鄭澤金，梅祖壽

（宜昌市委黨校，湖北 宜昌 443000）

在關(guān)于群體性矛盾的探討中，政策問(wèn)題雖多有涉及但缺乏系統(tǒng)深入的研究。這與我國(guó)政策主導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)型的政策特征、群體性矛盾易發(fā)多發(fā)的政策指向、以及從根本上化解群體性矛盾的政策依賴等，可以說(shuō)很不相適應(yīng)。如果說(shuō)當(dāng)前群體性矛盾所反映出的問(wèn)題，更多更集中地聚焦在政策上，那我們就不能不從政策上去探討群體性矛盾的成因問(wèn)題，去思考群體性矛盾的化解問(wèn)題，這恐怕才是更為根本和切合實(shí)際的治理之道。本文試圖從政策的角度，對(duì)群體性矛盾進(jìn)行系統(tǒng)分析，拋磚引玉，以求研究的深入。

一、政策視域：群體性矛盾的解釋路徑

毛澤東有一句名言：“政策和策略是黨的生命?！盵1](p1298)政策之所以如此重要，就在于政策是黨政領(lǐng)導(dǎo)的基本職能、任務(wù)和目標(biāo)，是黨政領(lǐng)導(dǎo)的基本手段、載體和工具，是黨政領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益關(guān)系的基本杠桿、規(guī)范和準(zhǔn)則，政策通過(guò)發(fā)揮導(dǎo)向、規(guī)范、分配、管制等調(diào)控作用，能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)員社會(huì)力量、整合社會(huì)資源、平衡利益關(guān)系、保持良性運(yùn)行的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。徐勇在“‘政策下鄉(xiāng)’及對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的政策整合”一文中認(rèn)為，“中國(guó)共產(chǎn)黨正是依靠政策將億萬(wàn)分散而又散漫的農(nóng)民組織到政黨和國(guó)家體系中來(lái)，對(duì)其行為加以規(guī)范，進(jìn)行制度性整合?！薄包h制定和實(shí)施政策,同時(shí)也支配著農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民的日常生活。在一定程度上，政策決定命運(yùn)。不同的政策導(dǎo)致不同的生存狀態(tài)和命運(yùn)。”“伴隨政黨下鄉(xiāng)的政策下鄉(xiāng)直接影響著農(nóng)民的命運(yùn)，使農(nóng)民對(duì)政策的依存達(dá)到前所未有的高度?！盵2](p116-121)我們由此推而論之，從政策下鄉(xiāng)到政策進(jìn)城、進(jìn)工農(nóng)兵學(xué)商及社會(huì)生活的各個(gè)方面，到政策進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的各個(gè)領(lǐng)域，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)無(wú)不如此?？梢哉f(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨正是依靠政策取得了中國(guó)革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的不斷勝利，政策在中國(guó)革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，政策主導(dǎo)是中國(guó)革命、建設(shè)、改革和發(fā)展過(guò)程的基本特征和特色，政策也在中國(guó)革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的過(guò)程中得到了中國(guó)人民的普遍認(rèn)同。

