陳發(fā)桂

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西 南寧 530022）

司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制之可行性審視
——基于實(shí)證分析的反思與重構(gòu)

陳發(fā)桂

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西 南寧 530022）

通過(guò)實(shí)證分析，現(xiàn)行司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制不能有效遏制強(qiáng)制拆遷中惡性事件的繼續(xù)發(fā)生，且可能導(dǎo)致司法強(qiáng)拆面臨較大的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，使其失去道義和法治層面的正當(dāng)性支撐，導(dǎo)致司法強(qiáng)拆陷入被民眾暴戾化抵制的運(yùn)行困境。因此，對(duì)司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面入手：一是建立裁、執(zhí)分離制度，保證司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制的公平公正；二是實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，避免司法強(qiáng)受地方行政和其他外力干預(yù)；三是確立公眾有效參與拆遷過(guò)程的制度，使司法強(qiáng)拆前的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估落到實(shí)處；四是通過(guò)司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制為地方政府與被拆遷戶(hù)之間搭建一個(gè)有效的對(duì)話(huà)和溝通平臺(tái)。

司法強(qiáng)拆；可行性審視；實(shí)證評(píng)估；運(yùn)行機(jī)制重構(gòu)

2011年1月19日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）經(jīng)國(guó)務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，根據(jù)《條例》第二十八條之規(guī)定，行政強(qiáng)拆被取消，強(qiáng)拆行為必須由政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這就是所謂的司法強(qiáng)拆取代“行政強(qiáng)拆”，它也被認(rèn)為是自國(guó)務(wù)院1月21日公布實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》以來(lái)到現(xiàn)在，“拆遷條例”的最大進(jìn)步。然而僅僅不到半年，因司法強(qiáng)拆引發(fā)的慘劇再次發(fā)生。對(duì)于新的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制，老百姓似乎還沒(méi)有來(lái)得及歡呼，就又陷入到深深的擔(dān)憂(yōu)之中：司法強(qiáng)拆究竟能否有效化解在行政強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制中無(wú)數(shù)次上演過(guò)的惡性對(duì)抗矛盾?筆者認(rèn)為，從“行政強(qiáng)拆”到“司法強(qiáng)拆”確實(shí)是拆遷運(yùn)行機(jī)制的一種重大進(jìn)步，體現(xiàn)了政府在土地房屋征收方面，依靠司法公正有效化解拆遷沖突和矛盾的先進(jìn)理念及決心。但這種進(jìn)步，必須是建立在相對(duì)完善的司法運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)上的，否則不但不能保障被征收人的權(quán)利，無(wú)助于解決當(dāng)前行政拆遷中曾經(jīng)存在的諸多問(wèn)題，甚至還將損害社會(huì)公正，使社會(huì)公眾喪失對(duì)司法的信任，形成以暴戾化的方式對(duì)抗司法強(qiáng)拆的局面，其負(fù)面影響更為嚴(yán)重而深遠(yuǎn)[1]。鑒于現(xiàn)實(shí)中司法強(qiáng)拆引發(fā)的惡性事件不斷上演，2011年9月9日，最高人民法院在其官方網(wǎng)站發(fā)布《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，通知特別指出：“凡在司法強(qiáng)拆過(guò)程中遇到當(dāng)事人以自殺相威脅等極端行為、可能造成人身傷害等惡性事件的，一般應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行。堅(jiān)決反對(duì)和抵制以‘服務(wù)大局’為名、行危害大局之實(shí)的一切錯(cuò)誤觀(guān)點(diǎn)和行為，堅(jiān)決防止因強(qiáng)制執(zhí)行違法或不當(dāng)而導(dǎo)致矛盾激化、引發(fā)惡性事件。最高法院發(fā)布的緊急通知充分說(shuō)明由《條例》第二十八條所確立的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)面臨現(xiàn)實(shí)的巨大挑戰(zhàn)，有必要對(duì)機(jī)制的可行性進(jìn)行實(shí)證分析，通過(guò)考察司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行效果，期望對(duì)有效解決拆遷過(guò)程中地方政府與民眾間的非理性博弈有所裨益。

