都玉霞

(山東政法學院法學院,山東濟南250014)

風險社會背景下安全法律體系的重構

都玉霞

(山東政法學院法學院,山東濟南250014)

傳統(tǒng)的安全法律與現(xiàn)代風險社會越來越不相適應,安全立法已由傳統(tǒng)的注重個人生命、財產安全轉向個人生命、財產安全與社會公共安全并重,安全立法也開始呈現(xiàn)出多樣化、體系化的態(tài)勢,同時由于人為的不確定性因素在不斷增加,這就使得重構安全法律體系成為必要.在此背景下建構安全法律體系,除了制定新的安全法律外,還必須對原有的安全法律按照風險社會的要求進行修訂.

風險社會;安全;法律體系;安全立法

一、我國現(xiàn)有安全法律體系存在的問題

隨著各種風險、事故的增加,安全問題已備受關注.近年來,我國制定了大量的有關安全方面的法律法規(guī).例如,為了生存安全,制定了《食品安全法》、《藥品管理法》、《道路交通安全法》等;為了社會安全,防范社會風險,制定了《勞動法》、《社會保險法》、《安全生產法》、《就業(yè)促進法》、《失業(yè)保險條例》等;為了抵御全球其他地區(qū)經(jīng)濟與金融危機的影響,保障國家的經(jīng)濟安全、金融安全,制定了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等;為了保護環(huán)境,防范生態(tài)風險,制定了《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《野生動物保護法》、《放射性污染防治法》等.當然,我們還通過《刑法》、《國家安全法》、《出入境管理法》以及各種軍事法律法規(guī)保障國家和人民的安全;通過刑法、民法、訴訟法等,保障公民的人身和財產安全.總之,我國已基本形成了覆蓋全社會的安全法律體系,能較為有效地防范和化解各種風險.盡管我國的安全立法在預防和處置安全問題、保護各領域的安全上發(fā)揮了重要作用,但仍存在很多問題:首先,一些重要領域中缺乏基本的安全立法.例如,在政治安全領域,我國缺乏保障政治安全、化解政治風險的基本法律;缺乏信息安全的基本立法,特別是2011年底的"密碼門"事件之后,網(wǎng)絡安全、信息安全日益被人們所關注,僅有的行政法規(guī)、規(guī)章不足以抵御信息風險.其次,配套法規(guī)不健全.雖然在一些重要領域制定了大量的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,但其中存在以下突出問題:相互之間存在沖突,下位法與上位法沖突現(xiàn)象嚴重,執(zhí)法部門執(zhí)法中往往適用下位法,造成適用法律的不統(tǒng)一,破壞了法治的尊嚴和統(tǒng)一.

二、風險社會背景下安全立法的變化

(一)在現(xiàn)代風險社會里,法律從傳統(tǒng)的注重個人生命、財產安全轉向個人生命、財產安全與社會公共安全并重,出現(xiàn)了私法的公法化,安全立法帶有明顯的社會法的特征.在傳統(tǒng)社會里,大規(guī)模的社會性系統(tǒng)性風險尚不明顯,法律更加注重的是個人的生命、財產安全,但"現(xiàn)在我們面臨的風險則是整體性的、是超地域、超時間的,在一個地方發(fā)生的風險,可能會延及整個世界,在一個時間內發(fā)生的風險,也可能會禍及子孫.這就是現(xiàn)代風險的無限延展性".①徐顯明:《風險社會中的法律變遷》,《法制資訊》2010年Z1期.現(xiàn)代社會產生的風險如食品安全、藥品安全、生態(tài)安全、信息安全等問題,不僅僅是個人的安全問題,更是一個嚴重的社會問題.法律順應這種變化出現(xiàn)了私法公法化傾向,更加關注社會公共利益問題.

