鄧凡

(中共成都市委黨校，四川成都610110)

建立行政問責(zé)制的難點與對策探究

鄧凡

(中共成都市委黨校，四川成都610110)

建立行政問責(zé)制是我國行政體制改革的重要目標(biāo)之一，在當(dāng)前的試點中存在著范圍不廣、層次不深的問題，導(dǎo)致行政問責(zé)流于形式，目的難以實現(xiàn)，迫切需要進一步推進，突破點在于強化干部的責(zé)任意識、提高公眾參與問責(zé)的積極性、暢通問責(zé)渠道、完善問責(zé)程序、加快問責(zé)立法等。

行政;問責(zé);權(quán)力;公眾

行政問責(zé)是指法定的問責(zé)主體對行政機關(guān)及其公務(wù)員的職權(quán)行為進行監(jiān)督，并追究行政失職行為的制度。行政問責(zé)的作用有規(guī)范政府行為，建立服務(wù)型政府、提高行政效率等，近幾年我國各地各級政府都在嘗試建立行政問責(zé)體制，積累了一些經(jīng)驗，但是從制度層面加以規(guī)范的實踐不多，而這正是保證行政問責(zé)制穩(wěn)定性的關(guān)鍵所在，因此，研究如何漸近式地建立行政問責(zé)制具有極大的現(xiàn)實意義，建立行政問責(zé)制應(yīng)從以下方面尋找突破點。

一、轉(zhuǎn)變干部執(zhí)政觀念，強化責(zé)任意識、風(fēng)險意識

行政問責(zé)的客體是指各級行政機關(guān)及其公務(wù)員，現(xiàn)實中主要是指負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的工作人員。孟德斯鳩認(rèn)為:“所有有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是千古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力直到遇見界限才休止?！边@正是行政問責(zé)問題提出的原因，現(xiàn)實中，領(lǐng)導(dǎo)人員濫用職權(quán)、甚至以權(quán)謀私的事件屢見不鮮，這是錯誤權(quán)力觀念的極端反映，無疑迫切需要轉(zhuǎn)變。但是還存在另一種責(zé)任意識淺薄的現(xiàn)象，就是領(lǐng)導(dǎo)的本意是促發(fā)展，為民謀福利，但是隨意性太強，“靈感一來，馬上行動”，缺乏規(guī)劃和科學(xué)的論證。在推進中遇到問題時，匆匆整改，還容易產(chǎn)生任期內(nèi)工作沒有完成，繼任者改變了發(fā)展思路，之前的工作又半路剎車，這些都造成了物力和財力的浪費，避免此類現(xiàn)象，就要轉(zhuǎn)變干部執(zhí)政觀念，強化責(zé)任意識、風(fēng)險意識。

領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力來源于人民，執(zhí)政過程中就要樹立正確的權(quán)力觀，以提高人民的生活水平為出發(fā)點，有了這一觀念，還應(yīng)尊重規(guī)律、尊重科學(xué)，防止急功近利，科學(xué)制定發(fā)展方略，正確的發(fā)展方略才能從根本上保證政策的連續(xù)性，而領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該成為推進政策的協(xié)調(diào)者，防止人事變動對發(fā)展方向的影響，并樹立發(fā)展方向錯誤也是一種失職的責(zé)任意識。

強化責(zé)任意識，還應(yīng)該明晰政府和官員的職責(zé)權(quán)限，由于行政體制尚不健全，公務(wù)員崗位設(shè)置及其職責(zé)規(guī)定模糊，特別是黨政之間、上下層級之間、各部門之間職能交叉重疊、職權(quán)責(zé)界限模糊，有權(quán)無責(zé)和有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象普遍存在，致使行政問責(zé)缺乏操作可行性，落實和追究責(zé)任過程中難以確認(rèn)主體。在追責(zé)時，相關(guān)部門互相推諉的現(xiàn)象履有發(fā)生;在問責(zé)時，又容易出現(xiàn)問責(zé)客體責(zé)任模糊不清的問題。這就導(dǎo)致政府官員遇到問題時不是主動承擔(dān)、而是推卸責(zé)任。職責(zé)權(quán)限明晰以后，個人在做出決策時就會考慮到要承擔(dān)的責(zé)任，從而更加負(fù)責(zé)，避免隨意性。