當(dāng)然，政策的地位、作用、影響和認(rèn)同是在正反兩個(gè)方面的政策比較中確立和凸顯出來(lái)的，政策主導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的過(guò)程，也正是正反兩個(gè)方面政策相互交織、此消彼長(zhǎng)、調(diào)整更新并最終確立起正確的政策主導(dǎo)的過(guò)程，才從根本上保證了中國(guó)革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的不斷勝利，留下了十分豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。政策主導(dǎo)是一個(gè)復(fù)雜多變的政治矛盾過(guò)程，而政策本身的矛盾性往往使這一政治矛盾過(guò)程充滿變數(shù)，確立并堅(jiān)守正確的政策主導(dǎo)是非常不容易的事情。對(duì)于政策本身的矛盾性，劉永慶、吳元其在“政策矛盾現(xiàn)象初探”一文中概括為“政策矛盾”，認(rèn)為政策矛盾是“指政策體系的統(tǒng)一體中各要素之間，政策運(yùn)行的統(tǒng)一過(guò)程各環(huán)節(jié)之間，以及政策系統(tǒng)與政策環(huán)境之間的相互差異、對(duì)立、以至沖突的現(xiàn)象，和他們之間相互制約和相互作用的關(guān)系?！盵3](p35-40)政策本為解決協(xié)調(diào)矛盾而制定，自身又陷入矛盾沖突的漩渦，既消解矛盾又制造矛盾，猶如勸架者也參與糾紛雙方打起來(lái)，造成解決矛盾與再生矛盾的自相纏繞?？梢?jiàn)，政策作為矛盾集合體，不僅自身成為問(wèn)題，而且還會(huì)衍生出諸多問(wèn)題。毛澤東當(dāng)年特別強(qiáng)調(diào):“政策和策略是黨的生命,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意,萬(wàn)萬(wàn)不可粗心大意?！盵1](p1298)不僅把握了政策的重要性，更看到了政策的矛盾性、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性。

從政策的主導(dǎo)地位、正反兩個(gè)方面的政策及其矛盾復(fù)雜性，我們不難得出結(jié)論，研究當(dāng)下中國(guó)問(wèn)題不能回避政策問(wèn)題，不能無(wú)視政策矛盾問(wèn)題，只有優(yōu)先解決好政策矛盾問(wèn)題才可能相應(yīng)地解決好政策所指向的目標(biāo)矛盾問(wèn)題。倒過(guò)來(lái)說(shuō)，解決這一問(wèn)題的根源在政策那里，政策問(wèn)題不解決，這一問(wèn)題就解決不了，政策問(wèn)題解決了，這一問(wèn)題就可以迎刃而解，這正是現(xiàn)實(shí)生活中人們經(jīng)常碰到的和普遍期待的，解鈴還須系鈴人。把政策問(wèn)題、由政策引起的問(wèn)題、與政策相關(guān)的問(wèn)題納入到政策中來(lái)分析解決，這就是研究中國(guó)問(wèn)題的政策視域。

由是觀之，當(dāng)前群體性矛盾是在政策主導(dǎo)改革發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中產(chǎn)生的新型矛盾形式，與政策過(guò)程存在著密切的關(guān)聯(lián)性，理應(yīng)納入政策視域進(jìn)行分析。而且，其中有些群體性矛盾是直接由政策引起的，有些群體性矛盾是間接與政策相關(guān)的，有些群體性矛盾是政策調(diào)整造成的社會(huì)環(huán)境派生的，還有群體性矛盾往往發(fā)生在上下左右政策矛盾糾集的政治節(jié)點(diǎn)上。[4](p2-7)如陶笑眉在“當(dāng)前我國(guó)政策性群體矛盾初探”一文中指出，“近年來(lái)，各地發(fā)生的一系列群體性沖突事件，從表面上看，這些群體性沖突事件的發(fā)生是孤立的、偶然的，但仔細(xì)審視會(huì)發(fā)現(xiàn)在土地糾紛引起的群體性矛盾、企業(yè)改制引起的通鋼事件、城市拆遷事件、民辦教師聯(lián)合上訪、軍轉(zhuǎn)人員的集體上訪事件，以及退休職工群體性事件，等等，盡管事件的直接起因和發(fā)展過(guò)程中有多方面因素，但這些群體性矛盾它們具有一些共性:即追根溯源，都是因改革開(kāi)放進(jìn)程中政策調(diào)整引起的?！薄罢咝匀后w矛盾屬于當(dāng)前我國(guó)人民內(nèi)部矛盾的一種類(lèi)型，它是由政策以及與政策相關(guān)的因素引起的矛盾，是人民內(nèi)部矛盾的一種新形式。 ”[5](p307-311)如此看來(lái)，把群體性矛盾納入政策視域進(jìn)行分析是必要而迫切的。