一、實(shí)證分析：反思司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制的可行性

2011年1月21日《條例》實(shí)施以來(lái)，司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制確立后的初步運(yùn)行的真實(shí)狀況，可以從最高法院2011年9月9日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》中得到最真實(shí)的體現(xiàn)：“一些地方在土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行中引發(fā)的惡性事件屢屢發(fā)生。有的被執(zhí)行人以自焚、跳樓等自殺、自殘方式相對(duì)抗，有的以點(diǎn)燃煤氣罐、潑灑汽油、投擲石塊等方式阻撓執(zhí)行，有的聚眾圍攻、沖擊執(zhí)行人員醞成群體性事件，有的法院干警不當(dāng)使用武器致人死傷等等。上述事件雖屬少數(shù)或個(gè)別，但引起的社會(huì)關(guān)注度極高，造成的社會(huì)影響極為惡劣，其中的教訓(xùn)也極為深刻?！庇纱丝梢?jiàn)，盡管制度設(shè)計(jì)者希望通過(guò)司法強(qiáng)拆替代行政強(qiáng)拆的行動(dòng)邏輯來(lái)增強(qiáng)民眾對(duì)強(qiáng)制拆遷的可接受性，以此減少?gòu)?qiáng)制拆遷過(guò)程中所遭遇的體制障礙。但是從《條例》開(kāi)始實(shí)施以來(lái)的拆遷現(xiàn)狀已經(jīng)充分表明，司法強(qiáng)拆并不能從根本上解決拆遷中的利益沖突問(wèn)題，仍然為以公共利益名義的強(qiáng)拆留了口子，矛盾的終極沖突中以命相抗的悲慘結(jié)局也就不可避免?！霸谶@個(gè)意義上，強(qiáng)拆中行政與司法力量的一消一長(zhǎng)，只不過(guò)是一種矛盾沖突的轉(zhuǎn)移。如果在司法強(qiáng)拆中法院難以起到公正裁判、均衡利益的作用，最終都不可避免地會(huì)使惡性事件走進(jìn)司法強(qiáng)拆的具體運(yùn)行過(guò)程之中”[2]?？偨Y(jié)起來(lái)，目前“司法強(qiáng)拆”運(yùn)行機(jī)制大致呈現(xiàn)為以下兩種模式：

1.裁執(zhí)一體化的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制

對(duì)于地方政府所轄的基層人民法院而言，依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十八條之規(guī)定，如果地方政府申請(qǐng)強(qiáng)拆，法院要基于“服務(wù)大局”進(jìn)行裁執(zhí)一體化的方式予以全力支持。如2011年4月22日上午，湖南株州市荷塘區(qū)人民法院依法進(jìn)行司法強(qiáng)拆。在法律宣傳的過(guò)程中，為防止爬上樓頂?shù)耐艏腋缸拥粝略斐蓚?，安排了一臺(tái)鏟土機(jī)搬運(yùn)松土，鋪在汪家樓下水泥地上。對(duì)話(huà)過(guò)程中，汪某突然情緒失控，8點(diǎn)40分左右在往身上澆汽油的過(guò)程中不慎摔倒，身上突然起火，并從樓頂滾落到地面?，F(xiàn)場(chǎng)工作人員迅速上前撲火，以最快速度滅火并將傷者送至醫(yī)院救治，由于傷勢(shì)嚴(yán)重，汪某在五天后因搶救無(wú)效死亡?！白苑佟笔录l(fā)生后，荷塘區(qū)人民法院即刻中止強(qiáng)制拆遷程序。鑒于事態(tài)的嚴(yán)重性和平息社會(huì)輿論，湖南省高級(jí)人民法院決定給予株洲市荷塘區(qū)人民法院主管領(lǐng)導(dǎo)警告處分[3]。

2.裁執(zhí)相對(duì)分離的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制

按照《征收條例》的司法強(qiáng)拆精神，法院應(yīng)處在拆遷一線(xiàn)，但實(shí)際上一些地方通常采用了法院負(fù)責(zé)對(duì)政府申請(qǐng)進(jìn)行裁定、政府自行主持強(qiáng)制拆遷的方式。這種裁執(zhí)相對(duì)分離的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制，盡管使法院也參與到具體的強(qiáng)拆執(zhí)行過(guò)程中，但法院的作用更多體現(xiàn)為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。如2011年6月23日，山西朔州發(fā)生的司法強(qiáng)拆致全國(guó)首例公務(wù)員死亡事件中，當(dāng)天也有法院人員到場(chǎng)，但主要拆遷力量仍來(lái)自市城建局。當(dāng)城建局長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)與局監(jiān)察大隊(duì)負(fù)責(zé)人相繼登上被拆遷戶(hù)吳家屋頂?shù)囊豢?，現(xiàn)場(chǎng)的朔城區(qū)法院院長(zhǎng)看到情勢(shì)危險(xiǎn)，曾向區(qū)領(lǐng)導(dǎo)建議撤退。但此時(shí)屋頂之上，一死一傷的強(qiáng)拆悲劇已經(jīng)發(fā)生[4](P36)。

