金旺盛，魏廣平，徐丹婷

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

河湖管理是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而呈現(xiàn)在人們面前的新課題。在經(jīng)濟落后的農(nóng)耕時代，人類活動對河湖產(chǎn)生的影響非常有限，并且由河湖本身的自然修復(fù)能力化解。但是，隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，人水爭地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等違法違規(guī)事件不斷發(fā)生，不僅影響了河湖功能的正常發(fā)揮，甚至危及到河湖的生命安全，有的已嚴(yán)重影響到防洪安全，危及到人民的生命財產(chǎn)安全。因此，加強河湖管理已迫在眉睫。2011年中央出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出“基本建成水資源保護和河湖健康保障體系，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達標(biāo)”，是中央在對當(dāng)前河湖管理形勢深刻剖析的基礎(chǔ)上提出的明確目標(biāo)，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、推進傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變的必然要求。

1 海河流域河湖管理基本情況

1.1 流域概況

海河流域地處中國華北地區(qū)，西以山西高原與黃河流域接界，北以內(nèi)蒙古高原與內(nèi)陸河流域為界，南界黃河，東臨渤海。涉及北京、天津兩市，河北、山西、山東、河南、遼寧五省及內(nèi)蒙古自治區(qū)，流域總面積約32萬km2，占全國總面積的3.3%。

流域內(nèi)主要有灤河、海河及徒駭馬頰河三大水系。主要河流包括灤河、冀東沿海諸河、薊運河、潮白河、北運河、永定河、大清河、海河干流、子牙河、黑龍港及運東地區(qū)諸河、漳衛(wèi)南運河、徒駭河、馬頰河等，總長約7 300 km。同時，有白洋淀、北大港濕地、衡水湖、七里海、大浪淀、團泊洼、南大港濕地、大黃堡洼、黃莊洼等湖泊（濕地），水面面積約 516 km2（截至2000年）。現(xiàn)已建成各種水庫1 878座，總庫容約 321 億 m3。

1.2 河湖管理基本情況

長期以來，我國河湖管理按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，實行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原則，由流域機構(gòu)和地方水行政主管部門負(fù)責(zé)管理。海河水利委員會作為水利部在海河流域的派出機構(gòu)，直接負(fù)責(zé)直管河道的管理工作，同時指導(dǎo)流域內(nèi)河流、湖泊的治理和開發(fā)，監(jiān)督流域內(nèi)河道采砂管理，并按照水利部授權(quán)，負(fù)責(zé)有關(guān)河道的涉河建設(shè)項目防洪評價審查許可以及河道采砂管理工作。流域內(nèi)各?。▍^(qū)、市）級水行政主管部門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)主干河道、重要湖泊以及跨市（區(qū)、縣）邊界河道的管理工作，其他河湖根據(jù)行政區(qū)域劃分和職責(zé)分工由市（區(qū)）、縣級水行政主管部門管理。

2 海河流域河湖管理存在的問題

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然目前海河流域的河湖管理體制不斷健全、制度建設(shè)不斷完善、監(jiān)管力度不斷加大，但是由于海河流域地處華北地區(qū)常年干旱少雨，加上上游水庫的攔蓄，多數(shù)河道基本常年干涸。在“96·8”大水之后，海河流域一直未發(fā)生大洪水，防洪意識日漸淡薄。因此，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，侵占和破壞河湖的程度不斷加劇，由此產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的問題。

2.1 涉河建設(shè)項目違規(guī)違章建設(shè)，造成安全隱患

（1）未批先建現(xiàn)象時有發(fā)生。某些工程建設(shè)單位忽視河道防洪安全，在未取得水行政主管部門許可的情況下，擅自開工建設(shè)，侵占水域岸線，在建設(shè)過程中破堤、打壩等嚴(yán)重影響河道防洪安全的案件時有發(fā)生。雖經(jīng)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T多次執(zhí)法，但由于項目本身是當(dāng)?shù)刂攸c建設(shè)項目，建設(shè)單位以各種理由不服從執(zhí)法決定，管理難度大。

（2）未按照許可方案實施建設(shè)。部分建設(shè)項目雖然取得了水行政主管部門許可，但在實際建設(shè)過程中卻擅自變更設(shè)計批復(fù)方案，對方案的關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及重要參數(shù)隨意更改，如橋梁工程的橋梁跨徑、橋墩布置位置、與堤防交接方式等，而這些變更并沒有上報水行政主管部門同意，造成了河道堤防工程安全隱患。

（3）建設(shè)項目偷梁換柱。少數(shù)建設(shè)項目報審的建設(shè)內(nèi)容與其實際實施的大相徑庭，水行政主管部門在許可時甄別困難。近些年來永定河、潮白河個別河段生態(tài)有所退化，部分不良業(yè)主抓住機會以綠化植草為名申請在河道內(nèi)綠化，但實際建設(shè)的卻是高爾夫球場，整頓清理難度較大，對河道行洪安全造成隱患。