二、政策視域：群體性矛盾的生成邏輯

1.從政策背景看群體性矛盾。

任何政策總是在一定的背景下，根據(jù)要完成的任務(wù)和目標(biāo)提出來(lái)的。改革開(kāi)放新時(shí)期面臨的背景和任務(wù)目標(biāo)如何？一是人口多、底子薄、經(jīng)濟(jì)落后、發(fā)展不平衡等社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，決定了我們想問(wèn)題、作決策、辦事情，一定要堅(jiān)持從基本國(guó)情這個(gè)最大的實(shí)際出發(fā)，根據(jù)這個(gè)實(shí)際來(lái)制訂規(guī)劃，加快改變貧窮落后的狀態(tài)。二是過(guò)去照抄照搬蘇聯(lián)模式，形成了權(quán)力過(guò)分集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，必須進(jìn)行改革，大膽地試，大膽地闖，建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義，鞏固和發(fā)展社會(huì)主義。三是和平與發(fā)展成為時(shí)代主題，時(shí)代主題轉(zhuǎn)換、科技革命突飛猛進(jìn)、國(guó)際格局多極化、經(jīng)濟(jì)全球化等帶來(lái)了重大歷史機(jī)遇，必須全方位對(duì)外開(kāi)放，抓住機(jī)遇加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。四是綜合國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨十三大充分肯定鄧小平同志的構(gòu)想，正式提出了三步走的奮斗目標(biāo)，也就是到下個(gè)世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。這可以說(shuō)是新時(shí)期政策背景的主要方面，正是這樣的政策背景決定了新時(shí)期政策的主要任務(wù)目標(biāo)，一是擺脫貧困；二是加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化；三是鞏固和發(fā)展社會(huì)主義，也就是要致力于解放和發(fā)展生產(chǎn)力。為此，必須改革舊體制，實(shí)行能夠打破平均主義、調(diào)動(dòng)各方面積極性的政策措施。這樣以來(lái)，必然出現(xiàn)利益分化和人群分化，出現(xiàn)社會(huì)群體多樣化，群體矛盾多樣化。加上與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化過(guò)程同步推進(jìn)，出現(xiàn)各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩就是難以避免的。可見(jiàn)，在新時(shí)期新政策實(shí)施的過(guò)程中出現(xiàn)群體性矛盾增多甚至局部激化，就是帶有必然性的階段性社會(huì)現(xiàn)象，這是由政策調(diào)整的歷史背景和使命所決定的，當(dāng)然也就要求政策要注意防止和化解群體性矛盾的激化和擴(kuò)大，盡量把沖突和動(dòng)蕩降到最低限度，以保持社會(huì)的穩(wěn)定和良性運(yùn)行。