二、暢通問責(zé)渠道

行政問責(zé)有兩類主體，政府部門內(nèi)的問責(zé)和人大、司法機關(guān)、媒體、公民等政府部門外的問責(zé)，前者的問責(zé)渠道相對暢通，也是我國目前問責(zé)的主要形式，但該形式在現(xiàn)實中作用不明顯，容易導(dǎo)致各部門間相互保護，行政問責(zé)流于形式;而相對有效的是政府部門外的問責(zé)，人大是權(quán)力機關(guān)，問責(zé)是最有權(quán)威的，但是人大與政府工作人員之間人事交流、工作聯(lián)系頻繁，私人感情影響了問責(zé)的剛性，容易流于形式，而且人大問責(zé)很少啟動。媒體、公民等問責(zé)受到的干擾最小，最為有效，卻由于渠道不暢，難以實現(xiàn)。

因此，暢通問責(zé)渠道，是提高問責(zé)實效性的有效措施。目前，我國公眾的主要問責(zé)途徑是上訪和檢舉，實現(xiàn)這些問責(zé)的前提條件是公眾掌握足量、準(zhǔn)確的信息。因此，要建立“透明政府”，讓老百姓知曉政府運作的狀況，了解事件的來龍去脈、發(fā)生原因、處理進程和結(jié)果及政府的改進措施和落實情況，雖然各地都以此作為行政體制改革的方向之一，但是從現(xiàn)實來看，在各級政府公開的信息中，基本上都是對政府形象有利的好消息，而很難找到表明政府有過失和不作為的信息，即使發(fā)布了這類信息也未必反映了真實的情況，這就導(dǎo)致公眾不能掌握開展行政問責(zé)必需的信息。因此，除涉及國家機密以外，應(yīng)該客觀地公布政府的行政過程，尤其是容易出現(xiàn)問題的政府投資、政府采購行為、對事關(guān)群眾利益的重大事項，也應(yīng)實行公示、聽證、咨詢制度。與此同時，人們通過新聞媒體如報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等開展行政問責(zé)，當(dāng)前也發(fā)揮著越發(fā)重要的作用，如“三聚氰胺奶粉”、“路橋違規(guī)收費”問題的發(fā)現(xiàn)、但是由于新聞媒體對政府部門存較大的依賴性，往往只是事前監(jiān)督，極少發(fā)揮事后監(jiān)督，即使開展監(jiān)督，其層次和力度也不夠，另一個問題是，新聞輿論極少關(guān)注那些因問責(zé)而“下課”的官員，很多人只是換個崗位，繼續(xù)任職，懲罰作用沒有發(fā)揮，行政問責(zé)制度就不能真正起到警醒的作用。因此，暢通問責(zé)渠道，還需要在一定范圍內(nèi)保持新聞媒體的獨立性，保證其問責(zé)力度和連貫性。

三、提高公眾參與問責(zé)的積極性

提高公眾參與問責(zé)的積極性，能夠促使政府在開展工作時樹立公眾利益至上的意識，逐漸消除公眾與政府間的隔閡，形成政府與公眾間的良性互動。政府能夠了解公眾的真實需求，更加科學(xué)地開展工作。同時，可以使行政機關(guān)公務(wù)員樹立責(zé)任意識，更好地為公眾服務(wù)，提高質(zhì)量和水平，避免工作中的失誤，加快建立服務(wù)型政府。

然而在市場經(jīng)濟體制逐步健全的形勢下，公眾更傾向于對經(jīng)濟利益的追求而忽視了對政府行為的關(guān)心。事實上，政府的行為與公眾利益息息相關(guān)，公眾的不積極源于政府與公眾互動機制的缺失，政府的很多決策都是暗箱操作，公眾缺乏必要的知情權(quán)，參與意識自然就薄弱。另一個原因是公眾往往無法參與因行政過錯而引起的國家損失的救濟，甚至對自身損失都無法順利救濟，參與問責(zé)并不是真正在維護自身利益，而更多的是出于附和，沒有樹立權(quán)利意識。同時，由于種種原因，很多遭到問責(zé)的官員往往能夠逃避處罰，也影響了公眾參與問責(zé)的積極性，可見，提高人民群眾參與問責(zé)的積極性，需要從多方面入手加以解決，其中針對公眾，可以通過宣傳教育提高積極性，通過發(fā)放問卷、采取網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等了解公眾對決策推行的滿意程度，以引導(dǎo)公眾關(guān)心政府行為。

