耿華萍

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210095)

GENG Hua－ping

(College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China)

0 引言

在2009年11月亞太經(jīng)合組織第十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議及2010年9月16日第五屆APEC人力資源開(kāi)發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議開(kāi)幕式中，中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤兩次提到“包容性增長(zhǎng)”的概念。在2011年4月博鰲亞洲論壇開(kāi)幕式上，胡錦濤主席又首次以“包容性發(fā)展:共同議程與全新挑戰(zhàn)”為主題發(fā)表了主旨演講，希望倡導(dǎo)和推動(dòng)更為公平和均衡的社會(huì)發(fā)展方式。自“包容性增長(zhǎng)”與“包容性發(fā)展”這兩個(gè)概念提出之后，其引起了學(xué)者、媒體與社會(huì)多方的高度關(guān)注。筆者認(rèn)為，這一社會(huì)關(guān)注將會(huì)向兩個(gè)方面拓展下去:一是在理論層面上，學(xué)者們對(duì)包容性增長(zhǎng)與包容性發(fā)展的相關(guān)理論問(wèn)題進(jìn)行深入的研究，以揭示這一增長(zhǎng)與發(fā)展觀所包含的理論內(nèi)涵;二是在實(shí)踐層面，我們會(huì)反思在社會(huì)發(fā)展中，我們哪些政策措施與制度施行體現(xiàn)著包容性增長(zhǎng)與包容性發(fā)展的理念，而哪些政策措施與制度設(shè)計(jì)又違背了這一新發(fā)展觀。對(duì)此，本文將以南京市近年關(guān)于義務(wù)教育均衡化的實(shí)踐探索作為個(gè)案分析對(duì)象，以包容性發(fā)展的理念對(duì)其進(jìn)行審視，以期首先在教育方面提出“以義務(wù)教育均衡化來(lái)踐行包容性發(fā)展”的理念。

1 “義務(wù)教育均衡化”與“包容性發(fā)展”理念解讀

1.1 “義務(wù)教育均衡化”的理論基礎(chǔ)

18世紀(jì)，西方資產(chǎn)階級(jí)在反對(duì)封建專(zhuān)制的斗爭(zhēng)中，產(chǎn)生了追求自由平等、保護(hù)個(gè)人利益的社會(huì)公平思想。社會(huì)公平是指人們?cè)诶骊P(guān)系上的無(wú)差別性，以及參與社會(huì)活動(dòng)的平等權(quán)利和機(jī)會(huì)［1］。社會(huì)公平理論延伸至社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域則產(chǎn)生了公共服務(wù)均等化的理論，而延伸到教育領(lǐng)域則產(chǎn)生了教育公平的理論。筆者認(rèn)為，義務(wù)教育均衡化的實(shí)踐探索，是公共服務(wù)均等化和教育公平兩個(gè)理論相結(jié)合產(chǎn)物。其內(nèi)涵體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面。

其一，伴隨著人們對(duì)社會(huì)公平的追求，公共服務(wù)均等化已成為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)公平的核心要義，也成為現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本支撐條件。劉德吉認(rèn)為，公共服務(wù)均等化可以簡(jiǎn)單定義為:在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，處于不同地區(qū)的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務(wù)［2］。雖然，學(xué)術(shù)界在公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的理解上并未完全達(dá)成一致，但是義務(wù)教育作為現(xiàn)階段我國(guó)基本公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在政界和學(xué)界并無(wú)爭(zhēng)議，而且在國(guó)家的指導(dǎo)性文件中得到了明確的規(guī)定。

其二，教育公平一般被認(rèn)為是社會(huì)公平思想在教育領(lǐng)域中的適用，是對(duì)社會(huì)成員之間受教育權(quán)利及利益分配是否合理、是否符合人的平等權(quán)利的一種評(píng)價(jià)。教育公平一直是人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)制約和影響教育活動(dòng)乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，而且，20世紀(jì)60年代以來(lái)教育公平已成為西方國(guó)家極為關(guān)心的一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題。因此，也產(chǎn)生了關(guān)于教育公平理論的三位代表性人物:美國(guó)社會(huì)學(xué)家科爾曼(James S.Coleman)、瑞典教育家胡森(Torsten Husen)和美國(guó)哲學(xué)家羅爾斯(John Rawls)。