2.從政策選擇看群體性矛盾。

政策背景、任務(wù)和目標(biāo)為政策選擇提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，政策選擇就是把政策任務(wù)目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)政策，即活動(dòng)計(jì)劃和行為準(zhǔn)則。一般說(shuō)來(lái)，政策是由政策理論、總政策或基本政策、具體政策等多層次，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)政策等多方面，政策目標(biāo)、政策規(guī)劃、政策制定、政策決策、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等多環(huán)節(jié)，法律規(guī)章、行政命令、計(jì)劃方案、會(huì)議決定、領(lǐng)導(dǎo)指示等多形式共同構(gòu)成政策內(nèi)容來(lái)實(shí)現(xiàn)和完成的，政策的成敗得失涉及政策內(nèi)容的方方面面。政策選擇也就是對(duì)政策內(nèi)容的選擇。新時(shí)期的總政策是“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線，其他政策皆必須與之相適應(yīng)。新時(shí)期以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)、選擇市場(chǎng)體制、追求速度效率、鼓勵(lì)率先致富、注重統(tǒng)籌兼顧、遵循循序漸進(jìn)，成功實(shí)現(xiàn)了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、從封閉半封閉到全方位開(kāi)放的偉大歷史轉(zhuǎn)折，推動(dòng)我國(guó)以世界上少有的速度持續(xù)快速發(fā)展起來(lái)，取得了擺脫貧困、加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、鞏固和發(fā)展社會(huì)主義的巨大成就，不僅使中國(guó)人民穩(wěn)定地走上了富裕安康的廣闊道路，而且為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類(lèi)文明進(jìn)步作出了重大貢獻(xiàn)。這足以說(shuō)明新時(shí)期政策調(diào)整的正確性和有效性。同時(shí)也要看到，政策優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)了，但不全面、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題也凸顯出來(lái)了；政策選擇市場(chǎng)體制，經(jīng)濟(jì)充滿活力了，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弱點(diǎn)和局限性也凸顯出來(lái)了；政策追求速度效率，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持了持續(xù)快速增長(zhǎng)，但土地、資源、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同步的問(wèn)題也凸顯出來(lái)了；政策鼓勵(lì)率先致富，人民生活水平普遍提高了，但地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距的問(wèn)題也凸顯出來(lái)了；政策注重統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)籌兼顧歷來(lái)是我們黨治國(guó)理政的政策取向、戰(zhàn)略方針、工作方法和歷史經(jīng)驗(yàn)，但在新的歷史條件下和改革開(kāi)放的進(jìn)程中，要把當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的各個(gè)方面統(tǒng)籌兼顧起來(lái)并不容易，也需要一個(gè)過(guò)程，這樣也使凸顯出來(lái)的問(wèn)題一時(shí)難以根本緩解，有時(shí)甚至還會(huì)加劇；政策遵循循序漸進(jìn)，漸進(jìn)式和積累式是我國(guó)改革發(fā)展的基本方式，按照既定的戰(zhàn)略目標(biāo)和階段任務(wù)分步驟有秩序地推進(jìn)，先易后難、先試驗(yàn)后推廣、摸著石頭過(guò)河等是我國(guó)改革發(fā)展的基本方法，在改革發(fā)展中不斷創(chuàng)新、補(bǔ)充、調(diào)整、健全、完善各項(xiàng)政策，逐步解決各種問(wèn)題，是我國(guó)政策遵循的基本原則，但這樣也使積累起來(lái)的問(wèn)題解決起來(lái)難度加大，降低人們的政策預(yù)期和信心等。

