胡肖華，謝忠華

(1.湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105;2.武漢大學(xué)，湖北武漢430072)

完善我國(guó)人大質(zhì)詢權(quán)法律規(guī)制的思考*

胡肖華1，謝忠華2

(1.湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105;2.武漢大學(xué)，湖北武漢430072)

人大質(zhì)詢權(quán)是我國(guó)人大監(jiān)督權(quán)的一種重要形式，也是一項(xiàng)重要的憲法權(quán)力，其行使具有明確的憲法和法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行質(zhì)詢權(quán)的運(yùn)用雖然取得了一定的效果，但由于缺乏相應(yīng)的觀念支撐和制度認(rèn)同，我國(guó)的質(zhì)詢立法不盡完善，質(zhì)詢權(quán)的行使并不盡如人意。從法治的角度出發(fā)，在界定質(zhì)詢權(quán)概念的基礎(chǔ)上，解析該權(quán)力運(yùn)行中的法制瑕疵之成因，進(jìn)而著重于從實(shí)體規(guī)制和程序規(guī)制兩個(gè)角度尋求改進(jìn)和完善質(zhì)詢權(quán)的法律規(guī)制的路徑和規(guī)則，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

人大代表;質(zhì)詢權(quán);法律規(guī)制

質(zhì)詢權(quán)是我國(guó)憲法和法律賦予各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，暗含有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員工作失誤的糾察和責(zé)問，是一種剛性的“帶有一點(diǎn)彈劾性質(zhì)”的監(jiān)督方法。它是人大代表和常委會(huì)委員的法定職權(quán)，是人大監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，也是我國(guó)民主與法制發(fā)展的一個(gè)重要方面。長(zhǎng)期以來(lái)，質(zhì)詢權(quán)在我國(guó)的人大制度中很受期待，但是由于制度及觀念方面的原因，致使我國(guó)的質(zhì)詢立法不盡完善，質(zhì)詢?cè)趯?shí)踐中陷入停滯不前的尷尬境地，顯現(xiàn)出無(wú)奈、無(wú)力、無(wú)序、無(wú)能的狀況，難以形成對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員的有效監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)在2010年的工作報(bào)告首次明確提出，將向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門就代表普遍關(guān)心的問題提出質(zhì)詢。這是全國(guó)人大常委會(huì)自監(jiān)督法頒布后，在工作報(bào)告中首次提出將依法開展專題詢問和質(zhì)詢。這種表態(tài)，釋放出人大將加強(qiáng)監(jiān)督的信號(hào)，質(zhì)詢權(quán)的“沉睡”將被“激活”。它的激活，對(duì)于“一府兩院”來(lái)說(shuō)，有助于增強(qiáng)其履責(zé)壓力、促進(jìn)其更好地依法行政和公正司法;而相對(duì)人大自身而言，質(zhì)詢制度的有效運(yùn)行是人大制度向憲政復(fù)歸的一個(gè)重要指標(biāo)。毋容置疑，質(zhì)詢權(quán)作為人民代表大會(huì)的一種專有監(jiān)督形式，對(duì)于保證國(guó)家法律、法規(guī)、政策的正確貫徹實(shí)施，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，樹立我國(guó)人大監(jiān)督的剛性權(quán)威和形象及保障國(guó)家結(jié)構(gòu)的有序運(yùn)行，起著重要的保障作用。它成為懸在國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員頭頂上的達(dá)摩克利斯劍，始終提示著他們應(yīng)恪盡職守。因此，完善我國(guó)人大質(zhì)詢權(quán)的法律規(guī)制，建立常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的質(zhì)詢制度則顯得尤為必要。

一、質(zhì)詢權(quán)概念之界定

在法學(xué)領(lǐng)域中，“質(zhì)詢權(quán)”概念的提出并非中國(guó)所創(chuàng)。質(zhì)詢發(fā)軔于英國(guó)，作為一種西方的舶來(lái)品，最初是由請(qǐng)?jiān)笝?quán)發(fā)展演變而來(lái)的。質(zhì)詢作為一種監(jiān)督政府的重要手段，在世界各國(guó)已經(jīng)得到越來(lái)越廣泛的適用，大多數(shù)議會(huì)制國(guó)家在憲法中都規(guī)定了議會(huì)質(zhì)詢制度。而且，從憲政實(shí)踐來(lái)看，質(zhì)詢?cè)诟鲊?guó)議會(huì)的監(jiān)督體系中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在代議民主制的國(guó)家，質(zhì)詢只是一種日常問責(zé)方式，除了規(guī)定程序性要求外，無(wú)特別要求，更無(wú)硬性規(guī)定懲罰措施，即“質(zhì)詢的目的是獲取情況，或敦促行動(dòng)?！保?］P123從先哲的論述中可得知，提出質(zhì)詢有兩個(gè)目的，一個(gè)目的是了解政府的相關(guān)行政信息;另一個(gè)目的是發(fā)現(xiàn)政府的行政行為偏離法治軌道時(shí)及時(shí)敦促其加以改正。質(zhì)詢權(quán)在憲政實(shí)踐中展現(xiàn)出強(qiáng)大的力量。

在學(xué)理層面上界定質(zhì)詢權(quán)，概而言之主要有兩種方式:一種是著重于從立法層面上對(duì)質(zhì)詢權(quán)進(jìn)行解釋，這種解釋和人大代表質(zhì)詢權(quán)的概念完全一致，如何華輝教授認(rèn)為，質(zhì)詢權(quán)是“在全國(guó)人大開會(huì)期間有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)”的一種制度”。［2］蔡定劍教授認(rèn)為，“質(zhì)詢是人大通過(guò)一定法律程序，強(qiáng)調(diào)被監(jiān)督對(duì)象回答代表或委員提出的問題，代表或委員可以根據(jù)回答的情況采取必要措施，以實(shí)現(xiàn)一定的監(jiān)督目的?！保?］P176另一種是從宏觀上對(duì)質(zhì)詢權(quán)進(jìn)行解釋，不局限于我國(guó)關(guān)于質(zhì)詢權(quán)的立法規(guī)定。如杜立夫教授認(rèn)為，質(zhì)詢權(quán)“是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公職人員提出詢問，并要求在法定的期限內(nèi)做出答復(fù)的權(quán)力，屬于監(jiān)督權(quán)的組成部分”［4］P420;周葉中教授認(rèn)為:“質(zhì)詢權(quán)是指議會(huì)議員在議會(huì)開會(huì)期間對(duì)內(nèi)閣總理、閣員、部長(zhǎng)等就內(nèi)閣的施政方針、行政措施和其他事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)問和詢問并要求在法定期限內(nèi)予以答復(fù)的權(quán)力，是非總統(tǒng)制國(guó)家議會(huì)對(duì)政府監(jiān)督的一種重要形式”［5］P272。