科爾曼1966年向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了《教育機(jī)會(huì)均等的觀念》的報(bào)告，即著名的“科爾曼報(bào)告”。他將教育機(jī)會(huì)的不均等劃分為五種類(lèi)型:一是社區(qū)對(duì)學(xué)校的投入差異;二是學(xué)校內(nèi)種族構(gòu)成不均等;三是學(xué)校各種無(wú)形的特點(diǎn)以及可直接歸因于社區(qū)對(duì)學(xué)校投入的某些因素;四是學(xué)校對(duì)背景和能力相同的個(gè)體所產(chǎn)生的教育結(jié)果的不同;五是學(xué)校對(duì)不同背景和能力的個(gè)人產(chǎn)生的教育結(jié)果的不均等。［3］雖然這五種教育不均等的類(lèi)型是對(duì)應(yīng)于美國(guó)教育現(xiàn)象的，但它也基本適應(yīng)于對(duì)其它國(guó)家教育不均等現(xiàn)實(shí)的解釋。

瑞典教育家胡森認(rèn)為，教育機(jī)會(huì)均等有三種方式，即強(qiáng)調(diào)法律保障人人都有受教育的權(quán)利，但不同能力的人(實(shí)際上是不同階層的人)應(yīng)進(jìn)入不同性質(zhì)的學(xué)校;教育制度應(yīng)平等地對(duì)待每一個(gè)兒童，如何利用這種機(jī)會(huì)則是兒童及其家庭的權(quán)利，同時(shí)應(yīng)設(shè)法消除由于貧困和地理位置帶來(lái)的障礙，對(duì)所有兒童實(shí)行同樣的教育;以及確保人人都有受教育機(jī)會(huì)基礎(chǔ)上，注重人的差異性，使每個(gè)兒童都有相同的機(jī)會(huì)受到不同方式的對(duì)待［4］。胡森所強(qiáng)調(diào)的教育平等，也就是我們所言的起點(diǎn)平等、過(guò)程平等和結(jié)果平等。

羅爾斯的“正義論”從“契約主義平等觀”出發(fā)，對(duì)胡森等傳統(tǒng)平等觀進(jìn)行了批判。羅爾斯認(rèn)為，胡森等所提出的“機(jī)會(huì)均等”實(shí)際上是不可能的，但為了社會(huì)正義，我們只能向另一個(gè)目標(biāo)努力，即追求建立一種社會(huì)制度，對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行重新分配，以補(bǔ)償個(gè)人自身不能控制的因素所造成的社會(huì)損失，以達(dá)到結(jié)果的平等。為此，應(yīng)根據(jù)“效益原則”、“差異原則”和“補(bǔ)償原則”對(duì)出生背景和天賦不同的個(gè)體提供不平等的教育條件［5］。

從科爾曼五種類(lèi)型的教育機(jī)會(huì)不均等的劃分，到胡森所提倡的實(shí)現(xiàn)教育平等的三種方式，再到羅爾斯的實(shí)現(xiàn)教育均等的三原則，這三個(gè)理論為我國(guó)教育均等化，尤其是義務(wù)教育均衡化的實(shí)踐探索提供了學(xué)理上的依據(jù)。