提高公眾的問責(zé)積極性，除了引導(dǎo)以外，還應(yīng)該從制度層面保證其問責(zé)的權(quán)利，在當(dāng)前，公眾自發(fā)進行的問責(zé)往往乏力，因此，一個有效的方法是將同體和異體結(jié)合起來開展問責(zé)，也就是將黨委、人大等機構(gòu)和公眾進行有效對接，聯(lián)合開展問責(zé)，問題官員對于同體問責(zé)無法逃避，對于異體問責(zé)又無法欺騙，雙管齊下，問責(zé)才能真正有效開展。這一過程必須從制度層面加以保證，防止人為干擾。并且，黨委和人大要盡可能地支持公眾問責(zé)的結(jié)果，唯其如此，公眾才能真正感覺到自己的問責(zé)能夠起到實效，能夠保護自己的利益，主人翁意識才能增強，問責(zé)的積極性才能極大地提高。

四、完善行政問責(zé)程序

要保證行政問責(zé)的常態(tài)化，真正對政府工作人員起到監(jiān)督作用，在當(dāng)前相關(guān)法律尚不健全的情況下，制定相關(guān)的規(guī)章是很必要的。完善行政問責(zé)程序的作用在于官員出現(xiàn)問題時問責(zé)主體可以根據(jù)規(guī)定啟動問責(zé)程序，并保證程序在規(guī)定的框架內(nèi)有序地進行，防止行政問責(zé)的隨意性和制度的扭曲。

在問責(zé)程序的規(guī)定中應(yīng)重視異體問責(zé)，當(dāng)新聞媒體披露行政機關(guān)或工作人員有明顯行政失當(dāng)情形且確有證據(jù)時，主管部門應(yīng)當(dāng)啟動行政問責(zé)程序;應(yīng)當(dāng)被問責(zé)的工作人員，即使已調(diào)離工作崗位，行政問責(zé)也要繼續(xù)進行，退休被問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定相應(yīng)降低或者取消其享受的待遇。但是對于哪些事由屬于“明顯行政失當(dāng)情形”，我國的法律法規(guī)并未作出全面規(guī)定，這就造成即使是新聞媒體或公眾參與的問責(zé)，也可能帶有很大的人為性，因此，在范圍上，應(yīng)該采用列舉行政行為類型的形式予以規(guī)定，特別是在工作實踐中易發(fā)、頻發(fā)并與人民群眾聯(lián)系比較緊密的需要問責(zé)的行政行為，如行政機關(guān)工作人員在實施行政征收、行政審批、行政檢查、行政強制措施、行政訴訟、行政復(fù)議、行政處罰、行政賠償?shù)雀鞣N行政行為時出現(xiàn)的違規(guī)或違法行為。在程度上，應(yīng)該考慮以下情形區(qū)別對待:(1)行政問責(zé)事由既可能是不合法的行為，也可能是不合理的行為;(2)行政問責(zé)事由既要考慮到積極的過錯作為，也要包括工作不在狀態(tài)的“消極怠工”;(3)行政問責(zé)事由不僅僅涉及行政方面，也要考慮其政治方面，同時要把道德因素納入其中;同時，也要健全行政問責(zé)的救濟機制，一旦開始行政問責(zé)程序，就應(yīng)該給予問責(zé)雙方充分、公平的發(fā)表意見的機會，尤其要注意保護問責(zé)對象的權(quán)利，給他們提供應(yīng)有的權(quán)利救濟途徑和程序，這時他們已經(jīng)由強勢變?yōu)槿鮿?，要保護弱者的權(quán)利。完整的行政問責(zé)程序，應(yīng)該規(guī)定被問責(zé)官員的去向，對于違反黨紀(jì)國法的，有相關(guān)法律，但是有些僅僅是失職，就無法可依了，以引咎辭職為例，如果采取“一棒子打死”的對策，不僅不利于官員的自新，也不利于問責(zé)的推行;如果采用以前很多地方實行過的“保留級別，重定崗位”的處理辦法，無異于“一地失職，異地為官”，起不到行政問責(zé)的預(yù)防和震懾作用。因此，應(yīng)該根據(jù)所犯錯誤的程度規(guī)定對應(yīng)的處罰辦法。

