李慶華 胡琬蕓 周瑛達

(華中師范大學經(jīng)濟管理學院,湖北武漢430079)

論域外金融監(jiān)管市場約束體系及其對我國的制度啟示

李慶華 胡琬蕓 周瑛達

(華中師范大學經(jīng)濟管理學院,湖北武漢430079)

市場約束是源于市場與客戶的能夠促使金融機構(gòu)通過披露信息接受利益相關者監(jiān)督,進而改善治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范經(jīng)營行為以求得更高信用水平和更低融資成本的激勵性限制力量.隨著全球經(jīng)濟向自由化方向不斷發(fā)展,金融監(jiān)管體制也在不斷轉(zhuǎn)變,美、日、歐等發(fā)達國家以及我國香港地區(qū)金融監(jiān)管市場約束制度的經(jīng)驗對于構(gòu)建我國金融監(jiān)管市場約束體系具有啟示意義,即培育合格的約束者;加強金融監(jiān)管市場化立法;建立組織協(xié)調(diào)機制;建立共享信息資源機制等.

金融監(jiān)管;市場約束體系;域外金融監(jiān)管體系;信息共享機制

一、引言

金融監(jiān)管從廣義上說,是指國家金融管理部門對金融機構(gòu)和金融業(yè)務進行監(jiān)督管理,以及一些社會組織、行業(yè)自律和機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管等方式;從狹義上說,是指國家金融監(jiān)管部門對金融機構(gòu)和金融業(yè)務的監(jiān)督管理.金融監(jiān)管秉持依法分類管理、公平對待、公開監(jiān)管等原則,堅持監(jiān)管主體的獨立性與協(xié)調(diào)性,以實現(xiàn)和維持金融業(yè)健康運行秩序、確保公平有效的金融需求、最大限度地減少銀行業(yè)風險的目的.

1961年,斯蒂格勒發(fā)表了《信息經(jīng)濟學》,證明了金融市場逆向選擇和道德風險等問題的發(fā)生是由信息不對稱和不完整所造成的.1971年,斯蒂格勒在其《經(jīng)濟管制理論》中提出管制是特定利益集團所需的產(chǎn)品,其由政府供給.1983年,Kaile提出六條存款保險改革建議,并對市場作用做了特別的強調(diào),然而人們還是遲遲未能厘清市場紀律、市場約束及市場約束機制等概念及其相互間的聯(lián)系與區(qū)別.1999年,美國實施的《美國現(xiàn)代金融服務法案》以及新巴塞爾協(xié)議的出臺公眾才開始逐漸重視市場約束的作用.①張智輝:《論銀行監(jiān)管中的市場約束作用》,《金融會計》2006年第5期.2006年《巴塞爾新資本協(xié)議》開始在十國集團中實施,該框架協(xié)議的實施要求結(jié)合市場紀律、官方監(jiān)管和最低資本要求等三個要素.但是,我們在這個框架協(xié)議的"三大支柱"中并沒有看到"市場約束"的字眼,有的只是"市場紀律".按照現(xiàn)代漢語詞典的釋義,約束為"限制使不越出范圍,如:受紀律的約束";而紀律則被解讀為處于集體中的每個成員都以同樣的規(guī)則要求自己.據(jù)此,在金融監(jiān)管中,我們或許可以將市場約束描述為通過行規(guī)限制金融機構(gòu)的經(jīng)營行為,而"三大支柱"中的市場紀律,則可理解為金融界的某種行規(guī).二者雖有聯(lián)系,卻也有著明顯的區(qū)別.

市場約束是源于市場與客戶的能夠促使金融機構(gòu)通過披露信息接受利益相關者監(jiān)督,進而改善治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范經(jīng)營行為以求得更高信用水平和更低融資成本的激勵性限制力量.以銀行為例,通過分析銀行信息,在必要時債權(quán)人可以直接將資金撤走或者要求銀行將存款利率大幅提高,例如在面對可能的成本升高和被擠出金融市場的風險,銀行方面會促使管理者謹慎對待,正確實施經(jīng)營行為,確保銀行健康可持續(xù)發(fā)展以換取長遠利益.