2.2 河道采砂問題嚴(yán)重，管理形勢不容樂觀

（1）無序采砂給河道行洪帶來隱患。受巨大的經(jīng)濟利益驅(qū)使，某些河段采砂業(yè)主忽視河道行洪安全，存在違法私挖濫采現(xiàn)象，在實施采砂許可的河段也經(jīng)常偷采、盜采，個別河段超深、超范圍開采現(xiàn)象嚴(yán)重，且成品料、廢棄料堆放不規(guī)范，給行洪安全帶來了巨大隱患。

（2）?。ㄊ校┻吔绾拥婪欠ú缮肮芾磔^為困難。目前，流域內(nèi)北京市、天津市河道已經(jīng)全面禁止采砂，而河北省對河道采砂實行了許可管理。一些不法分子受到采砂暴利驅(qū)使，在北京市與河北省、天津市與河北省交界河流上進行非法盜采。盜采者利用省界逃避執(zhí)法打擊，造成執(zhí)法困難。

（3）河道采砂規(guī)劃亟需完善。河道采砂規(guī)劃是采砂許可與管理的依據(jù)，也是合理開發(fā)砂石的基礎(chǔ)。目前流域內(nèi)部分地區(qū)雖然初步完成了采砂規(guī)劃編制，但深度不夠、科學(xué)性不高、可操作性不強，有的只是就可采區(qū)、禁采區(qū)作了原則性的規(guī)定，存在采砂總量勘測不準(zhǔn)確、實施與監(jiān)管政策不具體等問題。

2.3 歷史遺留問題尚未得到妥善解決

（1）部分河道未開展確權(quán)劃界工作，河道主管機關(guān)執(zhí)法“陣地”不明確。海河流域部分河流常年干涸，只有汛期有少量來水，加之多年未發(fā)生大洪水，沿河村民防洪意識淡薄，一直占用河道進行農(nóng)業(yè)耕種，部分還進行了登記，變成了農(nóng)民的口糧田。加上河道工程建設(shè)滯后，部分河道未形成符合防洪規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的連續(xù)性堤防，界定管理、保護范圍困難，因此一直未進行確權(quán)劃界工作。

（2）部分河道管理范圍內(nèi)存在樹障，致使河道存在行洪隱患。目前，國家正在實行退耕還林的有關(guān)政策，同時又有保證1.2億hm2（18億畝）耕地的要求，用于種植樹木的土地不足，部分群眾受利益驅(qū)使，在河道內(nèi)種樹現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門為完成退耕還林有關(guān)指標(biāo)，給這些樹木發(fā)放了林權(quán)證，甚至還向種植農(nóng)民發(fā)放種樹補貼，變相支持了這種違規(guī)種樹行為。

（3）部分行洪河道內(nèi)尚存在村莊，不僅造成防洪隱患，人民生命財產(chǎn)安全亦得不到保障。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，灤河河道內(nèi)有200多個村莊，滹沱河、漳河等河道內(nèi)也有村莊。這些村莊形成了阻水障礙，嚴(yán)重影響了河道行洪安全，同時河道內(nèi)人民生命財產(chǎn)安全也得不到保障，若實施搬遷將需要巨大的補償安置費用，近期內(nèi)難以實現(xiàn)。

（4）河口管理體制需進一步理順。河口管理是河湖管理的重要組成部分。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，加上河口的特殊地理位置，河口管理越來越受到當(dāng)?shù)卣闹匾?，對河口的開發(fā)利用程度也越來越深。但是，地方法規(guī)與部門規(guī)章的有關(guān)規(guī)定及海洋部門與水利部門管理職能存在交叉重疊，增加了河口管理工作的復(fù)雜程度。

3 河湖的重要作用和意義

“河潤千里，澤惠八方”，河道湖泊作為人類賴以生存的寶貴自然資源，歷史上許多燦爛的古代文明都是依河而生；河湖是水資源的重要載體，是構(gòu)筑防洪安全體系、改善區(qū)域環(huán)境、合理配置水資源的核心要素，是水利工程管理的立足之地。

3.1 流域防洪安全的基石

河流湖泊天然的屬性就是水流的通道和儲蓄所。河流的宣泄和湖泊的調(diào)蓄組成了天然的防洪體系，在防洪中起著不可替代的作用?！?3·8”大水以后，按照毛主席“一定要根治海河”的偉大號召，海河流域在“上蓄、中疏、下排、適當(dāng)?shù)販狈结樦笇?dǎo)下，掀起了亙古未有的治理高潮。新開辟了永定新河、獨流減河等河道，每條河流都有獨立入海通道，改變了“十年九災(zāi)”的局面；對海河干流、灤河下游河道進行了治理，對衛(wèi)運河、滹沱河、永定河等河道進行了擴大疏浚；先后建成了大小水庫1 878座，形成了流域防洪、排澇的骨干體系，切實保障了流域整體防洪安全，特別是對京、津、冀地區(qū)防洪安全作出了突出的貢獻。

