趙文遠(yuǎn)

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 人文社科系，河南 鄭州 450015）

20世紀(jì)三四十年代國共行政督察專員公署制度之比較

趙文遠(yuǎn)

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 人文社科系，河南 鄭州 450015）

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨吸納國民黨的做法，在各抗日根據(jù)地建立起了專員公署制度。國共專員公署制建立的歷史背景不同，雙方頒布的專員公署組織法規(guī)有相似之處，也有不同之處，各有特點，機構(gòu)編制亦有區(qū)別，經(jīng)費差別較大。通過比較，可以看出，同樣的行政制度，在不同政權(quán)中，其政治位置、處境以及前途命運有很大差別。

專員公署制；國民黨；共產(chǎn)黨；組織法規(guī)；機構(gòu)編制、經(jīng)費

第二次國共合作后，中國共產(chǎn)黨吸納國民黨的做法，在各抗日根據(jù)地創(chuàng)立了專員公署制（簡稱專署制）。國民黨專署制自1932年設(shè)立，至1949年廢止；中國共產(chǎn)黨專署制1937年設(shè)立，1949年以后非但沒有被撤銷，而且在新中國地方政權(quán)建設(shè)中起到了重要作用。但近年來，學(xué)術(shù)界對國共專署制度比較卻鮮有研究。本文以20世紀(jì)三四十年代國共專署制為考察對象，通過對雙方專署制度的對比研究，擬從地方行政體制這一視角探討國共之間的政治差別。

一、國共專員公署制度建立的歷史背景之比較

1927年以后的幾年里，國內(nèi)的吏治腐敗、社會不安等現(xiàn)象迫使南京政府對地方行政層級設(shè)置問題進行反思。南京政府逐漸認(rèn)識到中國“省區(qū)大都遼闊，交通不便”的情況，增設(shè)介于省縣之間的“一級行政機構(gòu)”，確 “非無必要”［1］458。 特 別 是1927年之后中國共產(chǎn)黨開展的武裝斗爭，使國民黨政府感到“各省保安團隊，各縣各自為政，力量分散，尤其在剿共清鄉(xiāng)期間，每縣獨立難支，事實上需要有跨縣之組織”［2］。基于此種認(rèn)識，國民黨政府打算重新整理地方政權(quán)。1931年7月，蔣介石親自率領(lǐng)30萬大軍對江西革命根據(jù)地進行第三次軍事圍剿時，便將革命根據(jù)地各重要地區(qū)劃分若干區(qū)域，設(shè)立“黨政委員會分會”。每分會轄三縣，設(shè)委員長1人，后來也稱“行政督察”“行政督察專員”［3］429。蔣介石認(rèn)為，這種“黨政委員會分會”“試辦以來，頗著成效”，其他各省也應(yīng)該仿效施行［2］。于是，1932年8月6日南京政府頒布了《行政督察專員暫行條例草案》，國民黨軍事委員會豫鄂皖總司令部于同日頒布《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例》，國民黨政府行政督察專員制度正式確立。起初，行政督察專員制度只是在所謂“剿共”區(qū)實行。隨后，逐漸被南京政府推行到全國。至1936年，全國有16省共成立了122個行政督察專員區(qū)［4］14。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之后，為適應(yīng)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線需要，1937年9月，陜北蘇維埃政府正式更名為陜甘寧邊區(qū)政府。隨之，邊區(qū)政府對其所轄的各級政權(quán)進行更名改制工作。在對縣、區(qū)、鄉(xiāng)進行改制的同時，在邊區(qū)政府與縣政府之間，依據(jù)國民政府地方政府的政權(quán)層級形式，設(shè)置了行政督察專員公署這一層級。對于這種政權(quán)層級的變化，1942年1月陜甘寧邊區(qū)專署組織法規(guī)中公布的理由是“為發(fā)揚民主政治提高行政效率”［5］212。除此之外，筆者發(fā)現(xiàn)1940年5月隴東專署成立時發(fā)布的《告隴東同胞書》中對“我們?yōu)槭裁闯闪㈦]東專員公署？”做過這樣的較為具體的解釋：“為了健全邊區(qū)行政組織”“為了尊重和執(zhí)行國民政府××××的意志?！保?］80