3.從政策執(zhí)行看群體性矛盾。

選擇了政策，關(guān)鍵靠執(zhí)行。只有通過(guò)政策執(zhí)行才能真正發(fā)揮政策的導(dǎo)向、規(guī)范、分配、管制等調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)動(dòng)員社會(huì)力量、優(yōu)化社會(huì)資源、平衡利益關(guān)系、保持良性運(yùn)行的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。政策執(zhí)行就是政策落實(shí)和實(shí)施。政策雖然是由多層次、多環(huán)節(jié)、多形式的內(nèi)容所構(gòu)成的復(fù)雜體系，但凡屬于政策就具有普遍性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性，都要具體運(yùn)用于具體的時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境和對(duì)象。從普遍到具體，政策執(zhí)行必須堅(jiān)持原則性與靈活性的統(tǒng)一，堅(jiān)持原則性就要正確處理基本政策與具體政策、中央政策和地方政策、上級(jí)政策和下級(jí)政策、全局政策和局部政策的關(guān)系，堅(jiān)定不移地執(zhí)行中央和上級(jí)的各項(xiàng)方針政策；堅(jiān)持靈活性就要因地制宜、切合實(shí)際地制定具體的政策措施，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。與政策選擇相適應(yīng)，新時(shí)期政策執(zhí)行堅(jiān)持了基本政策要求，堅(jiān)持了原則性與靈活性的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了總的政策目標(biāo)和任務(wù)，是成功而有效的。但由于我國(guó)的改革開(kāi)放是從基層開(kāi)始的，遵循先試驗(yàn)后推廣的政策方法，政策執(zhí)行必須兼顧不同的具體條件并應(yīng)對(duì)各種特殊情況，政策執(zhí)行還要取決于政治體制改革的適應(yīng)性等等，使得政策執(zhí)行具有較大的靈活性和部門(mén)、地方色彩，表現(xiàn)出較大的差異性和不平衡，難以做到上下左右協(xié)調(diào)配套，也使得政策原則性要求與靈活性要求在博弈中往往出現(xiàn)背離和偏差，損害統(tǒng)一性要求。同時(shí)，政策執(zhí)行由多層次、各方面的黨政機(jī)關(guān)和黨政干部具體組織實(shí)施，如果作為政策執(zhí)行者在政策的理解、掌握、制定、決策、宣傳、落實(shí)上，為我所用，各取所需，隨心所欲，各自為政，消極怠工，表面應(yīng)付，甚至以權(quán)謀私，尋租腐敗，那就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的政策問(wèn)題，造成嚴(yán)重的社會(huì)后果。政策問(wèn)題說(shuō)到底就是出現(xiàn)了社會(huì)利益分配不公平和群眾利益遭受損失，而這總是與政策執(zhí)行存在著直接或間接的聯(lián)系。當(dāng)前在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安，特別是土地承包、企業(yè)改制、征地拆遷、下崗就業(yè)、勞資糾紛、社會(huì)管理等事關(guān)群眾切身利益的問(wèn)題上，群體性矛盾及事件易發(fā)多發(fā)，雖然具體原因錯(cuò)綜復(fù)雜，但大多與我們的政策執(zhí)行相關(guān)。所以我們說(shuō)，新時(shí)期的政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)并發(fā)展了人民的根本利益，同時(shí)也由于政策執(zhí)行中的諸多問(wèn)題，使部分群眾的待遇不公平和利益遭受損失，容易引發(fā)群體性矛盾釀成群體性事件。

4.從政策過(guò)程看群體性矛盾。

政策是一個(gè)過(guò)程，從單一政策看，一般由政策問(wèn)題、政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督、政策評(píng)估、政策終結(jié)等環(huán)節(jié)構(gòu)成。從政策更替看，一個(gè)政策的終結(jié)就是下一個(gè)政策的開(kāi)始。從政策內(nèi)容看，針對(duì)社會(huì)生活的方方面面都要出政策，經(jīng)濟(jì)政策、政治政策、文化政策、社會(huì)政策等。這就說(shuō)明政策是一個(gè)由單一政策的階段性、政策更替的連續(xù)性、政策內(nèi)容的多樣性組成的統(tǒng)一過(guò)程，是階段性與連續(xù)性相統(tǒng)一的過(guò)程。從總體上看，我國(guó)新時(shí)期的政策過(guò)程，依據(jù)政策背景、作出政策選擇、強(qiáng)化政策執(zhí)行、發(fā)揮政策功能、實(shí)現(xiàn)政策作用，取得了保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和社會(huì)整體良性運(yùn)行的政策效果。但與此同時(shí)，在政策過(guò)程及其結(jié)果中也出現(xiàn)了社會(huì)力量動(dòng)員的不平衡、社會(huì)資源優(yōu)化的不平衡、社會(huì)利益調(diào)節(jié)的不平衡、保持良性運(yùn)行的不平衡的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，造成地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距不斷擴(kuò)大，損害了部分群眾的切身利益，使他們受到了不公正待遇，減少了他們對(duì)改革發(fā)展成果的獲得，面臨的困難和問(wèn)題得不到及時(shí)有效的解決等，致使某些社會(huì)矛盾以群體性矛盾的形式激化凸顯出來(lái)，成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。如過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)而忽視了民生與社會(huì)，過(guò)分重視城市而忽視了農(nóng)村與農(nóng)民，過(guò)分重視率先而忽視了落后與差別，過(guò)分重視效率而忽視了公平與共享，過(guò)分重視市場(chǎng)而忽視了政府公共服務(wù)與管理等等。加上有的政策制定缺乏前瞻性，有的政策出臺(tái)滯后，有的政策調(diào)整更新不及時(shí)，有的政策左右矛盾，有的政策上下不協(xié)調(diào)，有的政策受部門(mén)控制，有的政策搞地區(qū)保護(hù)，有的政策執(zhí)行扭曲，有的政策監(jiān)督流于形式，有的領(lǐng)域和問(wèn)題還缺乏政策規(guī)范等等。這些政策傾向和政策問(wèn)題既加劇了群體性矛盾又制約了對(duì)群體性矛盾的政策解決，進(jìn)而降低人們對(duì)改革發(fā)展的政策預(yù)期，降低人們對(duì)政策的自覺(jué)適應(yīng)，當(dāng)切身利益受到損害時(shí)就會(huì)試圖尋找利用政策之外的途徑和辦法加以解決，這無(wú)疑增大了政策解決群體性矛盾的難度。