列寧指出:“所有的定義都只有有條件的、相對(duì)的意義，永遠(yuǎn)也不能包括充分發(fā)展的現(xiàn)象的各方面聯(lián)系?！保?］P10盡管前述有關(guān)代議制度的概念都存在一定的不足，但也應(yīng)該肯定，這都是由于學(xué)者們研究問題的立場(chǎng)、方法和角度不同所致。因此，綜合我們前面的分析，并考慮到質(zhì)詢權(quán)這一舶來(lái)品的原義，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)以宏觀、開放的眼光把握質(zhì)詢權(quán)，需將我國(guó)對(duì)質(zhì)詢權(quán)涵義的理解與國(guó)外對(duì)其的理解兼收并蓄，從廣義上對(duì)質(zhì)詢概念做出界定。因此，筆者認(rèn)為，質(zhì)詢權(quán)是指代議機(jī)關(guān)的組成人員按照法定的程序?qū)ζ渌麌?guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員的工作或行為進(jìn)行質(zhì)問或詢問，并規(guī)定在法定時(shí)間內(nèi)以法定形式給予答復(fù)的一種權(quán)力。

二、質(zhì)詢權(quán)法律規(guī)制現(xiàn)狀之成因

如前所述，由于制度及觀念方面的原因，致使我國(guó)的質(zhì)詢立法不盡完善，在實(shí)體上主要表現(xiàn)為質(zhì)詢主體不合理、質(zhì)詢對(duì)象規(guī)定不統(tǒng)一和質(zhì)詢內(nèi)容法律規(guī)范的缺失等;在程序上主要表現(xiàn)為質(zhì)詢時(shí)間有限、質(zhì)詢方式單一、質(zhì)詢成立要件過(guò)苛、質(zhì)詢程序缺乏可操作性和責(zé)任追究疲軟等，使得質(zhì)詢?cè)趯?shí)踐中陷入停滯不前的尷尬境地，顯現(xiàn)出無(wú)奈、無(wú)力、無(wú)序、無(wú)能的狀況，難以形成對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員的有效監(jiān)督。具體說(shuō)來(lái)，主要有以下幾方面的原因:

(一)傳統(tǒng)政治文化之積弊

政治文化指的是政治方面的認(rèn)知和習(xí)慣、風(fēng)俗等，是“一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情”。［7］P29我國(guó)傳統(tǒng)文化中缺乏分權(quán)制衡與民主、法治的因子，以王權(quán)專制主義政治文化、儒家倫理主義政治文化、統(tǒng)一求和的政治文化為主流，它們?cè)诤艽蟪潭壬嫌绊懥嗣癖娖降?、民主和監(jiān)督等意識(shí)的產(chǎn)生與發(fā)展，成為了質(zhì)詢制度有效實(shí)施的阻礙。1.王權(quán)專制主義政治文化的影響。在幾千年的封建專制集權(quán)統(tǒng)治的浸染下，受權(quán)威崇拜、附庸意識(shí)等傳統(tǒng)政治文化糟粕的影響，我國(guó)國(guó)民的意識(shí)缺乏民主、參與和制衡的因素。盡管在近現(xiàn)代受“西風(fēng)漸進(jìn)”的影響，人民民主觀念和權(quán)力制衡思想開始在中國(guó)傳播，但是由于傳統(tǒng)封建文化的影響，“臣民”和“集權(quán)”意識(shí)仍占據(jù)主要地位，人民在社會(huì)政治生活中處于被動(dòng)服從狀態(tài)。2.儒家倫理主義政治文化的影響。儒家倫理主義主張人治而輕視法治。而“人治”在很大程度上就是“官治”，從而產(chǎn)生了“官本位”思想。“官本位”思想經(jīng)過(guò)幾千年傳承和滲透，已形成一種傳統(tǒng)，像幽靈一樣纏繞著人的靈魂并使其無(wú)意識(shí)化，形成一種固定的觀念。特別是改革開放以來(lái)，“官本位”觀念又沉渣泛起，氤氳叆叇。正如前國(guó)家主席江澤民所言:“我國(guó)是一個(gè)封建社會(huì)歷史很長(zhǎng)的國(guó)家，封建主義和其他剝削階級(jí)影響將長(zhǎng)期存在，總是通過(guò)各種形式表現(xiàn)出來(lái)?！保?］P430“官本位”的重要表征之一是治民、愚民，使國(guó)民遠(yuǎn)離政治，喪失獨(dú)立個(gè)性和政治自主意識(shí)，保持權(quán)力運(yùn)行的神秘化和權(quán)威崇拜，造成國(guó)民的政治依附心理、臣民心理、盲從心理等在當(dāng)今社會(huì)依然表現(xiàn)明顯。受“官本位”思想影響，部分國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員無(wú)法認(rèn)識(shí)到自己“公仆”的角色，缺乏接受監(jiān)督的自覺性，漠視、拒絕人大質(zhì)詢。3.統(tǒng)一求和的政治文化的影響。在“和為貴”、能忍則安的傳統(tǒng)政治文化的熏陶下，逐漸淡化了監(jiān)督與制約的理念。特別是質(zhì)詢難免帶有尖銳的批評(píng)和指責(zé)口味，而且直接涉及具體部門和具體的人，這就使得一些人大代表和常委會(huì)組成人員思想上存在包袱，有的拉不開情面，有的擔(dān)心受質(zhì)詢機(jī)關(guān)接受不了，怕影響關(guān)系，今后難以共事。［9］而人大的主席團(tuán)或主任會(huì)議也為著息事寧人的緣故將質(zhì)詢轉(zhuǎn)為詢問、建議、意見等較為緩和的監(jiān)督方式［10］，或在質(zhì)詢案轉(zhuǎn)交程序這一關(guān)直接把質(zhì)詢案“決定”掉。