3.2 流域供水安全的保障

河道湖泊同樣是保障供水安全的重要基礎(chǔ)。海河流域?qū)贉貛О霛駶?、半干旱大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，常年干旱少雨，但是流域內(nèi)有北京、天津等重要城市，供水安全關(guān)系到流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。從2000年開始，海河流域便實施了引黃濟津跨流域調(diào)水工作，先后向天津市供水24.59億m3，切實保障了天津市的工業(yè)和生活用水。從2007年開始又進行了引黃濟冀、引黃濟淀，累計向河北省輸水13.32億m3、向白洋淀補水4.58億m3，有效促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，保持白洋淀地區(qū)的社會穩(wěn)定。另外，崗南、黃壁莊、王快、安格莊等大型水庫聯(lián)合調(diào)度向北京供水，大大緩解了北京市水資源緊張局面，切實保障了首都的安定繁榮。

3.3 流域水生態(tài)改善的載體

一條河流就是一條生態(tài)的屏障、一道美麗的風(fēng)景線，一個湖泊就是一塊濕地、一片綠洲。人類自古就“擇水而居”，江河湖泊周邊是人類繁衍生息之地、聚集發(fā)展之所。因為這里不僅有作為生命之源的水的保障，還有江河湖泊營造出的適宜人們居住的氣候、生態(tài)和環(huán)境。近年來，海河流域內(nèi)眾多城市依托河湖資源積極打造生態(tài)景觀長廊，如北京市永定河生態(tài)景觀、天津市海河生態(tài)景觀、石家莊市滹沱河生態(tài)景觀等。這些河湖生態(tài)景觀的打造顯著改善了水質(zhì)和兩岸生態(tài)環(huán)境，提升了城市的整體形象，沿河兩岸日漸成為人們休閑放松的好去處，得到了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷某浞挚隙ā?/p>

4 加強河湖管理的對策建議

河道湖泊管理是綜合性的管理，人水和諧不僅是水資源、水環(huán)境的問題，也是河湖管理的問題。加強河道湖泊管理，防止河湖功能退化，實現(xiàn)科學(xué)有序開發(fā)利用和保護，維護河湖健康生命，實現(xiàn)人水和諧，促進科學(xué)發(fā)展，是新時期賦予各級水行政主管部門的神圣使命。面對這一全新課題，各單位既要勇于在實踐中積極大膽地創(chuàng)新，又要善于及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以攻堅克難的決心和切實有效的手段，真正把河湖管理好、保護好。

4.1 盡快完善河湖管理法律法規(guī)，確保有法可依

河湖管理是一項復(fù)雜的社會管理工作，涉及多方面的利益調(diào)整問題。因此，河湖管理一定要以法律法規(guī)為先導(dǎo)，做到有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。但是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，現(xiàn)行的有關(guān)法律制度在一定程度上已不適用于當(dāng)前河湖管理，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行河道管理需要加快相關(guān)法律、法規(guī)修訂，從法規(guī)層面明確各級地方人民政府及其水利、國土等部門在河湖管理工作的主體職責(zé)。

盡快修訂完善 《中華人民共和國河道管理條例》，進一步明確河湖管理內(nèi)容、管理體制、管理和保護范圍、管理權(quán)限及責(zé)任等；有針對性地研究制定新的法規(guī)制度，不斷完善河湖管理法律體系，以適應(yīng)河湖管理的新形勢、新任務(wù)、新要求，如盡快制定《中華人民共和國河道采砂管理條例》。

4.2 抓好有關(guān)規(guī)范和制度建設(shè)，做到有章可循

河湖管理同時又是一項繁雜的技術(shù)管理工作，需要有關(guān)的規(guī)章制度、技術(shù)規(guī)范作為支撐。隨著涉河建設(shè)項目越來越多，管理難度越來越大，修訂《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理辦法》已迫在眉睫，防洪評價報告、施工監(jiān)管和竣工驗收等管理制度應(yīng)進一步完善。同時，研究制定《河道堤防工程占用補償費征收使用管理辦法》，建立涉河建設(shè)項目占用水域“占補平衡”制度，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用來加強河道的管理，已十分必要。

