的是一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各種指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)、引資指標(biāo)等；除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，還下達(dá)社會(huì)政治指標(biāo)，如安全事故指標(biāo)、社會(huì)治安指標(biāo)、上訪人數(shù)指標(biāo)等”[4]。唐海華認(rèn)為“壓力型體制”的產(chǎn)生與兩項(xiàng)改革有關(guān)，第一項(xiàng)改革是中央將人事管理從“下管二級(jí)”變?yōu)椤跋鹿芤患?jí)”?！跋鹿芤患?jí)”使地方獲得了獨(dú)立的人事任免權(quán)。第二項(xiàng)改革是崗位目標(biāo)責(zé)任制在行政過(guò)程中的廣泛推行[5]。

政治激勵(lì)模式是以職務(wù)晉升作為調(diào)動(dòng)干部積極性的重要手段。在中國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”意識(shí)盛行的環(huán)境中，這種激勵(lì)方式無(wú)疑是很有力度的。但政治激勵(lì)模式作為一種“政治承包制”，遠(yuǎn)沒(méi)有人們想象的那么美好。最主要的是，對(duì)官員評(píng)價(jià)考核的復(fù)雜性極容易誘發(fā)官員的機(jī)會(huì)主義傾向，并成為地方政府較大幅度的偏離公共性的根源。而且，不同層級(jí)、不同職位、不同行業(yè)等各具特殊性的官員在政治激勵(lì)模式下的表現(xiàn)是有很大區(qū)別的，這一點(diǎn)研究者沒(méi)有區(qū)別對(duì)待并展開(kāi)后續(xù)研究。

地方政府在制度變遷方面的積極作用同樣是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。轉(zhuǎn)型期是制度變遷發(fā)生的高頻期。在微觀主體、社會(huì)組織和政府等眾多的主體中，政府在制度創(chuàng)新方面更有優(yōu)勢(shì)。因?yàn)樵谥贫茸冞w的過(guò)程中，一方面變遷主體只有意識(shí)到能夠獲得相應(yīng)的收益時(shí)候，變遷才具備基本條件；另一方面，變遷能否展開(kāi)還取決于變遷主體的能動(dòng)力量。在后一點(diǎn)上，政府同其他主體相比較具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。

改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府在制度創(chuàng)新上擔(dān)當(dāng)重要的角色。首先，中央政府為地方政府的制度創(chuàng)新創(chuàng)造了相對(duì)寬松的制度環(huán)境。為了克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的僵化體制，同時(shí)最大程度上降低制度創(chuàng)新帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，中央政府通過(guò)賦予地方政府制度局部創(chuàng)新和試點(diǎn)的權(quán)限來(lái)積累經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)；同時(shí)，地方政府充分運(yùn)用中央政府“容忍”的態(tài)度，將中央賦予的權(quán)限運(yùn)用到極致，甚至有“踩著紅線走”的政策違規(guī)，大大降低了地方政府充當(dāng)制度變遷主角的成本。其次，改革放權(quán)的過(guò)程中，地方政府成為具有相對(duì)獨(dú)立利益的自主行動(dòng)者。地方政府獨(dú)立利益的覺(jué)醒催生了謀求利益最大化的制度創(chuàng)新沖動(dòng)。“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府使出渾身解數(shù)，發(fā)揮制度創(chuàng)新的“潛能”。再者，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下微觀主體在同地方政府的“合謀”為地方政府的制度創(chuàng)新提供了鮮活的素材和現(xiàn)實(shí)的證明。出于尋求政治“庇護(hù)”，具有創(chuàng)新行為市場(chǎng)微觀主體感染和同化地方政府，以期取得地方政府的默許甚至支持，客觀上為地方政府的制度創(chuàng)新提供了案例。