(二)政治體制的障礙

所謂政治體制，是指一個(gè)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)基本政治制度而構(gòu)建的各種具體政治形式、政治制度和政治運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)稱。［11］在我國(guó)的政治體制中，最重要、最核心的問題是黨政領(lǐng)導(dǎo)體制問題，而黨政領(lǐng)導(dǎo)體制問題中對(duì)我國(guó)人大質(zhì)詢制度的運(yùn)用影響最大的是黨與人大的關(guān)系。黨政關(guān)系在一定程度上掣肘著我國(guó)人大質(zhì)詢制度的發(fā)展。在我國(guó)，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)人大居于國(guó)家權(quán)力體系的核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，不能理解為黨直接享有應(yīng)由人大享有的國(guó)家權(quán)力，更不能理解為黨中央、地方黨委在國(guó)家政體上是一級(jí)或最高級(jí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。［12］P137然而，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，我們往往把黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)誤解為“黨權(quán)高于一切”，黨政不分、以黨代政的問題時(shí)有發(fā)生，具體表現(xiàn)為:黨經(jīng)常以政治代替法律，以指示、命令和決議等方式干涉政府工作，黨政部門合署辦公等，使執(zhí)政黨與政府混淆了各自的職責(zé)，阻礙了政府職能的有效行使與人大對(duì)政府的質(zhì)詢。因?yàn)樵谫|(zhì)詢的過(guò)程中會(huì)涉及到對(duì)黨的質(zhì)詢及其責(zé)任的追究，但目前我國(guó)對(duì)黨的質(zhì)詢?nèi)狈Ψ梢罁?jù)，導(dǎo)致人大不敢質(zhì)詢、無(wú)法質(zhì)詢現(xiàn)象的出現(xiàn)。盡管改革開放30多來(lái)我們致力于改革這種狀況，但時(shí)至今日，黨政不分、以黨代政的問題仍然沒有從根本上得到解決。政治體制改革的滯后，制約了民主政治立法的需求。多年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面的立法也取得了迅猛的發(fā)展。但是，關(guān)于民主政治的立法卻數(shù)量有限，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，有關(guān)民主政治的立法僅占全部立法(包括法律、法規(guī))的4%。［13］民主政治立法的滯后嚴(yán)重影響了質(zhì)詢權(quán)的行使及其效能的發(fā)揮。

(三)“重實(shí)體、輕程序”法律傳統(tǒng)的桎梏

正當(dāng)程序是法治理念的重要內(nèi)容。程序正當(dāng)要求是一個(gè)普遍的要求，尤其是英美法系國(guó)家，對(duì)程序更為重視，程序違法有可能導(dǎo)致行為的無(wú)效。在質(zhì)詢權(quán)領(lǐng)域，程序的規(guī)范也是非常重要的。質(zhì)詢過(guò)程中的正當(dāng)程序是保障質(zhì)詢主體質(zhì)詢目的得以實(shí)現(xiàn)的前提，沒有正當(dāng)程序，質(zhì)詢權(quán)就難以得到保障和維護(hù)。通過(guò)正當(dāng)程序規(guī)范質(zhì)詢過(guò)程，控制權(quán)力運(yùn)行，能夠在一定程度上避免質(zhì)詢行為的隨意性，保證質(zhì)詢行為的合法性和高效性。目前，法律規(guī)范對(duì)質(zhì)詢權(quán)的程序性規(guī)范要么是沒有規(guī)定，要么是雖然有但是不健全或是對(duì)于受質(zhì)詢機(jī)關(guān)或個(gè)人違反了程序性規(guī)定有何責(zé)任沒有明確。質(zhì)詢活動(dòng)深受“重實(shí)體，輕程序”法律傳統(tǒng)的影響，在相關(guān)質(zhì)詢活動(dòng)的立法中往往不自覺地偏重于質(zhì)詢權(quán)的實(shí)體性規(guī)定而忽略了程序性規(guī)定。反之，忽視程序性規(guī)定在一定程度上也會(huì)造成質(zhì)詢權(quán)無(wú)法得到有效的運(yùn)行。如在規(guī)定質(zhì)詢權(quán)的憲法、全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、監(jiān)督法等法律中，涉及質(zhì)詢權(quán)的部分著重論述的都是質(zhì)詢權(quán)的主體、對(duì)象等實(shí)體性問題，而對(duì)質(zhì)詢案的提交期限、準(zhǔn)備時(shí)限、口頭答復(fù)的操作細(xì)則，如質(zhì)詢主體的發(fā)問、受質(zhì)詢機(jī)關(guān)或個(gè)人的答復(fù)和辯解、對(duì)答復(fù)的評(píng)價(jià)和后果等，都沒有規(guī)定明確。概而言之，程序規(guī)定的缺失是質(zhì)詢權(quán)未及充分運(yùn)用的原因之一。

