郝 麗

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的地位重塑探析

郝 麗

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

公共服務(wù)具有以下四種性質(zhì):公共性、公開性、直接性和公益性。不可否認，我國的公共服務(wù)領(lǐng)域當前出現(xiàn)了一些問題，如公共服務(wù)的總量不充足、公共服務(wù)的投入不足、公共服務(wù)的分配不均衡、公共服務(wù)領(lǐng)域的制度改革滯后等。從原因來看，最重要的就是政府的定位不太準確。為解決公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問題，必須對政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的地位進行重塑:第一，確立政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的主導地位;第二，創(chuàng)新政府對公共服務(wù)的管理模式;第三，采取措施避免市場化的負面效應(yīng);第四，建立積極有效的公共服務(wù)體制。

公共服務(wù);政府地位;重塑

政府在公共服務(wù)領(lǐng)域具有什么樣的作用，以及如何發(fā)揮作用，是需要深入探討的現(xiàn)實問題。在我國社會轉(zhuǎn)型這樣一個關(guān)鍵時期，對公共服務(wù)問題的研究變得十分重要。不可否認，目前我國公共服務(wù)領(lǐng)域確實存在諸多問題。當然，這是許多原因共同作用的結(jié)果。其中市場經(jīng)濟體制有其自身難以克服的缺陷，但是，不能把公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)問題的責任全部歸結(jié)到社會主義市場經(jīng)濟體制在我國的確立上。實際上，政府需要采取措施積極應(yīng)對當前公共服務(wù)中出現(xiàn)的各類問題，其中就包括市場失靈問題，可以通過服務(wù)市場化、強化監(jiān)管、招標投標和直接供給等途徑，實現(xiàn)對公共服務(wù)整個過程的宏觀調(diào)控。換句話說，導致當前我國公共服務(wù)產(chǎn)生許多問題的一個重要因素就是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的定位還不夠明確，政府的主導作用難以發(fā)揮出來。要切實解決我國公共服務(wù)中存在的問題，促進公共服務(wù)水平的快速提高，離不開政府的主導。

一、政府參與是公共服務(wù)的題中應(yīng)有之義

公共服務(wù)可以歸結(jié)為使用公共資源或者公共權(quán)力，來滿足公民直接需求的社會管理過程。所以，相對于其他社會產(chǎn)品和服務(wù)，公共服務(wù)具有一定的特殊性質(zhì)。這就決定了公共服務(wù)無法純粹依賴市場調(diào)節(jié)的單一方式，而必須通過市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)兩種方式的有效結(jié)合才能收到事半功倍的效果。

(一)公共性

所謂公共性，主要是指公共服務(wù)必須以公共資源和公共權(quán)力的投入為前提，而公共資源和公共權(quán)力是社會中的每一個個體共同擁有的，所有個體都無權(quán)獨自享有。也就是說，政府以某種方式，如財政補貼、政策支持等方式介入社會生產(chǎn)的過程，而且能夠在一定程度上滿足絕大多數(shù)社會公民的意志，這個社會生產(chǎn)的過程就具有了公共性特點，屬于公共服務(wù)的范疇。社會消費者的購買能力和個人喜好決定著絕大多數(shù)社會產(chǎn)品與服務(wù)，但對于一些公共服務(wù)領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，任何一個國家都不可以單憑消費者的購買能力來決定該種公共服務(wù)的分配格局。這是因為，單憑市場機制自身的運行規(guī)律，是不可能實現(xiàn)公共服務(wù)的公共性的，除非政府介入其中。為保障公共服務(wù)的公共性，我們國家的公共服務(wù)領(lǐng)域需要政府的參與，世界其他國家也離不開政府的參與，只是不同的政府承擔責任的形式各有不同罷了。