對(duì)于地方政府在制度變遷中的角色，楊瑞龍的“中間擴(kuò)散型制度變遷模式”引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。楊瑞龍認(rèn)為地方政府擁有較大資源配置權(quán)。改革初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的路徑依賴，我們選擇的是供給主導(dǎo)型制度變遷方式。這種制度創(chuàng)新模式表現(xiàn)為只有當(dāng)權(quán)力中心的制度創(chuàng)新收益大于其成本時(shí)，才會(huì)憑借行政命令、法律規(guī)范在行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地規(guī)劃、組織和實(shí)施制度創(chuàng)新，其他利益主體只有得到權(quán)力中心的授權(quán)才能進(jìn)行制度創(chuàng)新。但是市場(chǎng)改革以后，“當(dāng)利益獨(dú)立化的地方政府成為溝通權(quán)力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創(chuàng)新需求的中介環(huán)節(jié)時(shí)，就有可能突破權(quán)力中心設(shè)置的制度創(chuàng)新進(jìn)入壁壘，從而使權(quán)力中心的壟斷租金最大化與保護(hù)有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之間達(dá)成一致，化解‘諾思悖論’。這樣一種有別于供給主導(dǎo)型與需求誘致型的制度變遷方式，我把它稱之為中間擴(kuò)散型制度變遷方式”[6]。地方政府在中間擴(kuò)散型制度變遷方式中擔(dān)當(dāng)“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色，其后隨著排他性產(chǎn)權(quán)的逐步確立，中間擴(kuò)散型制度變遷將最終過(guò)渡到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式。在其后，楊瑞龍等又在《階梯式的漸進(jìn)制度變遷模型——再論地方政府在我國(guó)制度變遷中的作用》一文中又提出：中國(guó)的市場(chǎng)取向改革是在中央治國(guó)者、地方政府官員和微觀主體之間的三方博弈中向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度漸進(jìn)過(guò)渡，三個(gè)主體在供給主導(dǎo)型、中間擴(kuò)散型和需求誘致型的制度變遷階段分別扮演著不同的角色，從而使制度變遷呈現(xiàn)階梯式漸進(jìn)過(guò)渡特征。地方政府參與制度創(chuàng)新為中央治國(guó)者降低了制度變遷的成本，大大降低了改革演變成“爆炸式革命”的可能性，同時(shí)減弱市場(chǎng)取向改革的“政權(quán)約束”，使改革具有帕累托改進(jìn)的性質(zhì)。楊瑞龍等人對(duì)地方政府、中央政府和微觀主體在制度創(chuàng)新過(guò)程中的互動(dòng)博弈提供了較好的解釋，特別是對(duì)于地方政府的“中間誘導(dǎo)擴(kuò)型性制度變遷”模式具有獨(dú)創(chuàng)性。但是對(duì)于不同層級(jí)的地方政府特別是基層地方政府在制度變遷中的作用差異關(guān)注不夠，而且，對(duì)于事實(shí)上地方政府在制度變遷過(guò)程中的負(fù)面效應(yīng)（對(duì)市場(chǎng)自發(fā)秩序的壓制）沒(méi)有提及。

地方政府在轉(zhuǎn)型期制度創(chuàng)新角色是一個(gè)重要的研究視角，但研究者們往往注重從積極的一面來(lái)分析，沒(méi)有關(guān)注到地方政府在這一過(guò)程中的消極性。事實(shí)上，地方政府的不確定性和復(fù)雜性決定了地方政府在制度變遷中角色的多面性。地方政府既可能成為微觀主體制度創(chuàng)新的壓制者，也可能阻斷了供給主導(dǎo)型和需求誘致型制度變遷的交換。而且，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式研究地方政府角色問(wèn)題，采取的經(jīng)濟(jì)學(xué)中交易成本和產(chǎn)權(quán)等基本分析單位都是很抽象的概念，實(shí)際中難以測(cè)度，這使得經(jīng)驗(yàn)實(shí)證方法很難運(yùn)用。

二、消極角色研究

轉(zhuǎn)型期地方政府雖然帶來(lái)的良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但是這種發(fā)展的持續(xù)性卻遭到人們的懷疑，而且其在民生建設(shè)領(lǐng)域中的“無(wú)所作為”更是招致社會(huì)的不滿和指責(zé)。從新制度主義來(lái)看，特定情景下的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和約束函數(shù)將地方政府變成一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立利益的行為主體，在追求利益最大化的思想本源驅(qū)使下，地方政府成為“牟利型”政府，只追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效而罔顧其他，其行為偏離了其存在的本源——公共性?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”的行為邏輯構(gòu)造了地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視民生改善的畸形發(fā)展策略，極大地降低了地方政府的合法性，侵蝕了中央政府的權(quán)威和國(guó)家的整體利益。