(四)法律修訂的滯后

法律本身的穩(wěn)定性和強(qiáng)操作性決定了法律的制定和修改必須具有一定的超前性，但是，由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在客觀上又造成了法律的滯后性，二者是辯證統(tǒng)一的。法律屬于上層建筑范疇，上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)存在既相適應(yīng)又相互制約的矛盾。法律的滯后與超前正是這種矛盾的反映。［14］因此，應(yīng)該根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化的步伐對(duì)法律及時(shí)進(jìn)行修訂。但現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)法律法規(guī)的修訂工作存在嚴(yán)重的滯后性。在質(zhì)詢立法領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在法律對(duì)質(zhì)詢權(quán)的相關(guān)規(guī)定上存在沖突，并且沒有得到及時(shí)的修訂。如在質(zhì)詢對(duì)象的規(guī)定上憲法與法律存在不協(xié)調(diào)的情形。我國(guó)現(xiàn)行憲法第七十三條規(guī)定的質(zhì)詢對(duì)象為國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)，沒有規(guī)定對(duì)“兩院”可以提出質(zhì)詢案。而全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則第二十五條、監(jiān)督法第三十五條等法律都規(guī)定質(zhì)詢主體可以對(duì)“兩院”提出質(zhì)詢案。由于憲法在質(zhì)詢對(duì)象規(guī)定上的缺失，使得多年來(lái)人大對(duì)“兩院”的質(zhì)詢一直處于尷尬的境地。沒有憲法依據(jù)的有力支撐，人大代表的質(zhì)詢權(quán)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。再者就是關(guān)于人大代表團(tuán)質(zhì)詢權(quán)的規(guī)定，全國(guó)人大組織法明確規(guī)定代表團(tuán)享有質(zhì)詢權(quán)，而地方組織法和代表法都沒有對(duì)地方人大的代表團(tuán)是否有權(quán)提出質(zhì)詢做出規(guī)定，這些立法上的不協(xié)調(diào)造成了不同地方關(guān)于代表團(tuán)和人大代表質(zhì)詢權(quán)的差異規(guī)定，影響了地方人大代表團(tuán)質(zhì)詢權(quán)的行使。此外，還有許多關(guān)于質(zhì)詢權(quán)立法的不協(xié)調(diào)沒有得到及時(shí)的修訂，造成了我國(guó)質(zhì)詢立法的窘迫現(xiàn)狀，嚴(yán)重制約了質(zhì)詢權(quán)應(yīng)有時(shí)效的發(fā)揮。

三、質(zhì)詢權(quán)法律規(guī)制之構(gòu)架及完善

(一)質(zhì)詢權(quán)的實(shí)體規(guī)制

1.質(zhì)詢主體上的規(guī)制

(1)賦予專門委員會(huì)質(zhì)詢權(quán)主體的地位

在憲法和相關(guān)法律中增加人大專門委員會(huì)為提出詢問和質(zhì)詢的主體。專門委員會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，其工作具有經(jīng)常性和專業(yè)性的特點(diǎn)，由于職權(quán)的關(guān)系，專門委員會(huì)經(jīng)常出席“一府兩院”的有關(guān)部門的會(huì)議，聽取它們的相關(guān)匯報(bào)，因此了解并掌握了這些部門大量的資料。再者專門委員會(huì)的組成人員一般都是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部或理論知識(shí)深厚的專家學(xué)者，他們往往可以結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)對(duì)某方面的問題提出具有專業(yè)性的質(zhì)詢，此外，從專門委員會(huì)的職權(quán)規(guī)定上看，賦予專門委員會(huì)質(zhì)詢權(quán)主體的地位也是依法監(jiān)督的應(yīng)有之義。人民代表大會(huì)組織法規(guī)定了人大專門委員會(huì)五項(xiàng)工作任務(wù)，其中一項(xiàng)是向全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)提出屬于全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的議案，如前所述，既然專門委員會(huì)有提議案權(quán)，而質(zhì)詢案的提出其實(shí)與議案的提出相類似，這就為賦予專門委員會(huì)質(zhì)詢權(quán)提供了理論上的可能。另外，既然30名以上的代表或10名以上的常委會(huì)組成人員可以提出質(zhì)詢案，那么一個(gè)專門委員會(huì)(通常由10名以上常委會(huì)委員參加)也應(yīng)有權(quán)提出質(zhì)詢案。何況根據(jù)1992年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員中74.2%參加了各種專門委員會(huì)，而由全國(guó)人大常委會(huì)組成人員中擔(dān)任的專門委員會(huì)占全體專門委員會(huì)的72.8%。此外，全國(guó)人大議事規(guī)則中也規(guī)定，全國(guó)人大專門委員會(huì)對(duì)于行政部門的工作計(jì)劃、行政措施、重大決定等可以進(jìn)行審議、詢問、征求意見。所以，人大專門委員會(huì)可以提出質(zhì)詢案，當(dāng)然所質(zhì)詢的事項(xiàng)應(yīng)是與本委員會(huì)有關(guān)的事務(wù)。

(2)建立個(gè)人質(zhì)詢制度與質(zhì)詢主體回避制度

在相關(guān)法律中明文規(guī)定人大代表及常委會(huì)組成人員可以個(gè)人名義提出質(zhì)詢的權(quán)力。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國(guó)人大代表及其常委會(huì)組成人員個(gè)人無(wú)權(quán)提出質(zhì)詢案，而須達(dá)到法定人數(shù)后才能聯(lián)名提出質(zhì)詢。有學(xué)者認(rèn)為，這一規(guī)定是基于我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情而考慮的，因?yàn)樵谖覈?guó)，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)會(huì)議少、會(huì)期短，如若建立個(gè)人質(zhì)詢制度，則無(wú)法保證質(zhì)詢案的質(zhì)量。不可否認(rèn)，這一規(guī)定在一定程度上保證了質(zhì)詢案的質(zhì)量，防止了質(zhì)詢權(quán)的肆意濫用。但也由于這個(gè)人數(shù)上的限制，門檻太高，導(dǎo)致我國(guó)質(zhì)詢案的數(shù)量一直寥寥無(wú)幾。筆者認(rèn)為，人大代表及常委會(huì)組成人員是社會(huì)各行各界的代表，來(lái)自人民，代表人民，向人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)。他們每一個(gè)人都肩負(fù)著人民的重托，都有權(quán)力更有義務(wù)代表人民監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的行使。而且賦予人大代表及其常委會(huì)組成人員質(zhì)詢權(quán)，可以充分調(diào)動(dòng)其提出質(zhì)詢案的積極性，使他們以一種負(fù)責(zé)任的態(tài)度對(duì)待質(zhì)詢案，使代表們加強(qiáng)了對(duì)政府及其官員工作或行為的關(guān)注度，從而加大了對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)或個(gè)人的監(jiān)督力度。再者，關(guān)于人大會(huì)期短的問題，現(xiàn)在學(xué)術(shù)界已基本達(dá)成共識(shí)，一直在提倡、呼吁改革人大的會(huì)期，以支撐人大質(zhì)詢權(quán)的充分行使。因此，我們不能因?yàn)轭檻]人大制度中的一些弊端而限制其本應(yīng)加強(qiáng)的權(quán)力。