(二)公開性

公共服務(wù)的特點要求必須以一定的公共資源和公共權(quán)力為前提，它服務(wù)的對象是社會中的每一個人。社會發(fā)展到一定程度之后，必然會在人們之間出現(xiàn)利益的分化。從某種意義上來講，所有的個體和社會組織都會盡最大努力使自己得到最大利益，而不會主動顧及他人和其他組織的利益。如果“烏托邦式”地讓社會中的某個組織或某個個體去維護公共秩序，管理社會事務(wù)，去顧及全社會每個公民的利益，是無法實現(xiàn)的。正因如此，只有讓代表全社會人民利益的政府去承擔提供公共服務(wù)的責任。不過，這種選擇有一個必要前提，就是政府必須要向人民負責，要接受人民的監(jiān)督，這樣才能確保公共服務(wù)所具有的公開性。如果公共服務(wù)的公開性無法得到保證，就會導致在政府和群眾之間產(chǎn)生一定程度的信息不對稱，這種狀況不僅導致政府與群眾之間的種種誤解，也將直接影響到國家公共服務(wù)的質(zhì)量。

(三)直接性

必須滿足公民的直接需求，這是公共服務(wù)的另外一個特點，即直接性。每個人都有很多需要，對于需要層次，美國心理學家馬斯洛提出了這樣一種理論:人有五個層次的需要，即生理、社交、安全、尊重和自我實現(xiàn)。滿足公民的需求是公共服務(wù)的一個重要特點，通過這一過程使公民受惠，獲得一定程度的享受。目前，我國絕大多數(shù)公民的基本衣食住行都能得到保證，但仍有一小部分人無法滿足基本的生理需要。面對這些需要幫助的人群，雖然會有一些組織或者個人對他們實施多種形式的生活救助，幫助他們解決困難，但從長遠看，這些救助根本不可能解決關(guān)鍵問題。只有政府才是解決這一問題的責任主體，才最有資格和能力。當然，教育、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會環(huán)境等，也屬于公民的直接需求。

(四)公益性

公益性是指公共服務(wù)具有非排他性，即提供者不能單獨享有，而應(yīng)該讓盡可能多的社會成員普遍受惠。所謂非排他性，是指要把某一個或一部分消費者排除在某種產(chǎn)品的消費之外是不可能的。例如，2003年，我國政府防治“SAS病毒”的服務(wù)就是公共服務(wù)，受益者多一個甚至幾千個，邊際成本基本可以忽略不計;反過來，要把某一個人排除在此項公共服務(wù)范圍之外，那也是不可能實現(xiàn)的。所以，公共服務(wù)的對象應(yīng)當是一些社會成員，而不是某個個體。換言之，公益性也屬于公共服務(wù)的特點之一。當前我國公共服務(wù)針對的對象范圍主要是收入比較低、生活困難的弱勢群體。得到基本的社會福利，是社會上任何一個公民的基本權(quán)利，政府應(yīng)當通過提供各種形式的公共服務(wù)保證人民的這些基本權(quán)利得以實現(xiàn)。事實上，越是收入低、生活困難的社會群體，越應(yīng)該得到政府對其權(quán)益的維護。

二、政府定位不準確是公共服務(wù)問題產(chǎn)生的重要原因

公共服務(wù)的特殊性使政府必須要積極參與公共服務(wù)領(lǐng)域，不可否認，我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的定位出現(xiàn)了一定程度的偏差，這已經(jīng)是不爭的事實。

(一)公共服務(wù)總量不足

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟實力迅猛發(fā)展，綜合國力飛速上升，取得了舉世矚目的重大成就。但經(jīng)濟發(fā)展的巨大成就反映到公共服務(wù)領(lǐng)域，影響卻微乎其微。其中一個表現(xiàn)就是我國公共服務(wù)總量不夠充足，公共服務(wù)數(shù)量與人民需求之間存在著很大的差距。在物質(zhì)產(chǎn)品過剩的同時，公共服務(wù)的總量卻呈現(xiàn)出不足的態(tài)勢，在某些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了倒退。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，近幾年來，這樣的情況到處可見:由于經(jīng)濟因素的制約，生病而無力就醫(yī)的人數(shù)呈增長趨勢;收入越低，無法就醫(yī)的比例反而越高;“因貧致病”和“因病致貧”現(xiàn)象正成為農(nóng)村中的嚴重社會問題。無論在何種情況下，按照社會發(fā)展的基本要求來保證公共服務(wù)的數(shù)量都是政府的應(yīng)盡職責，但是，目前我國公共服務(wù)的總量卻是嚴重不足的。