除了從特定環(huán)境中的激勵(lì)和約束函數(shù)中尋找地方政府在民生領(lǐng)域中的消極角色之外，研究者們還從道德倫理的角度思考地方政府的思想源頭。祝琳認(rèn)為地方政府的倫理決策是構(gòu)建民生型政府的客觀要求。轉(zhuǎn)型期地方政府在決策過(guò)程中出現(xiàn)倫理失范，導(dǎo)致決策目標(biāo)缺乏公共性，決策程序缺乏民主性，決策內(nèi)容缺乏公平性，決策理念缺乏以人為本，決策責(zé)任缺失追究等方面的負(fù)面影響，建立完善的地方政府決策的倫理規(guī)制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)立法、完善績(jī)效考核機(jī)制、提高決策者倫理素質(zhì)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)決策民主化等角度著手[7]。

轉(zhuǎn)型期地方政府的消極逐利行為引起了學(xué)者們對(duì)于政府自利性的研究和探討。所謂自利性，就是政府具有追逐自身利益的傾向和動(dòng)機(jī)。對(duì)于政府的自利性，盧梭早在《社會(huì)契約論》中進(jìn)行了客觀的描述：“在行政官個(gè)人身上，我們可以區(qū)分三種本質(zhì)上不同的意志：首先是個(gè)人固有的意志，它僅只傾向于個(gè)人的特殊利益；其次是全體行政官的意志，這一團(tuán)體的意志就其對(duì)政府的關(guān)系而言則是公共的，就其對(duì)國(guó)家——政府構(gòu)成國(guó)家的一部分的關(guān)系而言則是個(gè)別的；第三是人民的意志或主權(quán)者的意志，這一意志無(wú)論對(duì)被看作是全體的國(guó)家而言，還是對(duì)被看作是全體的一部分的政府而言，都是公意”，“公意總是最弱的，團(tuán)體的意志占第二位，而個(gè)別意志則占一切之中的第一位。因此政府中的每個(gè)成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民，而這種級(jí)差是與社會(huì)秩序所要求的級(jí)差直接相反的”[8](P83)。

從本質(zhì)上講，政府應(yīng)當(dāng)以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為自己的根本任務(wù)，但是，當(dāng)個(gè)體天然的自利傾向同政府組織的權(quán)力結(jié)合起來(lái)，并通過(guò)組織掩蓋其行動(dòng)的背后的逐利動(dòng)機(jī)時(shí)，政府組織的自利性就凸顯出來(lái)。相比較而言，政府的自利性是從屬于政府的公共性，沒(méi)有具備本質(zhì)公共屬性的政府的存在，自利性就無(wú)從談起?！罢淖岳允侵刚司哂泄芾砉彩聞?wù)的本質(zhì)屬性之外，具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性”[9]。

轉(zhuǎn)型期地方政府的自利性是政府自利性的表現(xiàn)形式之一。地方政府作為政府整體中的一部分，應(yīng)當(dāng)與全局利益保持一致，但這并不意味著在具體問(wèn)題上地方政府就必然不二于中央政府。金太軍等認(rèn)為地方政府的自利性表現(xiàn)在：不同地區(qū)政府之間存在利益之爭(zhēng)；上下級(jí)政府之間的利益之爭(zhēng)；地方政府為本地企業(yè)爭(zhēng)利；地方政府為了在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中勝出而無(wú)原則地讓利；地方政府與中央爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能。陳國(guó)權(quán)等則認(rèn)為地方政府的自利性和政府部門的自利性在當(dāng)前表現(xiàn)為本位主義和部門主義，它們是建國(guó)以來(lái)一直未能很好解決的“條塊問(wèn)題”的最好注腳[10]。

轉(zhuǎn)型期地方政府自利性的消極性是顯而易見(jiàn)的。從職能的角度來(lái)看，政府的“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”并存；從公共政策來(lái)看，政府自身利益的傾向性會(huì)導(dǎo)致從政策確定階段、政策制定階段到執(zhí)行階段的一系列過(guò)程中對(duì)公共性的偏離；從政府行為來(lái)看，市場(chǎng)化的政府行為會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)設(shè)租抽租，將公共服務(wù)有償化，嚴(yán)重腐蝕行政機(jī)器，影響行政的運(yùn)行公正和效率。