政治制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建離不開對(duì)人性的本源分析，沒有對(duì)人性的一種前提假設(shè)，任何一門社會(huì)科學(xué)都是不可能建立起來(lái)的。［15］P37“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！保?6］P342“趨利避害”乃人之常情，正如盧梭所言:“人性的首要法則是要維持自身的生存，人性的首要關(guān)懷是對(duì)其自身所應(yīng)有的關(guān)懷”［17］P9，利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的既存以及人性欲望的難以遏止，使得權(quán)利與權(quán)力在享有者手中皆易泛濫成災(zāi)。因此，為避免質(zhì)詢監(jiān)督過(guò)程中摻雜個(gè)人的感情和私利，保證質(zhì)詢的客觀公正性，應(yīng)建立“質(zhì)詢主體回避制度”。如果各級(jí)人大代表和常委會(huì)委員本人抑或其所在工作單位抑或其上下級(jí)單位是質(zhì)詢案指向的當(dāng)事人，或與質(zhì)詢問題有法律上的利害關(guān)系，均應(yīng)回避，禁止提起質(zhì)詢或參與署名提起;已經(jīng)提出或署名的，應(yīng)撤回或宣布無(wú)效。

(3)明確代表團(tuán)的質(zhì)詢權(quán)

修改地方組織法第二十八條、代表法第十四條中關(guān)于質(zhì)詢主體的規(guī)定，賦予地方各級(jí)人代會(huì)的代表團(tuán)提出質(zhì)詢案的權(quán)力。如前所述，二者都沒有對(duì)地方人大的代表團(tuán)是否有權(quán)提出質(zhì)詢做出規(guī)定，與全國(guó)人大組織法第十六條的規(guī)定相沖突，這些立法上的不協(xié)調(diào)造成了不同地方關(guān)于代表團(tuán)和人大代表質(zhì)詢權(quán)的差異規(guī)定。有的地方人大則未規(guī)定代表團(tuán)的質(zhì)詢權(quán)，而有的地方人大在其議事規(guī)則或相關(guān)規(guī)則中規(guī)定代表團(tuán)有權(quán)提質(zhì)詢案。完備協(xié)調(diào)的法律規(guī)范，既是一國(guó)實(shí)現(xiàn)法治的起點(diǎn)，也是完善質(zhì)詢權(quán)的基本前提。因此，我國(guó)相關(guān)法律應(yīng)該在地方各級(jí)人大上的代表團(tuán)的質(zhì)詢權(quán)作出統(tǒng)一規(guī)定。

2.質(zhì)詢對(duì)象上的規(guī)制

(1)解決法律上的沖突問題

第一，要解決在質(zhì)詢對(duì)象上憲法與法律的規(guī)定不協(xié)調(diào)的問題。如前所述，我國(guó)現(xiàn)行憲法第七十三條規(guī)定的質(zhì)詢對(duì)象為國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)，沒有規(guī)定對(duì)“兩院”可以提出質(zhì)詢案。而全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則第二十五條、監(jiān)督法第三十五條等法律都明確規(guī)定質(zhì)詢主體可以對(duì)“兩院”提出質(zhì)詢案。因此，在質(zhì)詢對(duì)象上，法律與憲法的明文規(guī)定并不協(xié)調(diào)。我們都知道，憲法是最高的“法”，是“法律的法律”，是衡量所有其它法律的法律標(biāo)準(zhǔn)。憲法之下的任何法律規(guī)范都必須符合憲法。［18］P11由于憲法在質(zhì)詢對(duì)象規(guī)定上的缺失，使得多年來(lái)人大對(duì)“兩院”的質(zhì)詢一直處于尷尬的境地。沒有憲法依據(jù)的有力支撐，人大代表的質(zhì)詢權(quán)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。為平衡這種立法上的沖突，使人大質(zhì)詢“兩院”具有憲法上的依據(jù)，通過(guò)修改憲法第七十三條，將“兩院”納入質(zhì)詢的對(duì)象，并明確質(zhì)詢案的具體程序由法律規(guī)定，被質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須作出答復(fù)。在憲法第三章地方各級(jí)人民代表大會(huì)中增加“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表及其常委會(huì)組成人員可以分別在地方各級(jí)人民代表大會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間，提出對(duì)同級(jí)人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案，質(zhì)詢案的具體程序由法律規(guī)定”的內(nèi)容。［19］

第二，要解決對(duì)于質(zhì)詢對(duì)象法律與法律之間的規(guī)定不一致的問題。如前所述，按照立法的法理，實(shí)體權(quán)力應(yīng)該首先在實(shí)體法中做出規(guī)定，而后在程序法中對(duì)該權(quán)力做出進(jìn)一步的程序性規(guī)定，但是，作為全國(guó)人大的實(shí)體法全國(guó)人大組織法第三十三條規(guī)定常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上在常委會(huì)會(huì)議期間可以向國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)書面提出質(zhì)詢案，而全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則作為全國(guó)人大的程序法卻先于實(shí)體法規(guī)定了全國(guó)人大對(duì)“兩高”的質(zhì)詢權(quán)，這種情況違反了立法的一般法理和慣例。因此，應(yīng)對(duì)全國(guó)人大組織法第三十三條進(jìn)行修改，把“兩院”納入人大的質(zhì)詢對(duì)象，以消除不必要的歧義和協(xié)調(diào)立法。

(2)擴(kuò)大質(zhì)詢對(duì)象的范圍

人大代表和常委會(huì)委員除了可以質(zhì)詢監(jiān)督國(guó)家不僅可以質(zhì)詢監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作部門，而且對(duì)有違法行為的國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員也可以提起質(zhì)詢案。如前所述，這些人員主要包括:國(guó)務(wù)院總理、副總理及國(guó)務(wù)院各部委首長(zhǎng)、各省省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)以及法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)等。眾所周知，上述國(guó)家公務(wù)人員由人大決定或選舉產(chǎn)生，這些國(guó)家公務(wù)人員對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。不管是行政機(jī)關(guān)的組成人員，抑或司法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，只要存在違法行為，均應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。通過(guò)質(zhì)詢的手段，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的違法行為進(jìn)行揭露，并責(zé)令其進(jìn)行答復(fù)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督，使人大質(zhì)詢監(jiān)督的力度和權(quán)威得以提高。