上述實(shí)證分析表明，不管在司法強(qiáng)拆中采取的是裁執(zhí)一體化還是裁執(zhí)相對(duì)分離的模式，都很難避免通過(guò)現(xiàn)行的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制遏制惡性事件的發(fā)生。從司法強(qiáng)拆運(yùn)行價(jià)值的正當(dāng)性角度來(lái)看，法院應(yīng)該是拆遷過(guò)程中公平的維護(hù)者，法院要為被拆遷戶(hù)提供利益表達(dá)和利益救濟(jì)的渠道，廣泛傾聽(tīng)各方的利益訴求，為地方政府與被拆遷戶(hù)搭建有效的對(duì)話(huà)平臺(tái)，通過(guò)雙方之間的對(duì)話(huà)、談判、協(xié)商，求得拆遷的共識(shí)，從而有效維護(hù)公正的拆遷秩序。但是，在現(xiàn)行司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制下，地方政府的治理與司法權(quán)的運(yùn)作往往交織在一起，在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定大局的過(guò)程中，形成了司法權(quán)為地方政府治理服務(wù)的格局。當(dāng)?shù)胤秸c被拆遷戶(hù)發(fā)生利益沖突時(shí)，法院可能會(huì)更多地考慮自身對(duì)政府的依附關(guān)系，從而對(duì)被拆遷戶(hù)施加壓力。在這一過(guò)程中，法院作為中立機(jī)構(gòu)不僅沒(méi)有對(duì)拆遷糾紛進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，反而通過(guò)司法強(qiáng)拆權(quán)的運(yùn)行加劇了各主體間的矛盾。

二、當(dāng)前司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制面臨的困境

早在2011年6月份，全國(guó)人大常委會(huì)審議行政強(qiáng)制法修正草案時(shí)，由于五審稿中刪除四審稿里第六十條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”的條款后，針對(duì)強(qiáng)制拆遷的運(yùn)行機(jī)制，是依照現(xiàn)行體制由法院審查裁定并執(zhí)行，還是由行政機(jī)關(guān)就強(qiáng)拆先向法院提出申請(qǐng)，之后再由政府組織強(qiáng)制執(zhí)行，在理論上存在較大爭(zhēng)議，在實(shí)踐中各地的做法也存在較大差異。況且，最高法院2011年9月9日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》中也坦承目前的強(qiáng)制拆遷執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制還沒(méi)有最后確定。因此，司法強(qiáng)拆機(jī)制理論和實(shí)踐中都面臨如何有效運(yùn)行的困境。

困境之一：司法強(qiáng)拆運(yùn)行不具有獨(dú)立性，法院承受較大的強(qiáng)拆風(fēng)險(xiǎn)

司法強(qiáng)拆之所以被認(rèn)為是進(jìn)步，是假定司法相對(duì)獨(dú)立，不受地方行政和其他權(quán)利所干預(yù)，從而能兼顧雙方利益而做出公正的判決。但是，受社會(huì)現(xiàn)實(shí)的制約，法院面對(duì)的難題會(huì)很多，很可能會(huì)因?yàn)轫敳蛔≌块T(mén)的壓力，使得行政部門(mén)申請(qǐng)強(qiáng)拆變成走過(guò)場(chǎng)。因此，行政強(qiáng)拆中出現(xiàn)的問(wèn)題，依舊可能在司法強(qiáng)拆中出現(xiàn)，湖南株州“4·22”事件的發(fā)生就印證了此觀(guān)點(diǎn)。在城市化進(jìn)程中，與拆遷相關(guān)聯(lián)的不同主體都會(huì)采取利己的策略以追求利益最大化，為此所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與利益沖突就有可能在不同主體之間流轉(zhuǎn)，而從行政強(qiáng)拆轉(zhuǎn)向司法強(qiáng)拆，事實(shí)上造成大部分拆遷矛盾與風(fēng)險(xiǎn)被不斷地轉(zhuǎn)移給缺乏獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制保障的法院，當(dāng)來(lái)自基層政府的壓力與民眾“暴戾化”抵制風(fēng)險(xiǎn)逐漸傳導(dǎo)給法院時(shí)，基層法院所賦有的強(qiáng)拆運(yùn)作空間就進(jìn)一步萎縮。在司法強(qiáng)拆過(guò)程中多重壓力與矛盾的綜合作用下，基層法院承載了難以想象的強(qiáng)拆“壓強(qiáng)”。在此情形下，缺乏獨(dú)立性的司法強(qiáng)拆已經(jīng)很難有效應(yīng)對(duì)拆遷糾紛，不斷上演的拆遷惡性事件就是不爭(zhēng)的例證。而解決此問(wèn)題，又不能單靠法院努力，只能是通過(guò)推動(dòng)司法改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。