除了地方政府自利性視角之外，研究者們對(duì)于轉(zhuǎn)型期地方政府消極性所導(dǎo)致的負(fù)面影響提出了很多看法。戴長(zhǎng)征提出的“國(guó)家權(quán)威碎片化”是具有一定影響的概念?！皣?guó)家權(quán)威碎片化”是國(guó)家為了追求現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而增強(qiáng)地方自主性所產(chǎn)生的“意外后果”，本質(zhì)原因在于行政官員對(duì)個(gè)人利益的追逐。中央政府在放權(quán)讓利的過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行的是“財(cái)政包干制”，在行政上實(shí)行的是“政治承包制”，導(dǎo)致原本應(yīng)當(dāng)下放給一個(gè)集體或組織的權(quán)力落入了個(gè)人之手，成為執(zhí)法者個(gè)人追逐自我利益的工具。由于缺乏制度化的監(jiān)督和制約，行政自由裁量權(quán)的濫用，以及非正式規(guī)則的盛行等問(wèn)題，腐敗成為國(guó)家權(quán)威碎裂化的一個(gè)結(jié)果。國(guó)家權(quán)威碎片化帶來(lái)更嚴(yán)重的后果，是一個(gè)必須面對(duì)的嚴(yán)峻課題[11]。

鄭永年等則認(rèn)為改革開(kāi)放以來(lái)，中央地方權(quán)力格局的變化導(dǎo)致的消極后果體現(xiàn)在中央和地方政府兩個(gè)層面上：中央集權(quán)但缺乏權(quán)力，地方分權(quán)但缺少民主。他認(rèn)為，一個(gè)強(qiáng)大的政府必須具備集中性和人民性這兩個(gè)方面，并且人民性是集中性的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)型期以來(lái)，地方政府成為獨(dú)立的利益主體，而且不同的地方的差異性較大，中央政府不得不容許地方政府根據(jù)地方的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治。這樣作的直接后果就是很多權(quán)力到了地方以后就成為地方政策，“表面上強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力實(shí)際上被許許多多地方政府所分割和瓜分”[12]。與此同時(shí)，現(xiàn)行政治權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的，缺少基層民眾的基礎(chǔ)，權(quán)力的缺少人民性使得地方政府缺乏地方民眾的必要監(jiān)督，地方官員很容易肆意妄為，踐踏國(guó)法民意。解決現(xiàn)行問(wèn)題的關(guān)鍵就是“選擇性地集權(quán)”（selective centralization），中央政府要在獨(dú)立于地方政府之外建立一套屬于自己的系統(tǒng)，將事關(guān)國(guó)家根本利益的權(quán)力集中起來(lái)，而將非全局性的地方權(quán)力交給地方政府行使。

無(wú)論是“國(guó)家權(quán)威碎片化”還是“選擇性集權(quán)”，都是針對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)隨著地方政府權(quán)力的擴(kuò)大和自利性傾向增強(qiáng)，中央政府對(duì)地方政府控制力式微的背景下提出的，這種現(xiàn)狀雖然能夠激發(fā)地方政府的積極性，但對(duì)于需要保持政治上具有高度穩(wěn)定性和調(diào)控能力的中央政府無(wú)疑是不能容忍的。政治的集權(quán)和經(jīng)濟(jì)的分權(quán)之間存在的矛盾性使中央政府的選擇面臨左右為難的尷尬。除此以外，一個(gè)非常值得注意的問(wèn)題是，現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)中普遍存在的“代理人危機(jī)”問(wèn)題對(duì)轉(zhuǎn)型期地方政府的消極影響尤其突出，這應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)型期特殊的權(quán)責(zé)配置和產(chǎn)權(quán)制度所帶來(lái)的負(fù)面影響。

對(duì)地方政府角色的消極性研究，除了從抽象的地方政府自利性和宏觀層面的中央地方政府關(guān)系展開(kāi)外，執(zhí)行偏離也是一個(gè)重要的視角。政策和策略是黨的生命[13](P1298)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理目標(biāo)的重要手段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府幾乎沒(méi)有獨(dú)立的利益，在執(zhí)行上級(jí)政策的過(guò)程中，主觀思想上沒(méi)有執(zhí)行偏離的動(dòng)機(jī)，即使產(chǎn)生了執(zhí)行偏離，也只是“技術(shù)性偏離”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，地方政府成為具有獨(dú)立利益的主體，政策的執(zhí)行就演變成為復(fù)雜的過(guò)程。在對(duì)待上級(jí)政策執(zhí)行的態(tài)度上，地方政府不僅表現(xiàn)出技術(shù)性偏離的特征，還帶有主觀思想偏離的故意。從自身的利益出發(fā)，地方政府對(duì)上級(jí)政策執(zhí)行存在選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、象征執(zhí)行、“對(duì)抗”執(zhí)行等不力表現(xiàn)，嚴(yán)重偏離了制定政策的初始目標(biāo)，對(duì)中央權(quán)威造成了一些損害。