三、政策視域：群體性矛盾的化解舉要

任何社會(huì)都不可能沒(méi)有矛盾，人類(lèi)社會(huì)總是在矛盾運(yùn)動(dòng)中發(fā)展進(jìn)步的。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)不斷化解社會(huì)矛盾的持續(xù)過(guò)程。如何優(yōu)化政策？涉及政策內(nèi)容的方方面面，如政策取向、政策決策、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督、政策配套、政策創(chuàng)新、政策體系等，特別是涉及到具體的經(jīng)濟(jì)政策、政治政策、文化政策、社會(huì)政策等更是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要專(zhuān)門(mén)研究，拿出具體對(duì)策。這里從基本思路上提出幾點(diǎn)看法建議。

1.優(yōu)化政策取向，更加注重民生。

包括政策理論、政策理念、政策價(jià)值等在內(nèi)的政策取向是貫穿政策調(diào)控全過(guò)程的主線，是實(shí)施政策調(diào)控的基本前提。政策取向由政策任務(wù)和目標(biāo)決定，具有相對(duì)穩(wěn)定性，但隨著政策任務(wù)和目標(biāo)的階段性變化和重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，政策取向也要在原有基礎(chǔ)上作出相應(yīng)的補(bǔ)充、調(diào)整、改變和優(yōu)化。

經(jīng)過(guò)30多年的改革發(fā)展，雖然我國(guó)的基本國(guó)情沒(méi)有變，社會(huì)主要矛盾沒(méi)有變，基本任務(wù)和目標(biāo)沒(méi)有變，有利于我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇沒(méi)有變，發(fā)展仍然是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵沒(méi)有變，必須堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)的路線方針政策，必須堅(jiān)定不移以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，繼續(xù)筑牢國(guó)家發(fā)展繁榮的強(qiáng)大物質(zhì)基礎(chǔ)；但發(fā)展中已呈現(xiàn)出一系列新的階段性特征，特別是不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題突出，群體性矛盾及事件易發(fā)多發(fā)就是集中表現(xiàn)之一。群體性矛盾及事件，目前數(shù)量高居不下、嚴(yán)重程度不減、影響力度不降、處置成本大幅上升，已經(jīng)成為全局性的重大問(wèn)題。引發(fā)的根源在于貧富差距過(guò)大，切身利益受損，政策調(diào)控不力，引起群眾不滿。而以經(jīng)濟(jì)利益訴求為主的人民內(nèi)部矛盾性質(zhì)以及強(qiáng)烈期望政府加快解決的政策依賴，要求我們必須從新的政策任務(wù)和目標(biāo)的高度加以重視，在原有政策取向的基礎(chǔ)上作出相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。這正如鄧小平所預(yù)見(jiàn)的，“走社會(huì)主義道路，就是要逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。共同富裕的構(gòu)想是這樣提出的：一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來(lái)，一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展的地區(qū)，最終達(dá)到共同富裕。如果富的愈來(lái)愈富，窮的愈來(lái)愈窮，兩極分化就會(huì)產(chǎn)生，而社會(huì)主義制度就應(yīng)該而且能夠避免兩極分化?！裁磿r(shí)候突出地提出和解決這個(gè)問(wèn)題，在什么基礎(chǔ)上提出和解決這個(gè)問(wèn)題，要研究?？梢栽O(shè)想，在本世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時(shí)候，就要突出地提出和解決這個(gè)問(wèn)題?！盵6](p373-374)