困境之二：司法強(qiáng)拆前缺乏民眾的有效參與，導(dǎo)致司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制存在諸多隱患

在城市化進(jìn)程中，拆遷關(guān)涉到地方政府與被拆遷民眾巨大的切身利益，理應(yīng)讓被拆遷民眾有效參與到拆遷過(guò)程中，避免因拆遷信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)被拆遷民眾的誤解與抗拒。但目前各地進(jìn)行的拆遷活動(dòng)，絕大部分基層政府自覺(jué)或不自覺(jué)地將被拆遷民眾排斥在具體的拆遷過(guò)程之外，習(xí)慣采取行政化的手段強(qiáng)行推進(jìn)。即使在強(qiáng)拆申請(qǐng)前要求進(jìn)行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一些基層政府也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地收集被拆遷戶(hù)的不同意見(jiàn)，從而使強(qiáng)拆前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估徒具虛名。因此，在拆遷過(guò)程缺乏被拆遷戶(hù)有效參與的情況下，在實(shí)際操作過(guò)程中不管是采取強(qiáng)制拆遷由政府向法院申請(qǐng)，并由法院來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行，還是由基層政府向法院申請(qǐng)強(qiáng)拆，后由基層政府自行組織執(zhí)行，都會(huì)導(dǎo)致司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制存在諸多隱患。因?yàn)榉ㄔ涸趶?qiáng)拆運(yùn)行過(guò)程中，并不能實(shí)質(zhì)性地解決被拆遷民眾最關(guān)心的安置與補(bǔ)償問(wèn)題，這些核心問(wèn)題是拆遷過(guò)程中最容易誘發(fā)民眾采取極端行為抵制的因素，法院不具備政府所擁有的人力、物力等諸多資源優(yōu)勢(shì)，如果政府在強(qiáng)拆申請(qǐng)前不解決被拆遷戶(hù)有效參與問(wèn)題，極易導(dǎo)致司法強(qiáng)拆過(guò)程中采取不當(dāng)?shù)拇胧芸赡軙?huì)損害法院的形象，嚴(yán)重的甚至?xí)绊懙焦姷姆ㄖ斡^(guān)念和司法公正。因此，司法強(qiáng)拆有效運(yùn)行的前提，必須是在強(qiáng)拆前充分實(shí)現(xiàn)被拆遷戶(hù)的有效參與，避免將矛盾轉(zhuǎn)移到司法強(qiáng)拆過(guò)程中，使司法強(qiáng)拆陷入因政府安置與補(bǔ)償不公引發(fā)的沖突之中。