我國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管主要是靠官方監(jiān)管體制來維持運行的,由于缺乏健全的市場約束體制和組織紀律性,因此難以有效地發(fā)揮市場約束作用.可以設想,在缺乏健全市場約束體制的環(huán)境下,倘或遇到政府監(jiān)管寬容甚至是"善意干預"的情況,類似于"散戶行情"的市場約束有多大把握能夠及時將存款、債權(quán)轉(zhuǎn)移給具有良好治理結(jié)構(gòu)的銀行,而不會像股民一樣總被"深度套牢"?又如何讓那些經(jīng)營不好或者管理較落后的銀行從市場退出?健全的市場約束體制就是在有組織、有紀律的金融市場環(huán)境下,緣于公眾對信息披露的敏感及其作出的理性反應,諸如會計師事務所、審計師事務所和信用評估機構(gòu)等中介機構(gòu)的工作人員不是更加傾向于自身利益,而是客觀公正、公平、公開地做好各項安排,激發(fā)市場約束力量,形成嚴明的市場紀律(行業(yè)規(guī)則)和對不同金融機構(gòu)的潛在獎懲刺激,以優(yōu)勝劣汰的示范效應使市場約束內(nèi)化為金融機構(gòu)的自我約束.

從監(jiān)管的運行角度看,作為市場利益相關者如銀行股東、債權(quán)人、存款人等出于對自身利益的重視,往往會隨時關注自身所在金融機構(gòu)的經(jīng)營現(xiàn)狀,并通過對自己了解到的信息進行分析,必要時做出某種行為選擇,并對金融機構(gòu)市場競爭力和自身成本構(gòu)成影響.例如,在被判定存在較高經(jīng)營風險時,債券持有者或者存款人就會要求銀行提高利息,或是減少、轉(zhuǎn)移存款,以及影響銀行發(fā)行次級債的價格和數(shù)量等方式,從而導致對銀行市場競爭力和經(jīng)營成本造成較大影響.一般來說,在這樣的市場環(huán)境下,銀行的經(jīng)營風險越低就越能獲得較為寬松的市場環(huán)境.從巴塞爾委員會推出的信息披露框架來看,無論是披露范圍、風險評估和管理過程,還是在資本構(gòu)成、資本充足性等方面,其定性和定量的信息披露要求都是區(qū)別對待的.例如,對相對活躍的大型銀行來說,要求風險的披露必須在重大事件發(fā)生后進行,并且每季度一次.而對于普通銀行來說,信息的披露每半年一次即可.①劉興華:《對"巴塞爾新資本協(xié)議"實施狀況的解讀》,《區(qū)域金融研究》2009年第1期.這樣區(qū)別對待的意義,既是為了支持市場上利益相關者趨利避害的選擇,也是為了體現(xiàn)對金融機構(gòu)的有獎有懲.經(jīng)營穩(wěn)健的銀行會憑借自身優(yōu)勢獲得更多的資金,資金獲取來源主要來自投資者、存款人以及債權(quán)人,而這必然對有較高風險的銀行不利.