我們的任務(wù)和目標(biāo)是要逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。什么時(shí)候突出地提出和解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)突出的群體性矛盾及事件已經(jīng)從事實(shí)上向我們提出來(lái)了。在什么基礎(chǔ)上提出和解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)突出的群體性矛盾及事件也已經(jīng)從事實(shí)上向我們提出來(lái)了，這就是在繼續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上提出和解決貧富差距過(guò)大、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，優(yōu)化政策取向，就是要在堅(jiān)持黨的“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，堅(jiān)定不移走共同富裕道路。

優(yōu)化政策取向，貫穿并體現(xiàn)在政策上，集中起來(lái)就是要處理好發(fā)展與民生的關(guān)系。發(fā)展是手段和前提，民生是目的和歸屬。發(fā)展為了民生，保障和改善民生進(jìn)一步推動(dòng)發(fā)展，以此才能形成良性循環(huán)。面對(duì)群體性矛盾及事件反映出來(lái)的嚴(yán)重民生問(wèn)題，優(yōu)化政策取向，就要堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，著力解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

2.優(yōu)化政策決策，更加注重公平。

政策本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配和排序，之所以這樣，是因?yàn)樯鐣?huì)資源、社會(huì)利益出現(xiàn)了不平衡，影響到社會(huì)良性運(yùn)行。群體性矛盾及事件所深層反映出的民生訴求和政策依賴，就是要求政策體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

公平雖然具有相對(duì)性，但目前可以用數(shù)量表示的城鄉(xiāng)、工農(nóng)、地區(qū)、收入等不斷拉大的差距，明顯超出了公平的相對(duì)性，說(shuō)明政策在社會(huì)利益的權(quán)威性分配和排序上出現(xiàn)了明顯偏差，有失公平性。糾正政策偏差，核心是要優(yōu)化政策決策。

如何優(yōu)化政策決策？一是要堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)廣大人民的根本利益，不斷改善人民生活作為政策決策的根本出發(fā)點(diǎn)，正確把握現(xiàn)階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧好各方面群眾的利益，絕不能以犧牲群眾的利益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的暫時(shí)發(fā)展，引起群眾不滿。二是要把解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，特別是社會(huì)弱勢(shì)群體的利益問(wèn)題，放到優(yōu)先決策的位置，使他們共享改革發(fā)展成果，絕不能從政策上繼續(xù)放任貧富差距的擴(kuò)大，人為引發(fā)群體性矛盾及事件。三是要堅(jiān)持民主和科學(xué)決策，凡是出臺(tái)涉及人民群眾切身利益的政策決策，都要堅(jiān)持問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，真誠(chéng)傾聽(tīng)群眾呼聲，真實(shí)反映群眾愿望，真情關(guān)心群眾疾苦，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，切實(shí)保障人民群眾經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)權(quán)益，絕不能與民爭(zhēng)利，做損害群眾利益的事。對(duì)政策決策要堅(jiān)持科學(xué)論證，確?？尚行裕⒁忸A(yù)測(cè)可能引發(fā)矛盾糾紛的各種因素，做好防范工作，盡量把風(fēng)險(xiǎn)降到最低，即使出現(xiàn)失誤和損失，也不能轉(zhuǎn)嫁到群眾頭上。