(二)社會風險由偶發(fā)到日益復雜,從而使安全立法呈現(xiàn)多樣化、體系化的態(tài)勢.傳統(tǒng)風險多來自自然因素且具有偶發(fā)性的特點,國家或社會的功能主要體現(xiàn)在對自然風險的預防和反抗上,故相關的法律也是零散的.現(xiàn)代社會風險更多的是來自于人類自身的行為且呈多發(fā)與向大范圍蔓延的趨勢,安全立法也隨之擴展到政治、經(jīng)濟、文化、社會等各領域且呈現(xiàn)出體系化發(fā)展趨勢.

(三)社會風險由傳統(tǒng)的區(qū)域性向現(xiàn)代的全球化轉變,法律也表現(xiàn)出趨同化的特點.在傳統(tǒng)社會里,風險一般是地方性的、區(qū)域性的,法律也是地方性的,各個國家的法律差別很大.但現(xiàn)代風險卻是跨地域的,在一地發(fā)生的風險會迅速蔓延到其他地方甚至全球,例如SARS、"911"事件、日本核泄漏事件等,風險的全球化擴展使安全立法也日益呈現(xiàn)全球化趨勢.

(四)隨著科學技術在實踐活動中的廣泛應用,人類對自然和社會生活的干預范圍和深度已今非昔比,風險結構也從自然風險占主導逐漸演變成社會風險占主導.法律關注的基本點是化解社會風險,正如吉登斯所言,"風險社會的起源可以追溯到今天影響著我們生活的兩項根本轉變.兩者都與科學和技術不斷增強的影響力有關,盡管它們并非完全為科技影響所決定.第一項轉變可稱為自然界的終結;第二項則是傳統(tǒng)的終結".①[英]安東尼.吉登斯、克里斯多弗.皮爾森:《現(xiàn)代性---吉登斯訪談錄》,尹宏毅譯,新華出版社2001年版,第191頁.當某些人為的風險變成危險并嚴重危及人們的人身、財產安全以及公共安全時,傳統(tǒng)的以應對自然風險為主要任務的法律制度及應急處置措施越來越力不從心了,難以承擔起事前預防風險和事后化解危機的責任.

三、風險社會中完善安全立法的必要性

(一)完善中國特色社會主義法律體系的需要.盡管2011年我國宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成,但這并不意味著我國的法律已完備、完善.特別是在現(xiàn)代風險社會背景下,各種不安全、不確定性因素增加,法律調整的范圍和領域也會不斷拓展,調整的方式方法也會相應發(fā)生變化,原有的法律法規(guī)中與現(xiàn)代風險社會不相適應的地方還很多,亟待清理和修改.

(二)抵御各種風險,構建和諧社會的需要.由于人為因素對自然環(huán)境的影響日益加強,與過去相比,傳統(tǒng)自然災害的發(fā)生頻率加快、破壞力不斷增強,這種風險的不確定性空前增加,危險發(fā)生時造成的損失有時更是難以估量.同時,社會風險的種類和數(shù)量也在增加,例如腐敗問題帶來的政治風險,群體性事件帶來的社會風險,食品安全、藥品安全、環(huán)境安全等帶來的生存風險等,無不給社會帶來不安全因素,加劇了社會的動蕩與不安.在這樣的背景下,安全法律是抵御各種風險的有效手段,對構建和諧社會具有十分重要的意義.

(三)風險全球化、法律趨同化的需要.現(xiàn)代風險可以跨越國界而成為全世界或全人類的風險,也就是人們所說的風險全球化.風險全球化有兩個特征:一是世界上每個人原則上都可能受到它們的影響或沖擊.例如日本海嘯引發(fā)的核泄漏事故,引起整個世界的恐慌,而且這種風險的后果還可能波及子孫后代;二是要有效應對和解決它們需要國際合作.比如溫室效應、核問題、國際金融危機等,要有效應對和解決這些全球性問題需要各個國家達成一致、合作解決.要解決這些關乎人類安全和命運的現(xiàn)實和未來問題,要求各國采取積極的國內法應對措施,但這些國內法必須與國際法規(guī)范相銜接,或借鑒其他國家相應的法律規(guī)范.