困境之三：司法強(qiáng)拆存在諸多功能缺位，容易遭遇被拆遷民眾的暴戾化抵制

司法強(qiáng)拆在運(yùn)行過(guò)程中起到《條例》及相關(guān)司法政策上傳下達(dá)的流轉(zhuǎn)與樞紐作用，但在強(qiáng)拆的實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中，在將《條例》與司法政策導(dǎo)向傳輸給被拆民眾時(shí)，司法強(qiáng)拆的應(yīng)有功效未能充分的“發(fā)酵”：一方面是出于基層司法機(jī)關(guān)自身能力的缺陷，包括人員的缺乏、機(jī)構(gòu)的不完善、經(jīng)費(fèi)的不到位，使《條例》與司法政策的精神難以滲透到被拆遷民眾這類(lèi)人群中，并成為底層被拆遷民眾理性處理拆遷糾紛策略的基本準(zhǔn)則。另一方面，基層司法機(jī)關(guān)也可能因工作重心的變化而延誤或懈怠《條例》與司法政策疏導(dǎo)與傳達(dá)的作用?；鶎铀痉ǖ墓δ苁Х兑l(fā)基層強(qiáng)制拆遷的沖突與矛盾高發(fā)。被拆民眾與基層司法機(jī)關(guān)之間因?yàn)椤稐l例》與司法政策內(nèi)涵“隔閡”或者利益出發(fā)點(diǎn)未能獲得及時(shí)、有效的溝通而產(chǎn)生對(duì)峙，驅(qū)使基層被拆遷民眾轉(zhuǎn)向采取暴戾化的方式予以抵制，而被拆遷民眾的暴戾化抵制方式也促使司法強(qiáng)拆陷入被民眾暴戾化抵制的運(yùn)行困境。

三、“司法強(qiáng)拆”運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)

中國(guó)20余年城市化進(jìn)程中的拆遷實(shí)踐證明了單純依賴(lài)行政強(qiáng)拆的方法并不能有效地解決拆遷過(guò)程中的諸多沖突與矛盾，而從行政強(qiáng)拆轉(zhuǎn)向司法強(qiáng)拆，如果依然遵循權(quán)力自上而下的運(yùn)行機(jī)制，很難解決強(qiáng)拆過(guò)程中被拆遷戶(hù)的暴戾化對(duì)抗。因?yàn)榈讓颖徊疬w民眾處于“原子化”狀態(tài)，即個(gè)體分散獨(dú)立、缺乏約束與規(guī)制，基層社會(huì)的組織能力相對(duì)較弱，而基層社會(huì)本身的生存空間又被擠壓在相對(duì)狹小的范圍內(nèi)[5](P119)。在此情形下，如果僅僅將強(qiáng)拆主體從行政機(jī)關(guān)替換為司法機(jī)關(guān)，而在強(qiáng)拆過(guò)程中不賦予“原子化”的被拆民眾應(yīng)有的話(huà)語(yǔ)權(quán)，不暢通民意表達(dá)與訴求疏導(dǎo)的制度渠道，司法強(qiáng)拆也很難避免民眾的暴戾化抵制。因此，強(qiáng)拆經(jīng)常容易引發(fā)民眾“暴戾化”對(duì)抗效應(yīng)而不斷累加聚集，對(duì)基層社會(huì)秩序產(chǎn)生破壞，而一旦民眾“暴戾化”對(duì)抗超越社會(huì)秩序可承受的閾值，其破壞程度與修復(fù)力度都會(huì)相對(duì)提高，因此所產(chǎn)生的司法資源的耗費(fèi)都將是一個(gè)巨大數(shù)字。而現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)法治社會(huì)，法治社會(huì)需要在強(qiáng)拆過(guò)程中界定權(quán)利，歸結(jié)義務(wù)，以達(dá)成有效的拆遷共識(shí)。這種制度要求司法在受理政府強(qiáng)拆申請(qǐng)、處理拆遷過(guò)程中的沖突與矛盾中發(fā)揮更為積極、能動(dòng)而富有威信的作用。為此，建立“裁執(zhí)分離”、實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立、確立公眾有效參與拆遷過(guò)程并通過(guò)重構(gòu)司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制為地方政府與被拆遷戶(hù)之間搭建一個(gè)有效的對(duì)話(huà)和溝通平臺(tái)，在當(dāng)下中國(guó)和諧語(yǔ)境中就顯得格外重要。而能否構(gòu)建有效的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制，將是未來(lái)中國(guó)城市化進(jìn)程中面對(duì)的至關(guān)重要的命題。