何東平認(rèn)為地方政府執(zhí)行偏離的共同內(nèi)涵是政策執(zhí)行實(shí)效與政策預(yù)期目標(biāo)的背離。政策執(zhí)行偏差有不同的表現(xiàn)形式，具體表現(xiàn)為：附加式政策執(zhí)行，又稱擴(kuò)大范圍執(zhí)行政策或政策擴(kuò)大化，即政策在執(zhí)行過(guò)程中附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度和目標(biāo)超出了原政策的要求；照搬式政策執(zhí)行，又稱機(jī)械執(zhí)行或政策復(fù)制，主要是指執(zhí)行主體對(duì)上級(jí)政策的照搬照抄，簡(jiǎn)單地照章辦事；象征式政策執(zhí)行，又稱政策虛化、政策敷衍或政策表面化，主要是指在政策實(shí)施過(guò)程之中，執(zhí)行主體只做表面文章，只搞政策宣傳而不務(wù)實(shí)際；選擇式政策執(zhí)行，又稱政策缺失或政策截留，主要是指一個(gè)完整的政策在執(zhí)行時(shí)只有部分被貫徹落實(shí)，其余則被遺棄；替代式政策執(zhí)行，指執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時(shí)，基于維護(hù)自身利益而采取與上級(jí)政府的政策不相一致的政策方案；抵制式政策執(zhí)行，又稱抗拒性執(zhí)行或政策抵制，主要指公共政策的執(zhí)行主體或執(zhí)行對(duì)象對(duì)現(xiàn)有的政策不認(rèn)同、不接受，從而產(chǎn)生抵制情緒[14]。

執(zhí)行偏離問(wèn)題首先源于政策制定本身的問(wèn)題。政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，它的運(yùn)行和有效性有賴于它的權(quán)威性。轉(zhuǎn)型期傳統(tǒng)的單一化價(jià)值體系正在被新的多元化的價(jià)值體系所取代，政策所依賴的傳統(tǒng)的權(quán)威基礎(chǔ)被削弱，政策自身的問(wèn)題變成為執(zhí)行偏離的重要技術(shù)性因素。除政策自身因素以外，與政策執(zhí)行相關(guān)的主體、執(zhí)行機(jī)制、信息傳遞等是導(dǎo)致執(zhí)行偏離的重要因素。如有研究者認(rèn)為，政策執(zhí)行主體的偏差行為主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段，其中執(zhí)行主體自身的利益需求，執(zhí)行主體綜合素質(zhì)，執(zhí)行主體之間的配合協(xié)調(diào)等問(wèn)題嚴(yán)重。還有的認(rèn)為，有關(guān)行政程序等方面的法律法規(guī)數(shù)量相對(duì)來(lái)說(shuō)仍然較少，且內(nèi)容不夠完備，不易操作，尚未形成一套對(duì)行政執(zhí)行過(guò)程和程序進(jìn)行嚴(yán)格控制和約束的良好機(jī)制[15]。

地方政府的執(zhí)行偏離是地方政府的偏離在執(zhí)行階段的表現(xiàn)。對(duì)地方政府的執(zhí)行偏離的研究?jī)?nèi)容全面、充實(shí)，涉及范圍很廣。但從研究的成果來(lái)看，一是研究的深度不夠，描述性分析較多而個(gè)案分析相對(duì)較少，大多數(shù)研究?jī)A向于泛泛而論，運(yùn)用一種理論、選取一種視角、采用一種模型來(lái)分析和論證政策執(zhí)行偏差問(wèn)題比較缺乏。二是研究者沒(méi)有將地方政府的執(zhí)行偏離放在更廣闊的轉(zhuǎn)型社會(huì)背景中探討，缺乏同地方政府的自利性的思想邏輯相結(jié)合的深入論證，更沒(méi)有深入政府運(yùn)行體制的層面來(lái)尋求解決問(wèn)題的建議和對(duì)策，得出的結(jié)論相對(duì)淺顯。再者，將偏離僅陷于政策執(zhí)行階段，沒(méi)有擴(kuò)大對(duì)偏離的整體認(rèn)識(shí)和全面把握，也是研究眼界相對(duì)狹窄的重要原因。事實(shí)上，地方政府的偏離不是僅僅表現(xiàn)在執(zhí)行階段，而是伴隨地方政府從思想形成到行為方式的全過(guò)程和多環(huán)節(jié)。