四、完善我國的安全法律體系

(一)加強重要領域的安全立法工作,盡快出臺或修改相關法律.在國家與政治安全領域,進一步完善《國家安全法》,明確界定國家安全概念的內涵、危害國家安全行為的范圍、國家安全機關的職權與職責,修改與刑法、行政復議法等不一致的地方.在社會安全領域,盡管我國已制定了很多相關安全法律、法規(guī),但仍存在法律、法規(guī)之間的不配套或相互沖突、缺乏相關規(guī)定、可操作性不強、執(zhí)法機關職權職責不明等等問題,是造成人們安全感降低的主要原因之一.進一步修改完善《食品安全法》、《藥品管理法》、《環(huán)境保護法》、《安全生產法》、《交通安全法》等等.要加強經(jīng)濟安全領域的立法,特別是保障金融安全、防范國際金融風險的法律.在信息安全領域,近年來我國盡管出臺了有關法律、法規(guī)和規(guī)章,但總體上來看缺乏前瞻性、合理性、協(xié)調性和可操作性,造成很多信息安全問題沒有相關法律調整,已有的信息安全方面的法律規(guī)范內容重復、交叉、矛盾,出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法或無人監(jiān)管等問題.必須提高信息安全的立法層次,制定信息安全基本法,以確保信息安全領域中的國家安全、社會公共信息安全以及私人的信息安全等.