1.建立“裁執(zhí)分離”制度，保證司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制的公平公正

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《行政強(qiáng)制法》修正草案四審稿第六十條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”的條款刪除后，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認(rèn)為，這為“裁執(zhí)分離”鋪平了道路，也為最高法院的通知找到了法律保障。“刪除了行政強(qiáng)制法四審稿中的第六十條，也就是說(shuō)強(qiáng)拆由法院裁決，由誰(shuí)執(zhí)行沒(méi)有說(shuō)，這就給法院留了一個(gè)口子，可以由法院執(zhí)行，也可能由政府執(zhí)行，法院監(jiān)督”[6]。因此，為了保證司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制的公平公正，應(yīng)當(dāng)建立“裁執(zhí)分離”制度。在“司法強(qiáng)拆”過(guò)程中建立裁執(zhí)分離的運(yùn)作運(yùn)行機(jī)制主要是基于以下幾個(gè)方面的考量：一是基于保障執(zhí)行裁判的程序公正的考量，避免在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中讓包攬裁執(zhí)大權(quán)的執(zhí)行員既是“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，樹(shù)立法院執(zhí)行裁判的中立性和公信度；二是基于提高辦案質(zhì)量和效率的考量，強(qiáng)制拆遷中建立“裁執(zhí)分離”制度，可以避免執(zhí)行承辦人員既要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，又要梳理法律關(guān)系、裁斷當(dāng)事人及案外人的實(shí)體爭(zhēng)議的現(xiàn)象出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化分工和統(tǒng)一裁決標(biāo)準(zhǔn)的要求；三是基于制度上保障司法廉潔的考量，強(qiáng)制拆遷中如果缺乏對(duì)法院的應(yīng)有的監(jiān)督和制約，裁執(zhí)合一運(yùn)行機(jī)制下權(quán)力過(guò)度集中，容易導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)的濫用，影響執(zhí)行的公正與效率。

2.實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，避免司法強(qiáng)拆受地方行政和其他外力干預(yù)

在許多拆遷過(guò)程中，因?yàn)榈胤秸仁遣疬w利益的分配者，又是自身利益最大化的追求者；既是拆遷政策的制定者，又是強(qiáng)拆行為的執(zhí)行者。這種角色定位的混亂和不明，直接導(dǎo)致被拆遷民眾在行政強(qiáng)拆面前失去話(huà)語(yǔ)權(quán)，直接導(dǎo)致一系列惡性事件的發(fā)生[7](P40)。《條例》從引入司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制入手，意圖在基層政府和被拆遷民眾間引入中立的第三方，平衡二者的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，維護(hù)拆遷的公平、公正。應(yīng)當(dāng)說(shuō)立法的意圖和設(shè)想是好的，但有一個(gè)前提，那就是引入的第三方必須是處于中立公正的立場(chǎng)。要求法院作為第三方介入拆遷過(guò)程并保持公正立場(chǎng)，就必須創(chuàng)造條件讓法院在司法強(qiáng)拆裁決過(guò)程中處于獨(dú)立運(yùn)行的狀態(tài)。強(qiáng)制拆遷過(guò)程中司法獨(dú)立的核心精神在于司法機(jī)關(guān)在受理基層政府強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)和進(jìn)行司法裁判過(guò)程中，只服從法律的要求和良心的驅(qū)使，客觀(guān)判斷拆遷中所涉及的證據(jù)、事實(shí)，公正裁決案件而不受來(lái)自法院內(nèi)部和外部的干預(yù)和控制。正如有的外國(guó)學(xué)者指出的：“司法的任務(wù)是通過(guò)其判決確定是非曲直，判決為一種‘認(rèn)識(shí)’，不容許在是非真假上用命令插手干預(yù)?！盵8](P7)“司法獨(dú)立最簡(jiǎn)單的道理在于只有獨(dú)立才能使法院成為中立的第三者，否則法院是沒(méi)有資格進(jìn)行裁判的，不獨(dú)立的結(jié)果必然會(huì)形成法官支持一方對(duì)付另一方，造成訴訟中的‘二比一’（two against one）的狀況”[9](P26)?？梢?jiàn)，司法獨(dú)立是司法強(qiáng)拆運(yùn)行過(guò)程有效排除司法受地方行政和其他外力干預(yù)的前提，也是保障司法強(qiáng)拆公正的基本要件，是樹(shù)立司法強(qiáng)拆權(quán)威的基石。在我國(guó)，《憲法》第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”因此，在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中，不管是法院受理基層政府強(qiáng)制拆遷的申請(qǐng)，還是監(jiān)督基層政府自行組織強(qiáng)制拆遷執(zhí)行，需要從拆遷運(yùn)行機(jī)制上使法院擺脫同級(jí)行政機(jī)關(guān)的羈絆而實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判，這樣才能避免司法強(qiáng)拆成為行政強(qiáng)拆的替代品。

3.確立公眾有效參與拆遷過(guò)程的制度，使司法強(qiáng)拆前的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估落到實(shí)處