二、域外金融監(jiān)管市場約束制度及其經(jīng)驗

美國.由于美國對自身市場經(jīng)濟發(fā)展的盲目信任,且事實證明,在金融危機發(fā)生的數(shù)十年前,美國并未出現(xiàn)過經(jīng)濟衰退的現(xiàn)象.因此,美國疏于對經(jīng)濟快速發(fā)展階段所衍生出的金融工具進行科學化、秩序化的管理.此外,美國對自身的信用借貸標準也過于自信,對用于購買固定資產(chǎn)的資金缺乏相應的管理制度,因而引發(fā)了金融危機的發(fā)生.美國屬于世界金融發(fā)展超前的國家,它的發(fā)展對世界經(jīng)濟走向具有相當?shù)挠绊懥?因此,金融危機的到來對世界經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大的影響,美國自身所建立起來的金融監(jiān)管體制及其機構(gòu)也受到了重創(chuàng).美國白宮向美國財政部發(fā)出了一份有關修訂美國金融監(jiān)管體系的文件以激活美國經(jīng)濟的低迷狀態(tài),最終研究出了雙向獨立的金融監(jiān)管模式.規(guī)范自身的金融管理模式是美國金融監(jiān)管制度改革的最終目的,為此新的監(jiān)管體系將美國整體的金融監(jiān)管機構(gòu)進行了權(quán)能的分割.即分配了雙級別金融監(jiān)管機構(gòu),聯(lián)邦政府和地方都有權(quán)利自行設立金融管理機構(gòu)以及金融監(jiān)管機構(gòu),金融管理權(quán)利的分化促使兩級政府所設立的金融管理機構(gòu)及監(jiān)管機構(gòu)的職能更為明確.兩級金融監(jiān)管機構(gòu)在處理業(yè)務過程中,互不干涉,各自對職能范圍內(nèi)的金融管理機構(gòu)實施監(jiān)管,并各自制定相應的監(jiān)管措施.由于兩級監(jiān)管機構(gòu)的構(gòu)成不同,故職能范圍也有一定的差異,聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)壹壍慕鹑跈C構(gòu)進行監(jiān)管,包括美國貨幣管理組織以及中央銀行儲備部門,地區(qū)級的監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)Φ貐^(qū)級金融機構(gòu)組織進行監(jiān)管,包括中央下屬的銀行機構(gòu)以及保險機構(gòu).此外,美國還專門設立了金融服務監(jiān)督委員會,對全國范圍內(nèi)的金融機構(gòu)的金融信息進行收集、管理和監(jiān)督.美國通過這種特別的金融監(jiān)管體系穩(wěn)定了金融危機的蔓延,也有效的加大了金融監(jiān)管的執(zhí)行力度.

日本.日本在國際上同樣具有一定的經(jīng)濟地位,故其金融機構(gòu)的發(fā)展對世界經(jīng)濟也具有一定的影響,日本經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷過兩次灰色階段---泡沫經(jīng)濟階段和亞洲金融危機階段.兩次沖擊都給日本金融機構(gòu)帶來了巨大的負面影響,日本政府意識到了現(xiàn)行的金融行政體制與經(jīng)濟發(fā)展并不匹配,故對金融監(jiān)管機制做出重大改革.此次改革綜合考慮了日本國內(nèi)出現(xiàn)金融問題的原因,完善了傳統(tǒng)金融監(jiān)管機制中的不足.如為了能夠避免權(quán)利集中化,在現(xiàn)行的經(jīng)濟管理體系中日本政府將財政管理權(quán)利與金融管理權(quán)利進行了科學的分割,明確了金融管理與財政管理之間的關系及職能管理范圍.以往,日本政府對國內(nèi)的財政和金融的管理與監(jiān)管業(yè)務都全權(quán)交給日本大藏省來管理,但是這種過度集中化的金融管理模式給日本帶來了諸多的金融問題.因此,日本政府決定對大藏省的權(quán)能進行科學的分割,設立專門的金融管理部門---金融辦公廳.金融辦公廳作為日本統(tǒng)一的金融監(jiān)管中心,能夠有權(quán)處置監(jiān)管民間金融機構(gòu);可以使用信用債券換取一定量的自由資產(chǎn);為了使金融管理公開透明化,金融監(jiān)管部門需要公開對相關金融機構(gòu)的審查信息;能夠依照相關的金融法律,設立金融機構(gòu)監(jiān)察委員會.此外,日本金融辦公廳下設不同級別的金融監(jiān)管機構(gòu),并對不同行業(yè)的金融業(yè)務進行細化,設置職能不同的監(jiān)管部門,體現(xiàn)了整個金融監(jiān)管體系的完善性.日本金融辦公廳是日本金融監(jiān)管的最高部門,能夠依據(jù)本國經(jīng)濟發(fā)展的走向來制定相應的金融政策.日本金融辦公廳在行使權(quán)力過程中需要與日本國內(nèi)的其他金融部門通力協(xié)作(主要體現(xiàn)在與日本財務省及銀行之間的協(xié)作),故日本在統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的同時也增強了各個部門之間的協(xié)作關系,并且提高了監(jiān)管體制的監(jiān)管力度.