另一方面，為規(guī)范施工單位行為、防止其對水利工程造成破壞，可以參照基建項目質(zhì)保金制度建立涉河建設(shè)項目保證金制度，在涉河建設(shè)項目開工時收取一定比例的保證金，約束對方及時落實河道防護和恢復(fù)河道等行為，確保河道安全。另外，應(yīng)盡快出臺《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審查標(biāo)準(zhǔn)》，作為涉河建設(shè)項目審查的重要科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐，以進一步規(guī)范涉河建設(shè)項目審查工作，提高審查工作水平。

4.3 搞好規(guī)劃編制和完善，實施科學(xué)管理

河湖作為重要的自然資源，與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系密切。為充分發(fā)揮河湖功能、維護河湖健康生命、保障水資源的可持續(xù)利用和水環(huán)境承載能力、正確處理好河湖開發(fā)與管理保護之間的矛盾，編制好相關(guān)規(guī)劃是做好工作的堅實基礎(chǔ)和重要依據(jù)。要在對河湖現(xiàn)狀充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，把河湖作為一個整體體系，編制和完善河湖綜合治理規(guī)劃、河湖水域岸線開發(fā)利用規(guī)劃、水域資源開發(fā)保護規(guī)劃、河道采砂規(guī)劃等。有了科學(xué)的規(guī)劃，無論是開發(fā)利用還是管理保護，才有了切實有效的依據(jù)，河湖管理才能走上系統(tǒng)化、規(guī)范化的道路。

4.4 創(chuàng)新管理模式，突破傳統(tǒng)觀念

河湖管理同樣需要不斷的創(chuàng)新，敢于突破傳統(tǒng)思想觀念束縛。嘗試進行新型河湖水系連通建設(shè)，構(gòu)建引得進、蓄得住、排得出、可調(diào)控的江河湖泊水網(wǎng)體系，提高供水可靠性、洪水資源利用率和防洪保障能力。局部調(diào)整河湖防洪標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域調(diào)度原則，增設(shè)水庫非常溢洪道，提高水庫應(yīng)對超標(biāo)準(zhǔn)洪水能力，最大限度地利用雨洪資源，同時確保超標(biāo)準(zhǔn)洪水時水庫大壩安全。探索建立全新意義上的流域管理模式，一個水系或一個流域從源頭至入海口均由統(tǒng)一部門管理，有利于水資源合理配置和防洪的統(tǒng)一調(diào)度。

4.5 探索建立長效機制，提升管理水平

河湖管理涉及岸線、灘涂、庫區(qū)、河口等方面，涉及水利、國土、海洋等部門。目前，由水利部門單獨執(zhí)法或者由水利部門牽頭、多部門參與執(zhí)法的執(zhí)法方式無法達到預(yù)期效果，建議從政府層面建立由多部門參與的河湖管理聯(lián)合執(zhí)法機制，形成合力，對危害河湖健康的違法行為進行嚴(yán)厲打擊。同時，應(yīng)進一步明確各級政府對本區(qū)域內(nèi)河湖管理保護責(zé)任，強化各級政府的河湖資源意識及保護意識，建立河湖管理保護目標(biāo)責(zé)任制，將河湖管理保護提升到與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的位置，并納入各級政府年度考核中去，促使地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局與河道水資源、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，杜絕盲目、不合理開發(fā)利用河湖資源，減少地方政府行政干預(yù)，有效維護河湖健康生命。

4.6 加強輿論宣傳，營造良好氛圍

河湖管理難點多、戰(zhàn)線長、涉及面廣，需要全社會的廣泛關(guān)注和共同參與。為進一步提高人民群眾的法制意識、防洪意識、憂患意識、保護意識，各級水行政主管部門應(yīng)充分利用“世界水日”“中國水周”等有利時機，采用設(shè)點發(fā)放宣傳單、制作展覽宣傳欄或者依托廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，加強河湖管理與保護方面的有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的宣傳。要從深入落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的角度，大力宣傳保障河湖安全、河湖生態(tài)的重要意義，吸引全社會關(guān)注河湖健康，參與河湖管理，營造良好的河湖管理社會環(huán)境。

4.7 強化隊伍能力建設(shè)，打好堅實基礎(chǔ)

河湖管理也是一項專業(yè)化工作，需要一支懂技術(shù)的專業(yè)化隊伍。當(dāng)前，河湖管理之所以存在諸多問題，其中一個重要原因在于河湖管理隊伍素質(zhì)不高，管理力量薄弱。對此，要結(jié)合2011年中央1號文件明確的基本建成河湖健康保障體系的目標(biāo)要求，科學(xué)詳盡地作出人才需求分析與隊伍建設(shè)規(guī)劃，制定有針對性的人才政策，努力建設(shè)一支懂業(yè)務(wù)、精專業(yè)、強管理的骨干隊伍。加大河湖管理人員專業(yè)技能培訓(xùn)力度，提高河湖管理人員技能素養(yǎng)、管理水平和執(zhí)法能力。