3.優(yōu)化政策執(zhí)行，更加注重雙贏。

政策執(zhí)行是決定整個(gè)政策成敗的關(guān)鍵。針對(duì)政策執(zhí)行上的諸多問(wèn)題，優(yōu)化的重點(diǎn)和目標(biāo)就是要追求和做到執(zhí)行者與被執(zhí)行者雙方的雙贏。注重公平貫徹到政策執(zhí)行上也就是要體現(xiàn)雙贏。雖然在政策執(zhí)行過(guò)程中，資源的分配、利益的調(diào)整會(huì)暫時(shí)造成人們利益關(guān)系的失衡和損失，但一定要進(jìn)行彌補(bǔ)，以求平衡，絕不能讓政策執(zhí)行建立在部分人或多數(shù)人利益受損的基礎(chǔ)上。

優(yōu)化政策執(zhí)行？一是要做到政策權(quán)利與政策義務(wù)的統(tǒng)一；二是要做到政策要求與政策條件的統(tǒng)一；三是要做到政策配套與政策銜接的統(tǒng)一；四是要做到政策投入與政策績(jī)效的統(tǒng)一等，真正實(shí)現(xiàn)動(dòng)員社會(huì)力量、優(yōu)化社會(huì)資源、平衡利益關(guān)系、保持良性運(yùn)行的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。

4.優(yōu)化政策監(jiān)督，強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)。

政策執(zhí)行的主體主要是多層次、各方面的黨政機(jī)關(guān)和黨政干部，優(yōu)化政策執(zhí)行的效果如何，還要靠政策監(jiān)督。從群體性矛盾及事件的引發(fā)和處置所反映出的問(wèn)題來(lái)看，政策監(jiān)督不到位是重要原因。優(yōu)化政策監(jiān)督，一是要建立政策內(nèi)容審查制度和機(jī)制，加強(qiáng)政策制定、決策、時(shí)效等源頭上的審查監(jiān)督，使不合理、不合法、不合時(shí)、存在明顯問(wèn)題的政策不能進(jìn)入執(zhí)行程序，遏制帶病執(zhí)行。各級(jí)政策研究部門(mén)要承擔(dān)起這樣的職責(zé)。二是要建立政策執(zhí)行審查制度和機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行中政策變通、政策扭曲、政策失范等問(wèn)題的審查監(jiān)督，避免為我所用、各取所需、隨心所欲、各自為政、消極怠工、表面應(yīng)付、甚至以權(quán)謀私，尋租腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，保證政策執(zhí)行的有序有效，保證好政策在執(zhí)行中收到好效果。三是要強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)。行政問(wèn)責(zé)是政策監(jiān)督的重點(diǎn)。無(wú)論是在政策內(nèi)容還是在政策執(zhí)行上，對(duì)因決策失誤、工作失職或違法行政致使國(guó)家和集體利益遭受重大損失，對(duì)由于領(lǐng)導(dǎo)原因引發(fā)群體性事件，或因處置不當(dāng)激化矛盾、擴(kuò)大事態(tài)造成嚴(yán)重后果的，要依法追究行政責(zé)任，承擔(dān)行政后果。為此，要制定行政責(zé)任追究之類(lèi)的法律、法規(guī)，使行政責(zé)任追究有法可依。如“甕安事件”發(fā)生后，首先處理的不是參與其中的民眾，而是當(dāng)?shù)刂饕賳T，迅速啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，果斷地對(duì)那些失職、瀆職的官員進(jìn)行處理，這對(duì)平息民怨，扭轉(zhuǎn)局勢(shì)，重塑政府形象起到了立竿見(jiàn)影的效果。我們?cè)诳偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要從制度上做文章。

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