(二)公共服務(wù)投入不足

以教育投入為例，2007年國家財政性教育經(jīng)費為7122．32億元，僅占GDP的2．8%。2008年國家財政性教育經(jīng)費為9010．21億元，比例也只占GDP的3．0%。教育經(jīng)費投入的不足，直接造成一定數(shù)量的社會成員因教育資源的不足而造成不同程度的基礎(chǔ)教育缺失，從而限制了這部分人的發(fā)展空間，發(fā)展空間的縮小又導致了這部分人收入的不足，反過來又造成這些社會成員難以繼續(xù)獲得受教育的機會，從而形成惡性循環(huán)。2007年國家的財政性醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費僅為1973．76億元。醫(yī)療衛(wèi)生是公益性很強的社會公共事業(yè)，需要國家較大的投入作為支撐。①鄭新立:《中國與世界年中經(jīng)濟分析與展望(2010)》，社會科學文獻出版社2010年版，第170頁。眾所周知，我國的人口構(gòu)成比例中農(nóng)民占大多數(shù)，即便我國的城鎮(zhèn)化進程進展順利，能夠緩解當前農(nóng)村發(fā)展困境，到2020年至少還會有5億以上的農(nóng)村人口、2030年至少還會有4億以上的農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題仍然是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大問題。①李君如:《統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)導干部學習讀本》，中組部黨建讀物出版社2006年版，第84頁。從某種意義上講，三農(nóng)問題是否能夠順利解決，將直接影響著社會主義和諧社會偉大目標的順利實現(xiàn)。當然，這就需要政府采取措施，加大對公共服務(wù)的財政投入，其中特別要注重加大對農(nóng)村地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的公共服務(wù)投入。

(三)公共服務(wù)分配嚴重不均衡

一方面，公共服務(wù)的總量嚴重不足;另一方面，公共服務(wù)的分配也表現(xiàn)為嚴重的不均衡。比如，我國的公共衛(wèi)生資源向城市過度傾斜，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的狀況比較嚴重;我國的公共教育資源向高等教育(甚至是少數(shù)的幾所重點高校)過度傾斜，對基本義務(wù)教育的投入?yún)s沒有辦法滿足基本需求。這里既有對薄弱環(huán)節(jié)重視不夠、財政投入欠賬較大的問題，也有政府公共服務(wù)職能弱化的體制弊端。②陳迅:《持續(xù)推進西部開發(fā)的理論與實踐》，科學出版社2009年版，第39頁。這就導致了這樣一種現(xiàn)象在我國的產(chǎn)生，即不少“有錢人”紛紛把孩子送到國外接受“優(yōu)等”教育，而同時有些農(nóng)村的“窮”孩子沒有條件去完成九年義務(wù)教育;“有錢人”享受著一流的國際醫(yī)療服務(wù)，而“窮”人卻只能“小病小痛忍著，大病重病拖著”。一些農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)了因疾病返貧和因教育返貧的現(xiàn)象。與社會中的強勢群體享受高質(zhì)量、高水平的公共服務(wù)相對比，弱勢群體享有的公共服務(wù)則處于短缺的局面，難以滿足他們的公共服務(wù)需求。采取各種有效措施來保證公共服務(wù)的分配相對均衡，滿足全體社會成員尤其是弱勢群體的基本需求，是我國政府不可推卸的責任。

(四)公共服務(wù)領(lǐng)域的制度改革嚴重滯后

當前，我國傳統(tǒng)的公共服務(wù)制度已經(jīng)不能適應(yīng)當前經(jīng)濟社會全面發(fā)展的需要，公共服務(wù)的制度改革勢在必行。長期以來，我國的公共服務(wù)制度改革一直處于“一抓就緊，一放就亂”的局面。具體來說，抓的時候政府就把所有的公共服務(wù)抓牢;放的時候全部放手，把公共服務(wù)完全交給市場，不可避免地就會出現(xiàn)各種各樣的“服務(wù)收費”。由于社會成員的基本服務(wù)需求還沒有完全得到保障、“服務(wù)收費”現(xiàn)象的泛濫，受負面影響最大的肯定是社會弱勢群體和低收入者。所以，那些對人民群眾必不可缺的公共服務(wù)和社會福利，對一部分人來說，只能是“免費的午餐”。③徐月賓、張秀蘭:《中國政府在社會福利中的角色重建》，《中國社會科學》2005年第5期。需要強調(diào)的是，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域雖然起主導作用，但絕對不能包攬一切。應(yīng)通過多種方式來發(fā)揮政府的主導作用，如在一些領(lǐng)域里政府可以購買社會組織的產(chǎn)品和服務(wù)，也可以為能夠提供公共服務(wù)的社會組織提供各種支持與幫助。一言以蔽之，只要找準政府在公共服務(wù)中的定位，這一領(lǐng)域的制度改革就能成功。