歐盟.歐盟為了防止金融危機對其成員國的影響,對內(nèi)在的金融監(jiān)管機制進行了必要的改革.歐盟現(xiàn)行的合作型金融監(jiān)管機制,即對經(jīng)濟合作區(qū)域內(nèi)的相關國家的金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管的方針,構(gòu)建完善的金融監(jiān)管體系,同時設立歐盟金融系統(tǒng)風險委員會以對金融風險進行識別控制.此外,歐盟還擴大加強了金融監(jiān)管部門的職能權(quán)限,即在保障各國金融監(jiān)管自主權(quán)的基礎上,精簡了整體的金融監(jiān)管體系結(jié)構(gòu),由傳統(tǒng)的四級監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗娜壉O(jiān)管.歐盟還將金融監(jiān)管模式進行了統(tǒng)一化、規(guī)范化,即將歐盟各成員國金融監(jiān)管部門的職能進行科學地整合,有效地提高了歐盟金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)能.歐盟合作型的監(jiān)管機制對于穩(wěn)定各成員國的經(jīng)濟體系具有重要的意義,同時歐盟統(tǒng)一化的金融監(jiān)管模式,也增強了各成員國之間的合作關系.

香港.香港金融監(jiān)管部門一直實行"持續(xù)監(jiān)管"的金融監(jiān)管政策,監(jiān)管的主要內(nèi)容包括國際銀行集團最低監(jiān)督標準協(xié)議、巴塞爾資本金協(xié)議以及美國的"駱駝"評級等.香港金融部門所實行的監(jiān)管手段包括現(xiàn)場檢查、共享信息、非現(xiàn)場審查等.信息的共享主要通過與外部審計師合作,借助與金融管理局的有效溝通,實時掌握最新的審計信息.現(xiàn)場檢查是香港金融監(jiān)管的核心方法,對于金融機構(gòu)的監(jiān)管方式均采用金融管理局現(xiàn)場檢查的方式,具體檢查分為計劃階段、實施檢查階段以及報告階段等三個階段,檢查范圍涵蓋了全部金融業(yè)務,對于注冊地為香港而有海外業(yè)務的機構(gòu),金融管理局還必須對其海外經(jīng)營業(yè)務進行檢查.金融管理局對金融市場的非現(xiàn)場審查方式主要包括常規(guī)的月度/季度審查和詳細審查.季度審查主要依靠報表進行,通過對報表的審查,掌握機構(gòu)業(yè)務的實時變化特征,并將審查結(jié)論上報上級等待審批.詳細審查主要是脫離定期報表,通過分析更廣、更詳細的資料來對金融機構(gòu)作出評價的方式.此外,對大集團在本地所設機構(gòu)的金融監(jiān)管可以使用并表監(jiān)督方式.并表監(jiān)督對本地注冊和外地注冊機構(gòu)都適用,主要包括流動性、信用集中以及資本充足率.香港金融監(jiān)管提倡銀行營運制度的良性發(fā)展,為客戶與銀行提供平等的對話平臺,降低機構(gòu)運營風險,這是香港金融監(jiān)管的宗旨,值得內(nèi)地金融監(jiān)管部門借鑒.

三、構(gòu)建我國金融監(jiān)管市場約束體系的建議

如前所述,健全金融監(jiān)管市場約束體制需要從兩方面著手:一是引導金融機構(gòu)和投資者、一般債權(quán)人、金融客戶等依靠自我約束和自我提升成為合格的約束者;二是通過立法進一步明確金融機構(gòu)和投資者、一般債權(quán)人、金融客戶之間的法律關系,尤其要明確各方的權(quán)利和義務.我國金融監(jiān)管經(jīng)歷了從一元壓抑型金融監(jiān)管制度,到控制性金融監(jiān)管制度,再到審慎性金融監(jiān)管制度的變遷過程,具有明顯的政府供給型制度變遷特征.①王忠生:《中國金融監(jiān)管制度變遷的路徑考察》,《求索》2010年第10期.為此,要做到金融體系穩(wěn)健運行,增強金融監(jiān)管實踐效益,必須尋求監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的真誠合作,形成良性互動.