(二)安全立法應遵循的原則.安全法律體系的重構必須使所有列入立法規(guī)劃的項目相互協(xié)調,增強立法的科學性,發(fā)揮法的安全價值的預防和調控功能,因此必須首先明確安全立法應遵循的基本原則.第一,堅持科學立法的原則.在安全立法中,首先應側重立法的可預見性.因為在風險社會,很多風險或安全事項是無法預知的,存在很大的不確定性,立法應盡可能有前瞻性.其次,應將從中國實際情況出發(fā)與借鑒外國經(jīng)驗相結合,隨著現(xiàn)代風險的國際化或世界化,安全立法的趨同性也在增強,立法中除了從中國的具體國情出發(fā)外,應借鑒國外相關立法經(jīng)驗.再次,應分清輕重緩急,對于列入立法規(guī)劃的項目要合理安排先后順序,節(jié)省立法成本.最后,還應當注意新法與舊法的銜接,使法律內部結構協(xié)調一致,避免法律、法規(guī)內容上的矛盾、重疊.第二,堅持事前預防與事后救濟相結合的原則.盡管現(xiàn)代社會存在著各種風險,風險預防與控制變得越來越困難,但隨著經(jīng)濟與科學技術的不斷發(fā)展,人們會采取多種方法對風險進行預測、監(jiān)控與防范.風險社會的法律制度需要樹立事前積極預防的法律理念.因為"風險社會的大量風險都是源于人類自身對技術的過度或不合理利用,確立預防原則有助于從源頭上減少風險的來源".①楊春福:《風險社會的法理解讀》,《法制與社會發(fā)展》2011年第6期.為了預防和控制風險,我們必須通過有效的法律來建立和健全風險預警機制,對社會發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的各種風險進行及時監(jiān)控,并根據(jù)這種監(jiān)控結果及時采取相應的政府干預、社會行動等,將風險及不安全因素化解在萌芽中.盡管如此,風險仍有很大程度的不可控性,因此在風險發(fā)生后,必須建立和完善相關的救濟補償制度,特別是在無法追究責任主體責任的情況下,通過風險專項資金給予受害人以利益補償.我們要通過法律將補償?shù)闹黧w、范圍和適用、補償辦法等明確下來,完善相應的國家救助和社會捐贈相結合的社會救助體系.第三,公益訴訟與國家賠償相結合.現(xiàn)代社會的風險往往具有延展性,其空間影響可能是全球性的,其時間影響也可能是持續(xù)的,甚至影響子孫后代.因此,現(xiàn)代風險發(fā)生后,有時不存在特定的受害人,或者無特定的利益主體,相關責任主體也可能無力承擔賠償責任,這就有必要建立公益訴訟和國家賠償制度.按照我國目前的行政訴訟體制,行政訴訟的原告必須是與本案有直接利害關系的行政相對人.因此,當發(fā)生危及公共安全、環(huán)境污染等無特定利害關系人的重大事件后,由于缺乏公益訴訟制度致使相關責任主體無法被追究法律責任.在無法追究特定責任主體責任的情況下,或因政府監(jiān)控不力給公民、法人和其他組織造成利益損害時,應由國家承擔賠償責任.第四,政府治理與社會協(xié)作相結合.在現(xiàn)代風險社會,政府對風險進行治理,對社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的危及社會穩(wěn)定的各種風險進行監(jiān)控并及時采取相應的干預措施來化解風險,對每種風險構成危機事件時進行相應處理,將危機造成的損失降低到最低限度,已成為政府不可推卸的責任.也就是說,向全體公民提供均等的公共安全服務是政府的一項重要責任.但單純的政府治理已不足以完全化解不安全因素,因此必須建立起風險治理的成熟網(wǎng)絡體系,需要政府和社會的協(xié)作,需要調動政府、行業(yè)協(xié)會、專家、傳媒和社會公眾的力量,才能實現(xiàn)風險治理的目標.尤其在食品、藥品、環(huán)境、信息安全等技術含量高的領域,應充分發(fā)揮專家和專家咨詢的作用,健全和完善專家遴選機制、專家會議咨詢制度等,同時充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、傳媒和社會公眾的監(jiān)督力量,實現(xiàn)對風險的有效監(jiān)控與治理.第五,國內立法與國際協(xié)助相結合.改革開放30多年來,中國在轉型期出現(xiàn)了很多社會風險,如礦難、大壩垮塌、強制拆遷引發(fā)的群體性事件等,這些具有中國特色的風險,必須通過相關國內立法來解決.但"全球化時代的社會風險具有明顯的跨國性、全球性和關聯(lián)性",例如當前的金融風險就已由個別國家,逐漸蔓延至整個歐洲乃至全世界,這就告訴我們國際間合作的必要性.國際合作包括官方合作、非政府組織合作以及學術合作等等.面對人類的共同風險,全球性共識的達成、多元治理主體的出現(xiàn)以及國家間資金、技術、優(yōu)勢互補,都可以大大提高人類抵御風險的能力和效率.因此,國際合作也就成了現(xiàn)代風險社會安全立法建構中的重要內容.第六,后果歸責與預防歸責有機結合的歸責體系.當風險轉化為危機事件后,如何完善責任追究制度?這是立法必須解決的問題.在傳統(tǒng)風險社會,歸責原則以過錯責任原則為主.而在現(xiàn)代風險社會,隨著風險性的增大使得整體責任的確定以及過錯責任原則的適用變得越來越復雜和困難,無過錯責任原則和替代原則成為了侵權責任中經(jīng)常使用的歸責原則.但這種后果歸責原則的適用并不能起到預防風險發(fā)生的作用,因此必須要將預防性風險責任理念納入到安全立法中,將危害性后果減少甚至消滅在萌芽狀態(tài),亦即"在行為產生風險,但在風險實現(xiàn)、危害出現(xiàn)之前就進行歸責,以達到規(guī)范行為、實現(xiàn)減少或消滅風險、預防危害發(fā)生的目的."②李秋高:《風險法律體系:風險社會的法律應對》,《廣州大學學報》(社會科學版)2011第1期.

(責任編輯:佘克)

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1003-4145[2012]07-0125-03

2012-06-17

都玉霞(1964-),女,山東煙臺人,山東政法學院副教授,法學碩士,主要研究方向:理論法學.

本文是山東社科基金項目"風險社會背景下法的安全價值研究"(項目編號:11CFXJ11)的階段性成果.