除國共合作的需要外，專署制度被引入中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各抗日根據(jù)地，亦有其行政管理上的必要性。各抗日根據(jù)地所管轄范圍基本上都是跨幾個省的地域，像陜甘寧邊區(qū)初期就管轄陜西、甘肅、寧夏3省20多個縣，晉察冀邊區(qū)1940年底就管轄90多個縣，晉冀魯豫邊區(qū)也在110個縣以上，1945年晉冀魯豫邊區(qū)就達(dá)到200多個縣。在實際行政運作中，由于當(dāng)時交通、通訊不發(fā)達(dá)，加之邊區(qū)過大，各邊區(qū)政府很難直接領(lǐng)導(dǎo)與具體管理各縣以及各聯(lián)合縣抗日民主政府，需要在邊區(qū)下面設(shè)立一個政權(quán)層級，以彌補行政層級的缺陷。

對比國共專署制度建立的歷史背景，可以看出，主觀上，國民黨設(shè)置這一制度主要是為了配合其軍事上“圍剿”工農(nóng)紅軍及控制地方政權(quán)的需要。中國共產(chǎn)黨則是為了維護抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要?？陀^上，雙方設(shè)置這一行政層級都是出于便利地方行政管理的考慮，這一點是相同的。但是，應(yīng)該指出的是，中國共產(chǎn)黨的專署制度屬于新民主主義革命政權(quán)體系，而國民黨專署制度則明顯與此不相同。

二、國共專員公署組織法規(guī)之比較

（一）關(guān)于專署法規(guī)出臺情況及法規(guī)名目之比較

1932年8月南京政府頒布了《行政督察專員暫行條例草案》，同時，國民黨軍事委員會豫鄂皖總司令部頒布《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例》。這兩個條例的出臺標(biāo)志著國民政府正式確立了專署制度。1936年3月，國民黨軍事委員會頒布了《各省行政督察專員及縣長兼辦軍法暫行辦法》。同年10月，南京政府頒布了《行政督查專員公署組織暫行條例》《行政院審查行政督察專員人選暫行辦法》《行政督察專員資格審查委員會規(guī)則》《行政督察專員辦事成績考核暫行辦法》等法規(guī)，同時宣布1932年的專署制度廢止。這些法規(guī)的出臺，不僅使國民政府專署法規(guī)整齊劃一，而且使其法規(guī)體系更加完善。1938年5月，國民黨軍事委員會頒布了《戰(zhàn)區(qū)行政督察專員及區(qū)保安司令兼任軍法執(zhí)行總監(jiān)部督察官服務(wù)規(guī)則》。1941年10月，國民政府頒布了《戰(zhàn)時各省行政督察專員公署及區(qū)保安司令部合并組織暫行辦法》。這兩個法規(guī)的頒布說明，抗日戰(zhàn)爭時期國民黨專署制度又有了新發(fā)展。

中國共產(chǎn)黨各根據(jù)地專署法規(guī)建設(shè)與國民黨有較大不同。各根據(jù)地一般是先設(shè)立專署機構(gòu)，經(jīng)過一段時間實踐之后，再制訂頒布正式的專署組織法規(guī)。如前所述，1937年9月，陜甘寧邊區(qū)政府就進行了專員區(qū)域的劃分和專署的設(shè)置，但直到1941年11月才由邊區(qū)政府參議會通過、1942年1月正式公布《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織暫行條例》，1943年2月又公布《修正陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》。其他根據(jù)地專署法規(guī)的頒布也相對滯后：晉察冀邊區(qū)專署1938年9月建立，直到1940年5月才公布《晉察冀邊區(qū)行政督察專員公署組織大綱》；晉西北根據(jù)地專署1940年初開始建立，到1942年11月才公布《晉西北行政督察專員公署組織條例》；山東根據(jù)地專署1940年初開始建立，直至1943年9月才通過《山東省行政督察專員公署組織條例》。