第一,培育合格的約束者.通過四維框架對市場約束實施機理進行分析,包括實施的基礎、途徑、主體和程序.毋庸置疑,實施主體是第一位的,然而同為市場約束的主體,居于"首席"地位的是被監(jiān)管的金融機構(gòu),而不是監(jiān)管者.金融機構(gòu)是市場約束的第一責任者和最大受益者,其經(jīng)營管理者的自我約束是首當其沖的.因此,政府應以激勵相容作為監(jiān)管理念,市場約束以金融機構(gòu)為主體,構(gòu)建有效安全網(wǎng)、創(chuàng)造良好市場環(huán)境.要更多地依靠市場本身的力量解決市場問題,迫使金融機構(gòu)樹立自我約束的金融監(jiān)管理念并主動完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),即讓金融機構(gòu)經(jīng)營管理者成為合格的約束者.能否有效實施市場約束,其關鍵在于金融機構(gòu)能否真實、全面地披露信息.事實上,至為關鍵的是金融機構(gòu)的利益相關者、所有的市場參與者,必須是與金融機構(gòu)具有平等地位的、有市場約束意識并能實施有效約束的合格約束者.在我國金融市場發(fā)展,特別是證券市場的發(fā)展歷程中,已有大量事實證明,透明度只是市場約束的一個必要條件,僅靠透明度是不夠的.市場參與者必須有利用有關信息的覺悟和能力,特別是在經(jīng)濟擴張時期違約風險較低的情況下,缺乏組織紀律性的市場約束是不太可能產(chǎn)生限制效應的.原因很簡單,透明度并不能代替約束主體行使市場化監(jiān)管,而且約束主體本身就是增強透明度的重要力量.

第二,加強金融監(jiān)管市場化立法.為進一步深化金融監(jiān)管改革,使官方監(jiān)管可以順利的在政府退出的領域讓位于市場約束,需要政府盡快地實施金融機構(gòu)信用評級,進一步規(guī)范其市場退出制度,進而使相應的市場經(jīng)濟法律法規(guī)更加完善.例如,信息披露制度、有限安全網(wǎng)制度以及存款保險制度等.在市場化監(jiān)管的立法中,應遵循以下幾項原則.第一,效率監(jiān)管原則.應該承認,金融機構(gòu)所面對的大多是中小投資者、投保人、存款人,他們對風險的承受能力普遍比較低.希望看到的是金融機構(gòu)經(jīng)營業(yè)績穩(wěn)定而良好,不愿看到金融機構(gòu)經(jīng)營失敗并最終退出市場.但是換個角度講,金融機構(gòu)退出市場制度的嚴厲實施,有利于加強中小投資者對金融機構(gòu)的監(jiān)管,使他們成為整個金融市場的重要監(jiān)管力量,甚至成為市場約束的重要組成部分.美聯(lián)儲主席格林斯潘曾經(jīng)表示,承擔風險是被監(jiān)管金融機構(gòu)應具備的最基本功能,倘若不存在承擔的風險,沒有破產(chǎn)問題的話,銀行也就失去了其經(jīng)營目標.①田光偉:《金融---監(jiān)管中的市場約束研究》,北京:中國法制出版社2007年版.可見,從效率監(jiān)管角度來看,市場約束不可能一味地容忍金融機構(gòu)在低效率、高風險的情況下照常運營,而是要在保護社會公共利益的前提下維護整個金融業(yè)的運行效率.第二,有限監(jiān)管原則.這是就政府監(jiān)管而言的,即政府的監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序必須明確、具體,應是具有可操作性的法定職責,主要體現(xiàn)在權(quán)力的法定性、透明性、行使的程序性、被監(jiān)督與問責制等方面.政府的有限監(jiān)管要通過立法來落實,也就是說,在一些領域中市場約束無法奏效,在這種情況下法律應賦予政府監(jiān)管權(quán)力,主要包括:其一,政府通過行政干預,確定以公允的市場準入條件和事前控制方式許可金融機構(gòu)的市場主體資格,對擬進入金融市場的主體進行嚴格審查和篩選;其二,制定優(yōu)勝劣汰的競爭政策,通過嚴格的審查與監(jiān)督,掌握金融機構(gòu)的經(jīng)營指標,包括資產(chǎn)流動性比率、存貸比率以及資本充足率等,持續(xù)發(fā)布相關的動態(tài)信息,確保市場的良性競爭;其三,依法制裁市場主體的違法亂紀行為,公平、公正地對待市場主體各方,從而使公共利益有所保障.第三,權(quán)利行使原則.就是要通過立法明確政府的責任,能夠更好地引導金融機構(gòu)規(guī)范、有序、合法的進行經(jīng)營活動.這一原則主要表現(xiàn)為,政府要通過制定具有可操作性的業(yè)務指南、業(yè)務操作規(guī)范、客戶關系指南等指導性規(guī)章,使市場約束者明確自身的合法權(quán)益和行使權(quán)利的主要途徑、爭取權(quán)利保護的方法等,利益相關者的權(quán)利可以通過對金融機構(gòu)的責任與義務進行量化得以反證.只有做到使市場約束措施精細化,才能在監(jiān)管成本最小化的同時,最大化的實現(xiàn)社會公眾利益.②曾筱清:《金融全球化與金融監(jiān)管立法研究》,北京:北京大學出版社2005年版,第126-135頁.