2011年9月9日，最高人民法院在其官方網(wǎng)站發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》特別要求：“凡是未進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的申請(qǐng)，一律退回申請(qǐng)機(jī)關(guān)或裁定不予受理；凡是補(bǔ)償安置不到位或具體行政行為雖然合法但確有明顯不合理及不宜執(zhí)行情形的，不得作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定?！边@表明，一些地方政府在申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷前并未進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，民眾的意見(jiàn)與核心訴求并未進(jìn)入政府拆遷決策的視野或考量范疇，從而導(dǎo)致即使從行政強(qiáng)拆轉(zhuǎn)化為司法強(qiáng)拆，也難以有效防止惡性拆遷事件的發(fā)生。因此，確立公眾有效參與拆遷過(guò)程的制度，可以使司法強(qiáng)拆前政府進(jìn)行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能真正經(jīng)受各方利益博弈的考驗(yàn)。公眾有效參與拆遷過(guò)程的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估其實(shí)為對(duì)拆遷有異議的民眾提供了一條有效的救濟(jì)渠道，如果政府在申請(qǐng)強(qiáng)拆前沒(méi)有進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，法院可以拒絕受理強(qiáng)拆申請(qǐng)，或者法院在對(duì)政府作出的征收、補(bǔ)償決定進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為政府的征收補(bǔ)償決定明顯違法或存在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)之際，可以裁定不予執(zhí)行。例如，在拆遷過(guò)程中，成都市錦江區(qū)從2008年開(kāi)始嘗試推行變“征詢(xún)民意、模擬簽約”在先、啟動(dòng)實(shí)施在后的方法，以民意比例來(lái)決定拆遷的走向、結(jié)果，群眾自愿簽約達(dá)不到約定比例，則尊重民意，終止拆遷。按照這一理念和運(yùn)行機(jī)制，該區(qū)實(shí)施的模擬拆遷項(xiàng)目基本都做到了無(wú)一戶(hù)超標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、無(wú)一戶(hù)強(qiáng)拆、無(wú)一例不穩(wěn)定事件。群眾也由以往“要我拆”的消極抵觸，轉(zhuǎn)到“我要拆”的積極支持[10]。事實(shí)上，成都市錦江區(qū)實(shí)施的“征詢(xún)民意、模擬簽約”方式，就是一種社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估形式，它的核心在于這種社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估真正蘊(yùn)含了民眾的有效參與，民眾的訴求多大程度上受到政府的重視或有效回應(yīng)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生系數(shù)就呈現(xiàn)多大程度的遞減比例。其實(shí)，多數(shù)的民眾并不反對(duì)拆遷，在拆遷過(guò)程中與政府糾結(jié)的原因主要是民眾主體參與的缺失導(dǎo)致其訴求無(wú)法得到政府的有效回應(yīng)，即使從行政強(qiáng)拆轉(zhuǎn)化為司法強(qiáng)拆，也很難避免民眾采取暴戾化的方式與政府或法院對(duì)峙。因此，司法強(qiáng)拆有效運(yùn)行的核心問(wèn)題在于保障民眾有效參與拆遷過(guò)程，使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不是在排斥民眾有效參與的情況下形成的一種擺設(shè)，而是在對(duì)被拆遷人意見(jiàn)的充分尊重與吸納的情況下作出，只有這樣，司法強(qiáng)拆的運(yùn)行過(guò)程才不會(huì)是繼續(xù)制造惡性事件的過(guò)程。

4.通過(guò)司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制搭建平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)地方政府與被拆遷戶(hù)間的有效對(duì)話(huà)和溝通