1.2 “包容性發(fā)展”:一種新發(fā)展觀

自20世紀(jì)中期以來(lái)，源于對(duì)貧困認(rèn)識(shí)的逐步深化，即從收入貧困到能力貧困再到權(quán)利貧困［6］，人們關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)也在不斷深化，并由此發(fā)展出不同的增長(zhǎng)理念。關(guān)于增長(zhǎng)的理論漸次深化與升華，并經(jīng)歷了從單純強(qiáng)調(diào)極化涓滴增長(zhǎng)(赫希曼，1991)到基礎(chǔ)廣泛的增長(zhǎng)(世界銀行，2001)到益貧式的增長(zhǎng)或有利于窮人的增長(zhǎng)(亞洲開(kāi)發(fā)銀行，1999;世界銀行，2001)再到包容性增長(zhǎng)(亞洲開(kāi)發(fā)銀行，2007;世界銀行增長(zhǎng)與發(fā)展委員會(huì)，2008)的邏輯演進(jìn)［7］?！鞍菪栽鲩L(zhǎng)”的理念最初由亞洲開(kāi)發(fā)銀行于2007年提出，而且在亞洲開(kāi)發(fā)銀行副首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家莊巨忠近年的著作中，闡述這一理念的就有多篇文章，比如:《以共享式增長(zhǎng)促進(jìn)社會(huì)和諧》、《在包容性增長(zhǎng)的框架下診斷菲律賓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》、《亞洲地區(qū)的貧困、貧富差距與包容性增長(zhǎng)》等。在2008年世界銀行增長(zhǎng)與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表的《增長(zhǎng)報(bào)告:持續(xù)增長(zhǎng)與包容性發(fā)展戰(zhàn)略》一文中，又進(jìn)一步提出以包容性增長(zhǎng)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略。

對(duì)包容性增長(zhǎng)的理解，學(xué)術(shù)界從多學(xué)科和多角度進(jìn)行了闡釋。比如，讓·皮埃爾·萊曼就認(rèn)為，包容性增長(zhǎng)最基本的道德含義是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，它涉及平等與公平問(wèn)題，包括可衡量的標(biāo)準(zhǔn)和更多無(wú)形因素。前者包括基尼系數(shù)、識(shí)字率、公共產(chǎn)品的一般供應(yīng)和分配，后者包括觀念、感情和各種共同的愿望［8］。唐鈞側(cè)重于強(qiáng)調(diào)包容性增長(zhǎng)的“參與”和“分享”，他認(rèn)為，“包容性增長(zhǎng)”和中國(guó)近年來(lái)提出的“全面小康”、“和諧社會(huì)”和“科學(xué)發(fā)展”等思想，從根本上說(shuō)是一脈相通的，都代表著世界文明發(fā)展的最新成果［9］。前亞行駐中國(guó)代表處副代表、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、現(xiàn)任中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)湯敏認(rèn)為，機(jī)會(huì)平等是包容性增長(zhǎng)的核心，而強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)平等就是要消除由個(gè)人背景或所處環(huán)境的不同所造成的機(jī)會(huì)不平等［10］。竹立家認(rèn)為，包容性增長(zhǎng)是指社會(huì)公眾都能公平、公正地共享改革與發(fā)展成果。它包括三個(gè)基本內(nèi)容，即:共享性、公平性、公正性增長(zhǎng)［11］。因此，筆者認(rèn)為，包容性增長(zhǎng)的核心要義是“機(jī)會(huì)平等，成果共享”。與包容性增長(zhǎng)相比，包容性發(fā)展則更多強(qiáng)調(diào)要建立非排斥性的社會(huì)制度，以在社會(huì)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等與成果共享。

2 “義務(wù)教育均衡化”與“包容性發(fā)展”的契合性

截止2012年2月1日，在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI，包括中國(guó)期刊網(wǎng))上以“包容性增長(zhǎng)”為題名的文章共388篇，而以“包容性發(fā)展”為題名的文章也有60篇。其中，將“包容性發(fā)展”理念引入教育領(lǐng)域的研究論文僅5篇，其中，4篇均為引入高等教育領(lǐng)域，1篇為基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的農(nóng)村教師人力資源開(kāi)發(fā)方面，而把“包容性發(fā)展”理念引入作為其重要載體的義務(wù)教育領(lǐng)域的相關(guān)研究論文，筆者還未發(fā)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，義務(wù)教育均衡化與包容性發(fā)展的理念具有內(nèi)在的契合性，它也是踐行“包容性發(fā)展”理念最有力的突破口。