三、重塑政府地位是抓好公共服務(wù)的關(guān)鍵

公共服務(wù)的特點和我國當前公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問題都表明，政府不可能再是提供公共服務(wù)的唯一主體;政府必須與他者，比如社會組織、民眾、市場等協(xié)同管理各項公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，把公共服務(wù)逐步推向社會化和市場化。只有這樣，才能使公共服務(wù)走上健康發(fā)展之路。鑒于此，重塑政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的地位才是有效提高公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)確立政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的主導地位

在西方國家經(jīng)驗的影響下，我國政府在推動經(jīng)濟高速增長的同時，其履行社會職能的角色和使命卻經(jīng)歷了一個逐步縮小的過程，結(jié)果導致了當前社會各界都一致認為的經(jīng)濟與社會發(fā)展失調(diào)和社會公平原則弱化的問題。④陳星博:《著力改善民生:和諧社會視域下的政府作為》，《理論探索》2008年第2期。事實已經(jīng)證明，高福利對人口眾多、幅員遼闊、又處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的中國來說，負面的影響并不大;相反的，在很長一段時間內(nèi)，政府不僅不應(yīng)該退出公共服務(wù)領(lǐng)域，而是應(yīng)該確立在提供公共服務(wù)過程中政府的主導地位。此外，在從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的過程中，市場化變成了政府退出公共服務(wù)領(lǐng)域，逃避社會責任的“罪魁禍首”。在當時不少人認為，市場就是完美的“最有效的資源配置形式”，有了它所有問題都能夠得以解決，政府沒有能力或者沒有辦法解決的任何問題，都可以交給市場解決，而解決的結(jié)果肯定會“萬事大吉”。在這種思想的指引下，他們認為在所有的社會服務(wù)領(lǐng)域有困難“找市場而不找市長”都是適用的，“購買服務(wù)”則成了所有社會成員日常生活必不可少的一部分。如前所述，公共服務(wù)具有公益性的特點，所有社會成員的基本權(quán)利都應(yīng)由政府提供公共服務(wù)的方式來保護。但是，“購買服務(wù)”與公共服務(wù)的公益性特點是背道而馳的。

(二)創(chuàng)新政府對公共服務(wù)的管理模式

重塑政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的主導地位，不等于讓政府包攬所有的服務(wù)項目，而是要求政府進行宏觀調(diào)控，把對公共服務(wù)的管理職能由直接的管理、單獨的運作轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?、社會組織、社會個體共同參與到社會管理中，直至實現(xiàn)公共服務(wù)所有的提供主體能夠自我激勵、自我約束和自我管理。然而當前條件下，政府還是承擔了過多的社會管理職能，對公共服務(wù)方面的控制仍然較嚴格，這就無法滿足提供公共服務(wù)的主體多元化的需要;政府還沒有完全樹立為公眾提供滿意公共服務(wù)的觀念，更加側(cè)重公共服務(wù)的投入而輕視公共服務(wù)的結(jié)果;公共服務(wù)的提供還有地區(qū)失衡、城鄉(xiāng)失衡等問題。轉(zhuǎn)變政府的管理模式，應(yīng)當從以下幾方面來入手:其一是對公共服務(wù)項目進行分類管理，依據(jù)涉及類別不同，采取不同的管理方式，這樣可以避免“一刀切”的現(xiàn)象，當前我國正在進行的事業(yè)單位改制中就采用了這樣的管理方式;其二是盡可能地實現(xiàn)“管辦分離”，這樣才能給社會組織更廣闊的發(fā)展空間，不會影響社會組織(特別是社會中介組織)的創(chuàng)造性和積極性;其三是加強宏觀管理，努力構(gòu)建社會主義和諧社會。

(三)采取措施避免市場化的負面效應(yīng)