3.質(zhì)詢內(nèi)容上的規(guī)制

質(zhì)詢是剛性的監(jiān)督方式，與詢問有著本質(zhì)上的區(qū)別，針對(duì)的是涉及本級(jí)行政區(qū)域的重大事項(xiàng)和“一府兩院”的重大違法違紀(jì)行為。由此明確質(zhì)詢案的內(nèi)容范圍對(duì)有效的行使質(zhì)詢權(quán)將會(huì)起到良好的指引作用。但遺憾的是，時(shí)至今日，我國(guó)相關(guān)立法中仍沒有對(duì)質(zhì)詢權(quán)的內(nèi)容作出明確規(guī)定，反映出我國(guó)立法的一種缺憾。因此，完善質(zhì)詢權(quán)內(nèi)容的規(guī)定，不僅必要，而且亟需。綜合學(xué)界的各種觀點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，筆者認(rèn)為，質(zhì)詢權(quán)的內(nèi)容應(yīng)主要涉及以下三個(gè)方面的問題:(1)重大問題。重大問題是指有關(guān)憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策等的重大問題。如對(duì)怎么樣制定和修改法律法規(guī)和公共政策，使其符合社情民意等問題，人大代表或委員都應(yīng)該積極行使質(zhì)詢權(quán)予以過(guò)問，以保證這些政策法規(guī)的出臺(tái)或修改不會(huì)對(duì)公民的權(quán)利造成影響。(2)重大社會(huì)事件。重大社會(huì)事件是指影響力之大，范圍之廣，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生較大波動(dòng)的事項(xiàng)，如社會(huì)恐怖事件、地震洪澇等自然災(zāi)害、煤礦等安全事故、在政治生活中遇到的緊急狀態(tài)或戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)等?？傮w說(shuō)來(lái)，由于社會(huì)重大事件具有突發(fā)性、后果嚴(yán)重性等顯著特征，且在事件發(fā)生之后由于部分媒體報(bào)導(dǎo)的渲染，弄得人心惶惶。因此，在責(zé)任政府的主題背景下，及時(shí)查清社會(huì)事件發(fā)生的真相，將其連同處理結(jié)果一并公布于眾，對(duì)公眾及時(shí)了解事件真相、平息不滿有極為重要的作用。(3)重大行政違法行為。主要表現(xiàn)在:“一府兩院”違法違規(guī)和違反國(guó)家方針政策的行為;違反上級(jí)、本級(jí)人大及其常委員會(huì)決定、決議的行為;政府官員的瀆職、失職行為等等。此外，對(duì)這三個(gè)方面內(nèi)容，建議法律采用列舉與概括相結(jié)合的方式加以規(guī)定，并且要對(duì)質(zhì)詢的內(nèi)容加以限制，比如規(guī)定質(zhì)詢內(nèi)容不得涉及黨和國(guó)家的機(jī)密等事項(xiàng)。

(二)質(zhì)詢權(quán)的程序規(guī)制

1.明確規(guī)定質(zhì)詢案提交及答復(fù)的期限

由于各級(jí)人大及其常委會(huì)的會(huì)期簡(jiǎn)短，因而為了提高質(zhì)詢的效率和效果，必須對(duì)質(zhì)詢案提交及答復(fù)的期限作出明確規(guī)定。否則閉會(huì)后質(zhì)詢案會(huì)很大程度上流于形式，最后不了了之。因此，人大代表及常委委員在平時(shí)的參政議政工作中就應(yīng)該深入選區(qū)積極聯(lián)系選民收集質(zhì)詢的相關(guān)原始資料，為質(zhì)詢案的提出做好充分準(zhǔn)備。再者，為進(jìn)一步落實(shí)質(zhì)詢的問題，自質(zhì)詢結(jié)束之日起一個(gè)月內(nèi)，被質(zhì)詢的機(jī)關(guān)或個(gè)人應(yīng)當(dāng)向質(zhì)詢?nèi)藭鎴?bào)告質(zhì)詢案的具體辦理情況。此外，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，可在相關(guān)法律明確規(guī)定，召開人民代表大會(huì)會(huì)議和人大常委會(huì)會(huì)議時(shí)，必須專列質(zhì)詢議程和安排專門質(zhì)詢時(shí)間，并且增加質(zhì)詢主體在會(huì)議閉會(huì)期間有權(quán)提出質(zhì)詢案的規(guī)定，而且要專設(shè)長(zhǎng)期固定的質(zhì)詢時(shí)間(如每周專設(shè)半天或一天)，允許各個(gè)質(zhì)詢主體在質(zhì)詢時(shí)間內(nèi)以口頭或書面的形式提出質(zhì)詢。

2.質(zhì)詢方式的多樣化

我國(guó)憲法和法律規(guī)定，提出質(zhì)詢只能采用書面形式。借鑒外國(guó)的質(zhì)詢方式有口頭質(zhì)詢、書面質(zhì)詢、聽證制度、熱點(diǎn)一小時(shí)活動(dòng)以及普遍存在的辯論制度等等，靈活多樣，各有所長(zhǎng)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，在質(zhì)詢方式上筆者認(rèn)為可以做一些變通，允許代表為了解“一府兩院”某項(xiàng)措施的具體情況提出口頭質(zhì)詢案。在口頭質(zhì)詢案中，對(duì)被質(zhì)詢機(jī)關(guān)或個(gè)人可要求其當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行答復(fù)，而對(duì)于書面質(zhì)詢案，可以要求其在5天內(nèi)進(jìn)行答復(fù)比較適宜。如果不能按期答復(fù)的，在被質(zhì)詢機(jī)關(guān)或個(gè)人說(shuō)明理由之后，可以適當(dāng)延長(zhǎng)時(shí)限，但最長(zhǎng)以一個(gè)月為限。在被咨詢者答復(fù)后進(jìn)行表決，以決定其是否進(jìn)入辯論程序，相信質(zhì)詢雙方面對(duì)面交流和問答將極其有助于質(zhì)詢功效的發(fā)揮。