三、中性角色研究

“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要條件，但國(guó)家也是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”，“諾斯悖論”同樣適用于轉(zhuǎn)軌期地方政府。轉(zhuǎn)型期以來(lái)，地方政府承接甚至截留了大量中央政府下放的權(quán)力，成為擁有至少?gòu)谋砻婵雌饋?lái)非常強(qiáng)大的權(quán)力。這種現(xiàn)狀的形成一方面源于公民社會(huì)的發(fā)育不足，公民和社會(huì)組織的力量相對(duì)薄弱而難以承接國(guó)家下放的權(quán)力，另一方面處于體制內(nèi)的地方政府更為中央政府“信得過(guò)”，更易于控制。同時(shí)具有較大行政性權(quán)力和“政治承包制”后較強(qiáng)自主性的地方政府成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最重要變量，既可能成為“掠奪之手”，也可以成為“扶助之手”。一部分研究者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期以來(lái)地方政府在不同時(shí)期和不同區(qū)域表現(xiàn)不盡相同，具有中性角色特征，在特定的條件下，兩種角色是相互轉(zhuǎn)換的。

在地方政府的角色上，Vivienne Shue提出“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)的概念，具有一定的解釋意義。他在《國(guó)家的范圍》一書(shū)中運(yùn)用國(guó)家社會(huì)二分法對(duì)毛澤東時(shí)代的中國(guó)社會(huì)進(jìn)行分析。他認(rèn)為在當(dāng)時(shí)的中國(guó)，由于缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段和發(fā)達(dá)的組織體系，在一個(gè)幅員遼闊、人口眾多并且國(guó)情復(fù)雜的情況下，雖然是高度統(tǒng)一的集權(quán)體制，但是各地方卻是相對(duì)獨(dú)立性很強(qiáng)的單位，不同地域之間相對(duì)分割并且缺乏聯(lián)系和溝通，形成“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)。在這樣一種蜂窩狀結(jié)構(gòu)中，地域性的組織相互獨(dú)立，自成一體，形成獨(dú)立運(yùn)行的權(quán)力運(yùn)行格局，它們受到中央政策的統(tǒng)一指導(dǎo)，但是由于地域的特點(diǎn)，它們?cè)诤艽蟪潭壬显谧约旱耐鯂?guó)里按照自己的邏輯執(zhí)行政策，行使權(quán)力。

與“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)概念類似，國(guó)內(nèi)學(xué)者何顯明提出了“地方自主性”的概念。在《市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》一書(shū)中他認(rèn)為：地方政府作為一個(gè)擁有自身特殊利益結(jié)構(gòu)和效用偏好的國(guó)家代理人，它在體現(xiàn)國(guó)家自主性的同時(shí)，還存在著其行為為地方集團(tuán)利益和政府自身利益左右，偏離國(guó)家意志的軌道的可能性。地方政府所體現(xiàn)的國(guó)家自主性成為橫向自主性，而其相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家意志的行為傾向稱為縱向自主性[16](P83)。當(dāng)?shù)胤秸^(guò)多受制于自身利益或者地方特定集團(tuán)的利益，地方自主性就演變?yōu)橐环N消極力量，侵蝕了國(guó)家自主性；對(duì)于地方自主能力所帶來(lái)的積極效果，何顯明則結(jié)合“浙江現(xiàn)象”個(gè)案分析并提出了自己的看法：一方面，地方政府在體制內(nèi)橫向集權(quán)，通過(guò)與市場(chǎng)力量的“合謀和庇護(hù)”，保護(hù)市場(chǎng)微觀主體制度創(chuàng)新；另一方面，地方政府形成了獨(dú)立的思維和行動(dòng)邏輯，并且試圖最大程度上拓展政策空間，不斷形成有效的地方制度創(chuàng)新。地方自主性在特定約束條件下的自主邏輯成為制度創(chuàng)新的重要來(lái)源。