在拆遷利益主體間建立有效的對(duì)話(huà)和溝通機(jī)制是實(shí)現(xiàn)和諧拆遷的關(guān)鍵。地方政府與被拆遷戶(hù)之間的對(duì)話(huà)和溝通是由雙方為了公共利益及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)而進(jìn)行良性互動(dòng)的過(guò)程，這種對(duì)話(huà)和溝通本質(zhì)上是在雙方利益均衡狀況下進(jìn)行的理性博弈，而不是通過(guò)暴力、壓制、自焚或其他非理性方式來(lái)完成的。但是，地方政府與被拆遷戶(hù)之間的理性對(duì)話(huà)和溝通必須滿(mǎn)足兩個(gè)條件：第一，對(duì)話(huà)和溝通過(guò)程中需要一個(gè)中立的機(jī)構(gòu)為雙方搭建平臺(tái)。這是在城市化進(jìn)程中因拆遷信息不對(duì)稱(chēng)情況下，地方政府與被拆遷戶(hù)之間能進(jìn)行理性對(duì)話(huà)和溝通的前提條件，也可避免在對(duì)話(huà)和溝通過(guò)程中出現(xiàn)一方壓倒并支配另一方的局面，使雙方的對(duì)話(huà)和溝通演變成占優(yōu)勢(shì)的一方對(duì)另一方進(jìn)行“訓(xùn)話(huà)”、“誘導(dǎo)”甚至“命令”。其次，地方政府與被拆遷戶(hù)之間的對(duì)話(huà)和溝通必須是自由的，也就是所有愿意參與對(duì)話(huà)和溝通的被拆遷戶(hù)都有權(quán)利參與，而且對(duì)政府的拆遷安置、補(bǔ)償方案持不同意見(jiàn)的人都可以充分發(fā)表自己的意見(jiàn)并以合法手段爭(zhēng)取自己的利益，而不用畏懼自由表達(dá)會(huì)給自己帶來(lái)任何不利后果。否則，地方政府與被拆遷戶(hù)之間進(jìn)行的對(duì)話(huà)和溝通只能是一種殘缺的、不完整的、不能表達(dá)真實(shí)意圖的“對(duì)話(huà)和溝通”。為此，必須通過(guò)重構(gòu)司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)地方政府與被拆遷戶(hù)之間的有效對(duì)話(huà)和溝通搭建平臺(tái)。因此，司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制就不能僅僅是獨(dú)自或配合地方政府對(duì)拒絕拆遷的房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除，而是通過(guò)立案、審查及裁判等正當(dāng)、規(guī)范的司法強(qiáng)拆程序?qū)φ膹?qiáng)拆申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，同時(shí)在司法強(qiáng)拆程序中為被拆遷戶(hù)構(gòu)建拆遷利益訴求平臺(tái)，以暢通被拆遷戶(hù)的民意訴說(shuō)渠道和求助渠道，并將民眾的意見(jiàn)輸入司法強(qiáng)拆的裁判之中，使司法強(qiáng)拆的裁判供地方政府決策者調(diào)控、整合、汲取，從而推出得到被拆遷戶(hù)普遍認(rèn)可的拆遷政策[11]。

四、結(jié)語(yǔ)

中共中央總書(shū)記胡錦濤在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、協(xié)會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，向社會(huì)傳遞了一種多元共治的理念，也可視為針對(duì)基層社會(huì)管理創(chuàng)新所作的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于如何有效構(gòu)建制度化的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制，具有重要的指導(dǎo)作用。由此，要有效發(fā)揮司法在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中的價(jià)值功能，并對(duì)司法強(qiáng)制拆運(yùn)行過(guò)程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制，這正是當(dāng)前司法強(qiáng)制拆遷所要達(dá)到的目標(biāo)。制度化的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制從正向來(lái)看，就是要在拆遷領(lǐng)域不斷建立和完善各種能夠合理吸納公眾有效參與拆遷過(guò)程的運(yùn)作機(jī)制，并相應(yīng)地形成各種能夠良性調(diào)節(jié)司法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾彼此信任關(guān)系的力量；從逆向說(shuō)，就是在充分正視基層政府公信力缺失的問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新表現(xiàn)、新特點(diǎn)和新趨勢(shì)的情況下，創(chuàng)造性地通過(guò)構(gòu)建司法機(jī)關(guān)有效處理拆遷過(guò)程中社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的可接受性機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建新的司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制，更好地彌合基層政府與民眾在拆遷過(guò)程中的分歧和矛盾，控制彼此發(fā)生的沖突，降低司法強(qiáng)拆運(yùn)行中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，增加司法機(jī)關(guān)在拆遷過(guò)程中的權(quán)威性，避免因司法在拆遷中的公信力缺失導(dǎo)致社會(huì)失序。因此，司法強(qiáng)拆機(jī)制的有效構(gòu)建，需要司法強(qiáng)拆運(yùn)作中多方主體的共同有效參與和良性互動(dòng)，不然很難在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)和諧拆遷。

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D 916.1

A

1671-7155（2012）01-0063-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.012

2011-10-20

（責(zé)任編輯 周吟吟）