3.增加緊急質(zhì)詢制度

在我國(guó)，對(duì)于“緊急質(zhì)詢權(quán)”，在相關(guān)法律規(guī)定上處于空白狀態(tài)。筆者認(rèn)為，在突發(fā)事件或自然災(zāi)害面前，法治不能沉默，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)法律有效規(guī)制之下的政府防治機(jī)制，才能降低突發(fā)事件或自然災(zāi)害的危害性造成的損害，使公共財(cái)產(chǎn)、公共安全與公共秩序有效地?cái)[脫突發(fā)事件或自然災(zāi)害的沖擊，私人財(cái)產(chǎn)、公民權(quán)利與公民自由得到保障?！霸趹?yīng)急狀態(tài)下，政府的主要問題就在于如何在暫時(shí)拋棄憲法限制的同時(shí)又不會(huì)對(duì)憲政的決定性規(guī)范和價(jià)值造成永久的傷害，也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)找到一種方法，既能夠有效地處理突發(fā)事件，又能夠阻止應(yīng)急行政權(quán)力行使的危險(xiǎn)性?！保?0］而借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，建立緊急質(zhì)詢制度就是一種較好的方法。緊急質(zhì)詢能夠有力地督促政府及其官員及時(shí)地更正不當(dāng)行為，把損失降至最低點(diǎn)。同時(shí)緊急質(zhì)詢還可最大限度地彰顯代表的個(gè)人能力、政治敏感度以及最大程度地考驗(yàn)政府官員的應(yīng)變和危機(jī)處理能力。因此，應(yīng)對(duì)人民代表大會(huì)提出的“緊急質(zhì)詢”在相關(guān)法律中予以明確規(guī)定，并且明確答復(fù)期限，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)應(yīng)該在三天之內(nèi)作出答復(fù)。

4.健全質(zhì)詢案轉(zhuǎn)交程序

在質(zhì)詢過(guò)程中，質(zhì)詢案的轉(zhuǎn)交程序有著承前啟后的關(guān)鍵作用，它對(duì)質(zhì)詢案是否能順利提交被質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)起著決定性的作用。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律的規(guī)定，人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議或者常委會(huì)主任會(huì)議具有質(zhì)詢案的決定、轉(zhuǎn)交權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，這一規(guī)定“既是對(duì)質(zhì)詢案的嚴(yán)肅性和必要性采取的一種把關(guān)程序，保證高質(zhì)量、富有代表性的質(zhì)詢案能有效地得到處理，又是大會(huì)議程緊湊、有序、順利進(jìn)行的一種保障，使會(huì)議制度發(fā)揮其最充分的作用?！保?1］而在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，這些機(jī)構(gòu)卻經(jīng)常因?yàn)橐恍┩庠谝蛩氐膲毫Χ辉敢庵泵婢哂袕?qiáng)制性的質(zhì)詢，通過(guò)采取動(dòng)員、說(shuō)服等手段把質(zhì)詢化為相對(duì)溫和的詢問，從而使質(zhì)詢案的效力大打折扣，失去了原有的現(xiàn)實(shí)意義。這種操作程序不僅使人大代表或委員的民主權(quán)利在無(wú)形中受到了剝奪，而且嚴(yán)重打擊了他們行使質(zhì)詢權(quán)的積極性。因此，為防止質(zhì)詢否決權(quán)的濫用，通過(guò)法律為質(zhì)詢權(quán)的轉(zhuǎn)交程序設(shè)定具體標(biāo)準(zhǔn)和異議的救濟(jì)途徑則顯得尤為必要。這些標(biāo)準(zhǔn)主要包括在以下三個(gè)方面:(1)質(zhì)詢主體與質(zhì)詢對(duì)象、問題是否存在利害關(guān)系，要是聯(lián)名提出質(zhì)詢案的，聯(lián)署人是否符合法定最低人數(shù)要求;(2)質(zhì)詢的對(duì)象和內(nèi)容有沒有違反法律的禁止性規(guī)定;(3)質(zhì)詢案在形式上是否符合法定的要求，有無(wú)瑕疵需要補(bǔ)正。當(dāng)質(zhì)詢案未被提交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)必須向提出質(zhì)詢的人員說(shuō)明理由;質(zhì)詢?nèi)巳绮环?，還可以申請(qǐng)復(fù)議一次。

5.設(shè)立剛性的責(zé)任追究機(jī)制

對(duì)質(zhì)詢結(jié)果的處理不甚明確，容易讓人對(duì)質(zhì)詢效力或效果滋生漠視感。［21］剛性責(zé)任追究機(jī)制的設(shè)立，有利于最大限度地發(fā)揮質(zhì)詢的威懾效力，保障質(zhì)詢的實(shí)際效果落到實(shí)處。依據(jù)我國(guó)監(jiān)督法等相關(guān)法律的規(guī)定，過(guò)半數(shù)提出質(zhì)詢的代表或委員對(duì)被質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意時(shí)可以要求其再次作出答復(fù)。但對(duì)于再次答復(fù)不滿意時(shí)，代表或委員該采取什么措施或受質(zhì)詢機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)此承擔(dān)何種責(zé)任等問題，相關(guān)立法處于空白狀態(tài)。在實(shí)踐中，對(duì)再次答復(fù)的結(jié)果主要有以下兩種情況:如果提出質(zhì)詢的代表或委員對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)滿意，則質(zhì)詢自然終止;反之，根據(jù)我國(guó)學(xué)者徐運(yùn)良的觀點(diǎn)，則可以基于質(zhì)詢事項(xiàng)的嚴(yán)重程度加以區(qū)別對(duì)待:一是如果質(zhì)詢的事項(xiàng)，被質(zhì)詢者不存在重大過(guò)錯(cuò)，主觀惡性不大，而且造成的后果不嚴(yán)重，則可由人大主席團(tuán)或人大常委主任會(huì)議作出決定，將代表或委員對(duì)質(zhì)詢問題的意見和建議轉(zhuǎn)交給受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的主管機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)作出處理;二是如果質(zhì)詢的事項(xiàng)本身危害性大，后果比較嚴(yán)重，并且被質(zhì)詢者具有重大過(guò)錯(cuò)時(shí)，可以組成“特定問題調(diào)查委員會(huì)”限期進(jìn)行調(diào)查，在查明事實(shí)真相后向人民代表大會(huì)主席團(tuán)或人民代表大會(huì)常委會(huì)作出調(diào)查報(bào)告和處理意見。人大主席團(tuán)或常委會(huì)主任會(huì)議召開會(huì)議，如果認(rèn)定受質(zhì)詢者責(zé)任重大，需要提出罷免案或撤職案的，提交人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常委委員會(huì)進(jìn)行表決;或者提質(zhì)詢案的代表或委員依照法律規(guī)定的條件直接提出罷免案并交由大會(huì)或常委會(huì)表決。而對(duì)于所質(zhì)詢的事項(xiàng)需要作出補(bǔ)救的，依法由主席團(tuán)會(huì)議或常委會(huì)主任會(huì)議作出決定，責(zé)令受質(zhì)詢機(jī)關(guān)作出補(bǔ)救方案及采取補(bǔ)救措施，并向人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常委會(huì)作出報(bào)告。［22］