第三,建立組織協(xié)調(diào)機制.市場化的約束機制注重加強中小投資者、投保人和存款人等對金融機構(gòu)的監(jiān)管,然而作為"普通人"的他們有著搭便車的理性選擇,因此他們在現(xiàn)有條件下難以成為市場約束的主要力量.因其單項投資額度偏少,單個實施金融監(jiān)管的監(jiān)督成本比較高,所以大家更希望政府和中介機構(gòu)代為行使監(jiān)管權(quán)力.政府和社會應積極扶持他們成為金融監(jiān)管的重要組成部分,除了要整合好現(xiàn)有行使金融監(jiān)管職責的各中介機構(gòu),使之努力提升工作效率以外,還應建立由審計師事務所、會計師事務所、資產(chǎn)評估咨詢事務所等機構(gòu)協(xié)同輔助市場約束的金融監(jiān)管團體,按照國家有關政策專門受理中小投資者、投保人和存款人的投訴,定期通報投訴案例中所反映的問題以及金融機構(gòu)為解決問題而采取的相應舉措,以減少矛盾沖突和監(jiān)管成本,使市場參與者更好的發(fā)揮合力作用,促進金融機構(gòu)依法改善經(jīng)營管理行為.這樣的組織協(xié)調(diào)機制,可以借助信息資源共享機制,實現(xiàn)和諧暢通的市場約束執(zhí)行傳導功能,確保市場化金融監(jiān)管的有效性.

第四,建立共享信息資源機制.金融監(jiān)管理論認為,金融監(jiān)管具有執(zhí)行成本和直接成本兩種成本.其中,執(zhí)行成本相對復雜一些,主要包含了內(nèi)部檢查評估的成本、被監(jiān)管者需要提供信息的成本以及由此造成的業(yè)務收入和效率損失等;而直接成本是指在對金融機構(gòu)實施監(jiān)管過程中,會產(chǎn)生由監(jiān)管工作所產(chǎn)生的費用以及雇員的費用.依據(jù)成本---收益分析,搭建市場約束型金融監(jiān)管的網(wǎng)絡平臺是近乎一勞永逸的舉措.隨著計算機及互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展,人們對網(wǎng)絡的依賴性越來越大,網(wǎng)絡已成為人們獲取信息的主要渠道,因而可采取搭建網(wǎng)絡平臺的方式來建立市場約束型金融監(jiān)管的信息共享機制,包括利用網(wǎng)絡資源建立健全信息資源庫和信息查詢系統(tǒng),完善金融統(tǒng)計資料定期發(fā)布制度、信息通報制度等,甚至可以構(gòu)建市場化金融監(jiān)管的虛擬社區(qū),使網(wǎng)絡成為市場約束的交互平臺.

(責任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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A

1003-4145[2012]07-0155-04

2012-04-29

李慶華,男,經(jīng)濟學博士,華中師范大學經(jīng)濟管理學院副教授.胡琬蕓,女,華中師范大學經(jīng)管學院研究生.周瑛達,男,華中師范大學經(jīng)管學院研究生.