貧困和饑寒時(shí)刻困擾著章學(xué)誠(chéng)，耗費(fèi)了他大量寶貴的時(shí)間和精力，但章學(xué)誠(chéng)還是利用點(diǎn)滴時(shí)間發(fā)憤治學(xué)，正如他自己所言，他的許多文章都是在“車(chē)塵馬足之間”寫(xiě)成的。他之所以能做到這樣，是因?yàn)槭芷洹皩W(xué)以明道”的使命感所驅(qū)使。

2.1 “義務(wù)教育均衡化”:政府必須兌現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任之一

《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定:義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。由此可見(jiàn)，義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性、普及性的特點(diǎn)。根據(jù)社會(huì)公平理論，社會(huì)公平分為均衡化公平和非均衡化公平。均衡化公平包括機(jī)會(huì)公平和過(guò)程公平，非均衡化公平包括結(jié)果公平。其中，機(jī)會(huì)公平是社會(huì)公平的主要決定因素。義務(wù)教育作為國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)，其應(yīng)歸屬于社會(huì)公平的范疇，即應(yīng)包括機(jī)會(huì)公平和過(guò)程公平兩個(gè)方面。胡錦濤主席在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開(kāi)發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議致辭中提出:“應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)公平正義，著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙?！币虼耍瑹o(wú)論是從義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性，還是從其歸屬于社會(huì)公平的范疇，都需要政府在義務(wù)教育均衡化的制度安排上，為廣大全體社會(huì)成員提供“機(jī)會(huì)公平”與“過(guò)程公平”，這是政府應(yīng)該兌現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任之一。正如世界銀行所認(rèn)為的那樣，只要機(jī)會(huì)和過(guò)程公平，人們往往傾向于認(rèn)同或接受一定程度的結(jié)果不均等。［12］

2.2 “義務(wù)教育均衡化”的價(jià)值內(nèi)涵:包容性發(fā)展

從實(shí)踐的層面看，義務(wù)教育均衡化在推行的過(guò)程中，常常有一些具體的策略與措施，而這些策略與措施就充分地體現(xiàn)了包容性發(fā)展的價(jià)值內(nèi)涵。

其一，義務(wù)教育均衡化主張?jiān)谫Y源分配的策略上，以“優(yōu)質(zhì)”帶動(dòng)與扶持“薄弱”，以實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展?？陀^上的優(yōu)質(zhì)學(xué)校是社會(huì)二元結(jié)構(gòu)下的必然產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)差異和階層差異在教育上的反映，是“精英主義”及“效率優(yōu)先”等觀念的外顯，也是“重點(diǎn)學(xué)?！钡冉逃呒爸贫劝才诺难苌铩Ｔ诮逃叫铇O度彰顯的現(xiàn)代社會(huì)，應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源的引領(lǐng)及輻射作用，以實(shí)現(xiàn)在較短時(shí)間內(nèi)提升薄弱學(xué)校和地區(qū)辦學(xué)水平的目標(biāo)。因此，委托優(yōu)質(zhì)學(xué)?；蚪逃薪闄C(jī)構(gòu)去管理相對(duì)薄弱的農(nóng)村中小學(xué)校、成立強(qiáng)弱學(xué)校辦學(xué)集團(tuán)或聯(lián)盟等政策措施，都是踐行“共同發(fā)展”的較好方式。