6.完善相關(guān)配套制度

質(zhì)詢制度功能的充分發(fā)揮并不是孤立的，它的良好運(yùn)行需要相關(guān)制度的支撐。具體說(shuō)來(lái)，主要有以下幾種制度:

(1)質(zhì)詢免責(zé)制度

我國(guó)憲法為了免除人大代表的后顧之憂，使其能充分行使代表職責(zé)，第七十五條專門規(guī)定了人大代表享有言論免責(zé)權(quán)，這一規(guī)定為質(zhì)詢免責(zé)制度提供了憲法上的依據(jù)，因?yàn)橘|(zhì)詢作為人大代表行使職權(quán)的言論表達(dá)，理應(yīng)包括在免責(zé)范圍之內(nèi)。此外，全國(guó)人大組織法第四十三條也規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)代表及其常務(wù)委員會(huì)的組成人員享有在各種會(huì)議上的發(fā)言和表決免責(zé)權(quán)，不受法律追究。這就為人大代表敢于質(zhì)詢、放心質(zhì)詢、安全質(zhì)詢提供了必要的法律保障，避免人大代表因擔(dān)心法律責(zé)任而不敢言或作違心的發(fā)言或表決情況的出現(xiàn)，這一制度關(guān)鍵在于堅(jiān)持認(rèn)真落實(shí)。

(2)信息公開制度

著名學(xué)者羅素說(shuō)過(guò):“法律如果沒有輿論的支持幾乎毫無(wú)力量?！弊h會(huì)各國(guó)對(duì)信息的公開交流非常重視。信息公開制度的實(shí)施，不僅增加了議會(huì)工作的透明度，為議員提供了展現(xiàn)自我的舞臺(tái)，極大地促進(jìn)了民眾的了解、支持與信任，而且擴(kuò)大了議會(huì)工作的開放度，激發(fā)了民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等多種形式來(lái)參與了解質(zhì)詢、辯論等相關(guān)情況，在一定程度上對(duì)官員和其他公共政策的制定者進(jìn)行了有力的監(jiān)督，它對(duì)議會(huì)質(zhì)詢制度的發(fā)展起到了不可替代的促進(jìn)作用。因此，質(zhì)詢的公開須法定化。應(yīng)在質(zhì)詢制度中明確規(guī)定，從質(zhì)詢案的內(nèi)容到質(zhì)詢會(huì)的整個(gè)質(zhì)詢過(guò)程及質(zhì)詢的結(jié)果等，要允許新聞媒體進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道，并將有關(guān)質(zhì)詢的內(nèi)容、過(guò)程及結(jié)果等公開在人大的網(wǎng)站中，方便群眾隨時(shí)查閱。并可以借鑒國(guó)外的做法，允許電視臺(tái)、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播等。這種做法很好地增加了社會(huì)對(duì)其的關(guān)注度，保障了民眾的知情權(quán)，不僅增強(qiáng)了人大質(zhì)詢監(jiān)督的剛性，達(dá)到了質(zhì)詢的目的，而且極大地提高了民眾的思想覺悟與參政意識(shí)。

(3)代表辭職制度

依據(jù)我國(guó)選舉法第四十九條之規(guī)定，縣級(jí)人大代表可以書面形式向本級(jí)人大常委會(huì)提出辭職，鄉(xiāng)級(jí)人大代表可以書面形式向本級(jí)人大會(huì)提出辭職。在現(xiàn)有政治體制改革滯后的背景下，人大代表辭職制度的實(shí)行，有利于人大權(quán)力的回歸。代表辭職制度具有一定的監(jiān)督屬性。它能糾正人大代表“能上不能下”的現(xiàn)象，是人大制度建設(shè)的一種創(chuàng)新之舉，是打破人大代表“終屆制”的有益嘗試。近年來(lái)，四川、湖南、遼寧、河南、山東、內(nèi)蒙古等地的部分市、縣、區(qū)先后施行了人大代表辭職制度，并出臺(tái)了相應(yīng)的暫行規(guī)定或?qū)嵤┺k法。代表辭職制度的實(shí)行，有利于把不稱職、不作為的代表剔除出人大代表隊(duì)伍，使那些有責(zé)任心、素質(zhì)高、真心為民的人及時(shí)補(bǔ)充到人大代表隊(duì)伍中來(lái)，有利于激勵(lì)人大代表牢固樹立角色意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)代表更好地履行職責(zé)，質(zhì)詢權(quán)的行使必將更加有力。

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D9

A

1004－3160(2012)01－0101－08

*本文系湘潭大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《轉(zhuǎn)型時(shí)期第二國(guó)家控制力研究》［編號(hào):CCX2010X005］的階段性成果。

2011－10－20

1.胡肖華，男，湖南茶陵人，湘潭大學(xué)法學(xué)院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué);2.謝忠華，男，廣西貴港人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，主要研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué)。

責(zé)任編輯:周育平