一部分研究者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期以來(lái)地方政府成為一個(gè)有別于社會(huì)利益、公眾利益和國(guó)家整體利益的分利集團(tuán)。地方政府的“分利集團(tuán)化”是在中央政府放權(quán)后，政治體制改革的相對(duì)滯后和中央政府的權(quán)威減弱帶來(lái)的雙重“軟約束”下形成的。但是地方政府成為分利集團(tuán)并不表示地方政權(quán)絕對(duì)是“掠奪之手”，如果地方政府能夠從地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展中獲得收益大于通過(guò)掠奪方式取得的收益，那么，地方政府可能成為具有“涵蓋利益”特征的“扶助之手”，相反，它就可能成為具有“狹隘利益”特征的“掠奪之手”[17]。

民營(yíng)企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的主角，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的作用是反應(yīng)地方政府角色的一個(gè)重要側(cè)面。一些研究者通過(guò)對(duì)（2003-2006）上規(guī)模民營(yíng)企業(yè)的調(diào)查比較，實(shí)證分析得出的結(jié)論是：中國(guó)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展具有相當(dāng)大的地區(qū)差異，這種差異內(nèi)生于地方政府的行為。盡管中國(guó)正在經(jīng)歷從計(jì)劃到市場(chǎng)的巨大轉(zhuǎn)型，但是地方政府手中依然掌握大量的資源，不同的地方政府對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)采取的激勵(lì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中國(guó)地區(qū)間民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的巨大差距。只有依靠司法制度的建立和完善，規(guī)范政府行為，保護(hù)個(gè)人產(chǎn)權(quán)，才能變地方政府的“掠奪之手”為“扶助之手”[2]。

四、結(jié)論

本文選取從積極、消極和中性三個(gè)角度歸納轉(zhuǎn)型期以來(lái)地方政府的角色，是試圖尋找充分發(fā)揮地方政府積極性，遏制地方政府消極性的關(guān)鍵變量和核心因素，為推進(jìn)地方政府改革提供相應(yīng)的理論依據(jù)和支撐?？傮w來(lái)看，相關(guān)的研究帶給我們下列啟示：

一是地方政府的角色在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中積極性大于消極性，而在民生領(lǐng)域中消極性大于積極性，轉(zhuǎn)型期地方政府是一個(gè)明顯經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。地方政府的這種角色應(yīng)該是改革開(kāi)放以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展觀指導(dǎo)下的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入和治國(guó)理政思路的變化，建設(shè)服務(wù)型政府成為當(dāng)前重大的課題，地方政府所面臨的制度環(huán)境的變遷必將促進(jìn)其角色的轉(zhuǎn)變。對(duì)于這些變化的基本特征和趨勢(shì)，需要我們及時(shí)跟蹤總結(jié)。

二是轉(zhuǎn)型期地方政府的角色呈現(xiàn)出較大的不確定性和矛盾性。地方政府角色的不確定性不僅體現(xiàn)在空間性差異和歷時(shí)性差異，而且表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型期地方政府具有較強(qiáng)的敏感性，制度環(huán)境中一絲較小的變化可能引起地方政府“判若兩人”的行為模式和角色選擇。地方政府的高度敏感性意味著地方政府具有難以預(yù)期的不確定性，這種不確定性雖然能夠增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期各種挑戰(zhàn)的能力，但會(huì)大大加劇中央政府的治理成本，降低地方政府的信用度和合法性。這種不確定性的角色固然與轉(zhuǎn)型期多變的政策環(huán)境相關(guān)，但問(wèn)題絕不僅僅如此，尋找轉(zhuǎn)型期地方政府高度不確定性的體制根源，適當(dāng)降低地方政府角色的敏感性和不確定性，逐步形成相對(duì)穩(wěn)定的地方政府角色，是推進(jìn)地方政府改革的重要內(nèi)容之一。

三是地方政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用是不言而喻的，它既可以成為“掠奪之手”，也可以成為“扶助之手”。從新制度主義理論來(lái)看，制度和主體行為之間存在高度的聯(lián)系性和互動(dòng)性。必須把握經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段性特征，適時(shí)對(duì)政府體制、政府管理方式和政府過(guò)程等影響地方政府角色的內(nèi)外因素做出相應(yīng)調(diào)適，為地方政府積極角色的形成和發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，使地方政府成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的“扶助之手”。

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魯敏（1974-），男，湖北麻城人，河北聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院講師，南開(kāi)大學(xué)博士生，主要從事地方政府、政府過(guò)程理論等研究。

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1671-7155（2012）01-0082-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.016

2011-10-08

（責(zé)任編輯 汪志強(qiáng)）