中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)在我國確立起來，一方面，不可否認的是，市場化帶來了部分積極的影響，如資源的優(yōu)化配置、效率的提高等。但是在公共服務(wù)領(lǐng)域中的市場化，不但沒有讓大多數(shù)社會成員受益，而是導致一些社會成員喪失了享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。在某種意義上，把市場化運作引入公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該是在舊體制基礎(chǔ)上的繼續(xù)提高和完善;實際上，市場化既影響了公共服務(wù)提供的數(shù)量，而且也導致了公共服務(wù)質(zhì)量的降低。以醫(yī)療保障體系為例來看，計劃經(jīng)濟時代的公費醫(yī)療、勞保醫(yī)療以及農(nóng)村的合作醫(yī)療制度，從總體上形成了保障網(wǎng)絡(luò)，覆蓋了幾乎全體社會成員。在我國的城鎮(zhèn)地區(qū)，能夠享有醫(yī)療保障制度的人大約只有1億人，這個數(shù)字還不足城鎮(zhèn)從業(yè)人員的一半;在農(nóng)村，這個數(shù)字更是少之又少，大約只占全部人口的十分之一。農(nóng)村的醫(yī)保雖然采取的是自愿參加原則，但是只有農(nóng)民中的“富人”才有能力參加。而貧困的農(nóng)民，雖然最需要幫助，卻由于無錢參保而被拒之醫(yī)療保障體系之外。針對這種狀況，政府要盡量避免市場化的負面影響。市場化在公共服務(wù)領(lǐng)域的高效運行尤其需要完善制度環(huán)境。首先，公共服務(wù)的市場化需要健全的市場機制;其次，公共服務(wù)的市場化需要公共政策實現(xiàn)民主化;最后，公共服務(wù)的市場化需要政府行為的法治化。只有對政府行為進行制度化的監(jiān)督和約束，才能保證公共服務(wù)的市場化向著科學化發(fā)展，從而實現(xiàn)公共資源有效配置的目的。此外，公共服務(wù)的市場化需要先進科學技術(shù)的支持。公共服務(wù)產(chǎn)品的項目細分、共用性度量、價格收費等問題的解決，都有賴于先進科學的技術(shù)支持。①劉厚金:《我國政府轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)》，中央編譯出版社2008年版，第107－108頁。

(四)建立積極有效的公共服務(wù)體制

我們的目標應(yīng)當是建立政府主導、社會參與、適度競爭、監(jiān)管有力的公共服務(wù)體制。②遲福林:《“十一五”時期要加快建立公共服務(wù)體制》，《中國經(jīng)濟時報》2006年2月20日。確立政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的主導作用后，也要同時認識到發(fā)揮各種社會力量的重要性，特別需要重視社會組織(特別是社會中介組織)在公共服務(wù)中的特殊作用，最終目標是能夠建立起一套在政府、社會、個人責任與義務(wù)之間能保持相對制衡的公共服務(wù)體制。當前，要積極支持、鼓勵社會中介組織發(fā)揮特有的作用。同時，也要在公共服務(wù)領(lǐng)域積極引入市場的有序競爭機制。過去導致我國公共服務(wù)的質(zhì)量不是很高、數(shù)量也不是很充足的重要原因之一，是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中所采取的“收權(quán)”措施?，F(xiàn)在，政府就可以采取措施允許企業(yè)或社會組織提供一些競爭性、經(jīng)營性比較強的準公共產(chǎn)品，這樣政府才能精力和財力轉(zhuǎn)移到提供教育、文化衛(wèi)生和公共醫(yī)療等服務(wù)上來。要重塑政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的地位，必須把政府既作為公共服務(wù)供給者又作為公共服務(wù)監(jiān)督者的職能進行嚴格區(qū)分，在此基礎(chǔ)上建立獨立的監(jiān)管部門，從而實現(xiàn)對公共服務(wù)的有效監(jiān)管。

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1003－4145［2012］07－0098－04

2012－05－21

郝 麗(1973—)，女，山東新泰人，濟南大學政治與公共管理學院副教授，博士，碩士研究生導師，主要研究方向為政治學理論。

本文系濟南大學“社區(qū)政治文明建設(shè)”研究基地階段性研究成果。

(責任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163．com)