其二，義務(wù)教育均衡化主張?jiān)谕粋€(gè)政策作用地域內(nèi)，城市教育包容并帶動(dòng)農(nóng)村教育發(fā)展。新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國(guó)在教育領(lǐng)域?qū)嵭辛顺青l(xiāng)二元化的體制，并形成了一種優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)“效率”和“公平”的角度看，包容性增長(zhǎng)的理念蘊(yùn)含這樣的邏輯，即如果把城鄉(xiāng)教育分為“強(qiáng)者”和“弱者”，那么處于“弱者”地位的鄉(xiāng)村教育水平的提升，也有助于避免整個(gè)地區(qū)因弱者太弱而可能出現(xiàn)的“瓶頸”現(xiàn)象，而要提高鄉(xiāng)村弱勢(shì)地區(qū)的教育水平，還必須依賴(lài)于具有強(qiáng)勢(shì)地區(qū)的城市教育與財(cái)政資源，只有這樣，才能提高轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村義務(wù)教育水平，從而實(shí)現(xiàn)教育的均衡化。

其三，在不同的政策作用區(qū)域內(nèi)，主張本土包容外來(lái)，尤其是包容“進(jìn)城務(wù)工子女”的義務(wù)教育權(quán)利。依據(jù)卡斯托社會(huì)孤立的理論假設(shè)，以及他后來(lái)提出的從社會(huì)整合到社會(huì)孤立的連續(xù)譜，學(xué)者王昆侖(2011)將“進(jìn)城務(wù)工子女”在義務(wù)教育領(lǐng)域的被排斥程度分成了社會(huì)孤立、脆弱、有援及社會(huì)整合四種狀態(tài)［13］。此四種狀態(tài)的包容程度逐步遞增，其中，“社會(huì)整合”是實(shí)現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工子女義務(wù)教育包容發(fā)展的理想狀態(tài)。義務(wù)教育上的“本土包容外來(lái)”發(fā)展的策略，一方面，要去除排斥性的制度設(shè)計(jì)，為進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育提供條件，減少城市對(duì)進(jìn)城務(wù)工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的種種限制;另一方面，要推動(dòng)農(nóng)村區(qū)縣、街鎮(zhèn)加大經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和投入，建立和完善農(nóng)村留守兒童教育和管護(hù)機(jī)制，改善農(nóng)村留守兒童的學(xué)習(xí)生活條件，以引導(dǎo)更多的農(nóng)村適齡兒童留在家鄉(xiāng)讀書(shū)，使留守兒童在本土環(huán)境下也能獲得高質(zhì)量的教育。

2.3 以“義務(wù)教育均衡化”發(fā)展來(lái)踐行“包容性發(fā)展”

從義務(wù)教育均衡化發(fā)展與包容性發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系來(lái)看，義務(wù)教育領(lǐng)域的制度與政策設(shè)計(jì)及其均衡化發(fā)展的理路，是需要在包容性發(fā)展理念的統(tǒng)攝下加以推進(jìn)與拓展的;同時(shí)，義務(wù)教育均衡化的踐行，也是包容性發(fā)展理念在基本公共服務(wù)以及教育公平領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。因此，義務(wù)教育均衡化，既是實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的重要政策手段，也是實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的重要載體。筆者認(rèn)為，以義務(wù)教育均衡化發(fā)展來(lái)踐行包容性發(fā)展的理念，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行推展。

其一，大力發(fā)展教育尤其是義務(wù)教育，既是義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)，也是包容性發(fā)展的體現(xiàn)。義務(wù)教育作為教育大廈之基，既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的有效手段，也是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器和動(dòng)力源。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》中，將受教育水平列為人類(lèi)發(fā)展的三個(gè)基本指標(biāo)之一。因此，政府應(yīng)堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，并以財(cái)政資金優(yōu)先保障教育投入、教育投入優(yōu)先滿(mǎn)足義務(wù)教育發(fā)展的策略，確保公共財(cái)政的重點(diǎn)支持教育發(fā)展以及義務(wù)教育預(yù)算支出的剛性化。