五、擴大問責(zé)范圍

中紀(jì)委、中組部已經(jīng)印發(fā)了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》的通知，表明了國家建立行政問責(zé)制度的決心，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該進一步擴大問責(zé)的范圍，一是在擴大問責(zé)客體范圍，問責(zé)客體不僅應(yīng)該包含從中央到地方的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，還應(yīng)該包含行政機關(guān)中有一定權(quán)力的公務(wù)人員，不論問責(zé)客體的權(quán)力和地位大小，只要在開展行政管理工作中造成失誤、實施具體行政行為時出現(xiàn)失職，從而危害了公共利益，危害了公眾人身安全和財產(chǎn)安全的行為都應(yīng)該納入問責(zé)范圍，并且按工作失誤大小給予一定的處罰。其中，基層干部接觸公眾的機會更多，代表了黨和國家的形象，雖然近年來發(fā)生的以權(quán)謀私、貪污受賄案件，牽涉到基層干部的并不多，但是基層干部發(fā)生的決策失誤、朝令夕改等事件卻層出不窮，對于基層政府機關(guān)的一般工作人員，雖然權(quán)力不大，但是經(jīng)常面對公眾，如證件辦理窗口的工作人員，他們的工作態(tài)度、工作作風(fēng)不好，影響極壞，因此，應(yīng)該將行政問責(zé)范圍擴大到全覆蓋。二是擴大問責(zé)內(nèi)容，我國目前的行政問責(zé)范圍還太窄，表現(xiàn)在:一是只有在出現(xiàn)人命關(guān)天的大事時才啟動行政問責(zé)，而一些所謂的“小事”其破壞力和影響力不可忽視，但不容易被問責(zé);二是問責(zé)“避重就輕”，目前很多地方對行政決策和監(jiān)督不問責(zé)，而更多的是關(guān)注行政執(zhí)行，眾所周知，決策和監(jiān)督對于行政管理來說，更為重要。因此，還應(yīng)該將決策失誤、政策頻繁變動帶來的負(fù)面影響等納入行政問責(zé)范圍，

六、完善建立行政問責(zé)制的配套立法

近幾年來，各地雖然出臺了一系列關(guān)于行政問責(zé)制的辦法、條例，但到目前為止，還沒有關(guān)于它的法律規(guī)定，行政訴訟制度在一定程度上能夠保證群眾的問責(zé)權(quán)利，但是范圍上又受到極大限制，如對于原告資格的確認(rèn)，現(xiàn)行《行政訴訟法》中是依據(jù)行政機關(guān)或公務(wù)員侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，受害人才能提起訴訟，這就使很多失誤行為得不到追究，極大地縮小了問責(zé)范圍，因此，我國目前問責(zé)的主體相對弱勢時，更需要國家強制力保證其權(quán)益。國外的經(jīng)驗表明，當(dāng)前立法的重點領(lǐng)域是:規(guī)定一些級別和職能部門的官員必須每年公開自己的財產(chǎn)狀況，并且規(guī)定對財產(chǎn)不明情況的調(diào)查程序;明確機關(guān)的權(quán)力范圍、規(guī)范官員的職務(wù)行為、規(guī)定失職行政行為的懲戒措施、規(guī)定客體參與問責(zé)的程序和途徑等。

［1］于仁伯.轉(zhuǎn)變職能建設(shè)誠信責(zé)任政府［J］.中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2002，(8).

［2］周亞越.論我國行政問責(zé)制的法律缺失及其重構(gòu)［J］.行政法學(xué)研究，2005，(2).

［3］許宗衡.健全行政責(zé)任體系，建設(shè)責(zé)任政府［J］.求是，2007，(10).

［4］石鵬.法治視野下的我國行政問責(zé)制研究［D］.哈爾濱:黑龍江大學(xué)，2009.

C93

A

1004－3160(2012)01－0038－03

2011－08－08

鄧凡，男，四川大邑人，中共成都市委黨校人力資源開發(fā)部講師，主要研究方向:行政管理體制改革、憲法與行政法學(xué)。

責(zé)任編輯:孟毅輝