其三，做到優(yōu)質(zhì)資源共享，是義務(wù)教育均衡化與包容性發(fā)展的關(guān)鍵。義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源的共享，是義務(wù)教育發(fā)展成果的共享，其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是教育過(guò)程的公平?！皟?yōu)質(zhì)資源”既體現(xiàn)在硬件的辦學(xué)條件上，也體現(xiàn)在軟件性的師資隊(duì)伍與教育管理上，它也是義務(wù)教育均衡化的體現(xiàn)。因此，包容性發(fā)展視角下的義務(wù)教育均衡化，應(yīng)在教育持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，革除就入學(xué)機(jī)會(huì)而設(shè)置的排斥性政策與教育過(guò)程中非均衡化的制度設(shè)計(jì)，以使處于弱勢(shì)地位的學(xué)齡兒童少年——目前主要表現(xiàn)為農(nóng)村留守兒童、進(jìn)城務(wù)工子女等，不因貧困和身份等因素的制約而享受同等的教育機(jī)會(huì)。

3 以“義務(wù)教育均衡化”踐行“包容性發(fā)展”——以南京市為例

3.1 南京市“義務(wù)教育均衡化”的實(shí)施路徑

總體上看，南京的教育正沿著“短缺”的教育——充分的教育——優(yōu)質(zhì)的教育以及面向政治的教育——面向經(jīng)濟(jì)的教育——面向人全面發(fā)展的教育的軌跡在運(yùn)行［14］。2010年6月，中國(guó)教育電視臺(tái)制作了三期專(zhuān)題節(jié)目——《幸福教育看南京》，其中一期專(zhuān)門(mén)介紹了南京市推進(jìn)義務(wù)教育均衡化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了策應(yīng)中共中央關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、公共服務(wù)均等化以及教育均衡化等戰(zhàn)略部署，南京市從以下幾個(gè)方面著力推進(jìn)了義務(wù)教育均衡化的實(shí)踐發(fā)展。

其一，搭建義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)。一是，以規(guī)劃引領(lǐng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。對(duì)此，在南京規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展的同時(shí)，同步規(guī)劃了教育發(fā)展。市委、市政府先后印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)全域統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新南京行動(dòng)綱要》等一系列指導(dǎo)性文件，市教育局、市規(guī)劃局等部門(mén)共同編制了《南京市中小學(xué)校園用地控制規(guī)劃》、《南京市總體規(guī)劃——教育專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，對(duì)全市城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)布點(diǎn)。二是，以經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)教育的均衡化發(fā)展，即不斷加大教育附加費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保新增財(cái)力的70%主要用于農(nóng)村義務(wù)教育。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，“十一五”期間，南京市農(nóng)村教育總投入155億元，比“十五”期間增加83.7億元，增幅達(dá)到117.39%，農(nóng)村教育投入增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)倍增。其中，市級(jí)財(cái)政向農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)達(dá)10億元，比“十五”期間增加5.5億元，增幅達(dá)到122.22%①。

其二，構(gòu)建義務(wù)教育“洼地”崛起的政策機(jī)制。一是，實(shí)行優(yōu)崗計(jì)劃。為切實(shí)提高農(nóng)村教師整體素質(zhì)，吸引并留住優(yōu)秀教師在農(nóng)村任教，“十一五”期間，南京市大力實(shí)施了“農(nóng)村教師優(yōu)崗計(jì)劃”，對(duì)在農(nóng)村任教的在職特級(jí)教師、市學(xué)科帶頭人和優(yōu)秀青年教師、中小學(xué)高級(jí)教師，按照高于城區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)每月發(fā)放200～1200元的“崗位補(bǔ)貼”。從2008年起，對(duì)在農(nóng)村中學(xué)工作的中級(jí)職稱(chēng)教師每月發(fā)放200元崗位津貼，對(duì)分配到農(nóng)村中小學(xué)任教的本科教師給予每月100元工作補(bǔ)貼，中小學(xué)班主任津貼標(biāo)準(zhǔn)也由每月120元提高到每月200元。為此，市財(cái)政每年投入近1億元用于提高農(nóng)村教師待遇，惠及17000多名農(nóng)村教師。二是，實(shí)施免費(fèi)培訓(xùn)。為鼓勵(lì)農(nóng)村教師立足本職，勤于業(yè)務(wù)，精于教學(xué)，南京市建立了農(nóng)村教師培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼制度。每年安排1000萬(wàn)～1200萬(wàn)元教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)實(shí)施“千名農(nóng)村教師進(jìn)城免費(fèi)培訓(xùn)工程”，免費(fèi)對(duì)全市農(nóng)村教師百分百地進(jìn)行新一輪培訓(xùn)。三是，實(shí)踐扶農(nóng)工程。以項(xiàng)目和工程為抓手，南京市先后開(kāi)展了農(nóng)村小學(xué)提升工程、創(chuàng)建教育現(xiàn)代化先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村幼兒教育扶持計(jì)劃、現(xiàn)代化小學(xué)創(chuàng)建工程和區(qū)域教育現(xiàn)代化創(chuàng)建、示范初中創(chuàng)建工程、農(nóng)村中小學(xué)校運(yùn)動(dòng)場(chǎng)改造、農(nóng)村中小學(xué)食堂提升工程等工作，在辦學(xué)條件上基本實(shí)現(xiàn)了與城市學(xué)校相比而言的“校園環(huán)境一樣美、教學(xué)設(shè)施一樣全、管理水平一樣高、人民群眾一樣滿(mǎn)意”的目標(biāo)。

其三，打造義務(wù)教育資源共享的立體格局。一是，發(fā)揮名校的示范作用。即通過(guò)建立教育集團(tuán)等形式，由名校帶動(dòng)一般學(xué)校，共同發(fā)展。對(duì)此，成立了不同層次的校際聯(lián)合體，為推進(jìn)校辦培訓(xùn)、校本教研、校本管理搭建了新型活動(dòng)平臺(tái);也建立了“特級(jí)教師工作室”、“名教師工作站”、“教育碩士工作站”，充分發(fā)揮名師和特級(jí)教師的“傳、幫、帶”作用。開(kāi)通“名師排憂(yōu)”、“名師課堂”、“南京名師網(wǎng)”，為越來(lái)越多的家庭和學(xué)生創(chuàng)造了一個(gè)適時(shí)共享名師資源的服務(wù)平臺(tái)。二是，堅(jiān)持開(kāi)展城鄉(xiāng)攜手共進(jìn)活動(dòng)。人力資本理論認(rèn)為，人力資本在空間上的流動(dòng)會(huì)改變?nèi)肆Y本的空間分布格局，使人力資本的空間結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，因此它對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響［15］。對(duì)此，南京市積極推動(dòng)城鄉(xiāng)教師之間交流，促進(jìn)農(nóng)村教師的專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)。多年堅(jiān)持開(kāi)展“百校千師攜手共進(jìn)行動(dòng)”，遴選百所優(yōu)質(zhì)學(xué)校、千名骨干教師與老五縣實(shí)行區(qū)與區(qū)(縣)、校與校的結(jié)對(duì)幫扶。

其四，實(shí)施“三同”政策以解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女入學(xué)難的問(wèn)題。為了讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女享受到“同城待遇、同班學(xué)習(xí)、同步發(fā)展”的“三同教育”，南京市采取了多種政策。一是，對(duì)符合規(guī)定的在公辦學(xué)校接受義務(wù)教育的民工子女，與本地戶(hù)籍少年兒童一樣享受免費(fèi)政策;二是，接納民工子女就讀的公辦學(xué)校，按照小學(xué)每生120元/年，初中每生180元/年的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助;三是，從2008年春開(kāi)始對(duì)在公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女免收課本費(fèi);四是，從2003年起累計(jì)投入1200萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)扶持民辦的民工子弟學(xué)校，以幫助他們改善辦學(xué)條件;五是，對(duì)民工子弟學(xué)校教師實(shí)施全員培訓(xùn)。

3.2 南京市“義務(wù)教育均衡化”的實(shí)踐成果

其一，辦學(xué)條件方面的建設(shè)成果。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村與城市學(xué)校最顯而易見(jiàn)的差距就表現(xiàn)在辦學(xué)條件上。通過(guò)連續(xù)多年的義務(wù)教育階段學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全市100%的中小學(xué)實(shí)現(xiàn)了“校校通”，99%的中小學(xué)辦學(xué)條件達(dá)到了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，98%的城鄉(xiāng)學(xué)校接入教育城域網(wǎng)。根據(jù)2006年及2010年《南京市教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)》所列的生均計(jì)算機(jī)、生均圖書(shū)、生均儀器設(shè)備以及建立校園網(wǎng)學(xué)校比例四個(gè)指標(biāo)，南京市“十一五”期間義務(wù)教育均衡化推進(jìn)在辦學(xué)條件方面成效是明顯的。盡管差距依然存在，但是差距在逐步縮小，而且生均圖書(shū)以及信息化等方面的指標(biāo)農(nóng)村已經(jīng)接近或者超過(guò)城市了(見(jiàn)表1)。

表1 2006年與2010年南京小學(xué)、初中辦學(xué)條件指標(biāo)值城鄉(xiāng)比

其二，師資隊(duì)伍方面的建設(shè)成果。由于多年注重提高師資隊(duì)伍的整體水平，在師資培訓(xùn)及職稱(chēng)評(píng)審方面實(shí)施了傾斜政策，全市中小學(xué)教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率農(nóng)村已超過(guò)城市，高級(jí)職稱(chēng)比例農(nóng)村也超過(guò)城市，其中農(nóng)村小學(xué)高級(jí)職稱(chēng)比例超過(guò)城市小學(xué)12個(gè)百分點(diǎn)(見(jiàn)圖1)。

其三，生均經(jīng)費(fèi)方面的建設(shè)成果。小學(xué)生預(yù)算內(nèi)的生均公用經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村由2006年的288.64元提高至2010年的1043.99元，增幅達(dá)261.69%，增速是城市的1.79倍;初中生預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村由2006年的169.75元提高至2010年的1018.13元，增幅達(dá)499.78%，增速是城市的2.27倍。與城鎮(zhèn)學(xué)生相比，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生近五年生均公用經(jīng)費(fèi)方面的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城鎮(zhèn)。2010年，農(nóng)村小學(xué)學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)絕對(duì)值甚至超出了城鎮(zhèn)學(xué)生42.69元。

圖1 2010年南京市城鄉(xiāng)小學(xué)、初中教師學(xué)歷、高級(jí)職稱(chēng)比例對(duì)比圖(%)

其四，進(jìn)城務(wù)工子女公辦學(xué)校接納比例持續(xù)提高。南京對(duì)進(jìn)城務(wù)工子女義務(wù)教育進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和保障。目前實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)百分百”:即所有在寧就學(xué)的外來(lái)工子女，只要愿意都可以百分百地升入所在區(qū)域公辦初中;民辦外來(lái)工子弟學(xué)校百分百實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)“校校通”;民辦外來(lái)工子弟學(xué)校教師實(shí)行100%全員培訓(xùn)。目前全市6.27萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員子女義務(wù)教育入學(xué)率保持在99%以上，公辦小學(xué)接納比例達(dá)到92.93%，公辦初中接納比例達(dá)100%。

注釋:

①根據(jù)南京市教育局2011年的“南京市教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年報(bào)”。

［1］董澤芳，張國(guó)強(qiáng).社會(huì)公平與教育機(jī)會(huì)均等［J］.教育與經(jīng)濟(jì)，2007(2):16－20.

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［9］唐鈞.參與和共享的發(fā)展才有意義［N］.人民日?qǐng)?bào)，2010－10－14(02).

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［12］Bank T W.World development report 2006:Equity and Development［M］.New York:Oxford University Press，2006.

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