不過，這些現(xiàn)象并不代表中共輕視專署組織法規(guī)建設(shè)，也不能說中國共產(chǎn)黨專署的設(shè)立很隨意甚至無法律依據(jù)。專署組織建立始初，中共各根據(jù)地沒有制訂專署法規(guī)，一個主要原因就是借鑒國民黨專署經(jīng)驗。既然國民黨在專署制度上有一整套成熟的模式，那么就直接拿來用，先按照國民黨專署模式建立專署組織機構(gòu)，然后再根據(jù)自己的情況訂立組織法規(guī)。與國民黨專署法規(guī)比較，中國共產(chǎn)黨各抗日根據(jù)地專署組織法規(guī)似乎不夠整齊劃一（各根據(jù)地都有自己的專署法規(guī)），并且從法規(guī)名目上看，中共的專署法規(guī)只有組織法規(guī)，而沒有專門的專員人選、資格審查、成績考核等方面的法規(guī)，但是，這并不說明中共在這幾方面沒有規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。實際上中共在政府各級政府干部管理上是有法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的。1943年4月，陜甘寧邊區(qū)頒布了3項干部管理法規(guī)：《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部管理暫行通則草案》《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部獎懲暫行條例草案》和《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部任免暫行條例草案》［7］193－198。這幾個法規(guī)對上述幾個方面都作了相應(yīng)的規(guī)定。

（二）關(guān)于專員的選拔、任用之比較

在專員任職資格上，依據(jù)國民政府1936年10月公布的《行政院審查行政督察專員人選暫行辦法》，規(guī)定年齡30歲以上，任政務(wù)官一年以上者（政務(wù)官指經(jīng)中央政治會議議決任命之人員）；現(xiàn)任簡任官或任簡任官一年以上者（一般指任政務(wù)官二年以上的）；任縣長三年以上或最高級薦任官四年以上、辦事著有成績者；對國民黨有特殊勛勞或致力國民革命十年以上，而有行政經(jīng)驗者；曾任教育部立案之大學(xué)教授二年以上、副教授或講師三年以上，且于地方行政素有研究者。具備上述各項資格之一者，才能擔(dān)任專署專員［1］495。同時頒布的《行政督察專員公署制度組織暫行條例》規(guī)定，專員由“行政院院長或內(nèi)政部部長提出，呈請國民政府簡派”［1］493。另一個同時頒布的《行政督察專員資格審查委員會規(guī)則》規(guī)定，行政督察專員資格審查委員會主任須由內(nèi)政部長充任，委員由行政院院長就行政院內(nèi)部高級職員中遴選［1］496。這些規(guī)定，從形式上顯示出國民黨在專員選拔、任用條件和程序上是相當(dāng)苛刻和嚴(yán)格的。

在專員設(shè)置和選拔任用方面，由于干部人才缺乏，中國共產(chǎn)黨各根據(jù)地專署建設(shè)中不得不委派一些軍事干部兼任專員和副專員。比如，《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織暫行條例》規(guī)定：“分區(qū)行政專員及副專員，由邊區(qū)政府派任，或令駐本分區(qū)軍事長官兼任，或令本分區(qū)縣長一人兼任。”［5］213與國民黨不同的地方，中國共產(chǎn)黨各根據(jù)地專署除專員外，還設(shè)置了一個副專員，實行正、副專員配置。其他各根據(jù)地也有類似的規(guī)定，比如《山東省行政督察專員公署組織條例》規(guī)定：“行政督察專員區(qū)設(shè)專員一人，由行政公署遴選，呈請省行政委員會委任之。必要時設(shè)副專員?！保?］367各根據(jù)地專署專員委任各有特點，但總體差別不大，其最大共同點是：專員須由邊區(qū)政府或邊委會、政務(wù)會議、省行政委員會遴選和委任，其被選拔資格不低于縣長職務(wù)。

關(guān)于專員的選拔任用，中國共產(chǎn)黨歷來倡導(dǎo)“任人唯賢”的干部任用政策和實行“德才兼?zhèn)洹钡母刹咳斡脴?biāo)準(zhǔn)。1938年10月14日，毛澤東在中共六屆六中全會上指出，我們民族歷史上關(guān)于干部的使用問題上有兩個對立的路線，“任人唯賢”是正派的路線，“任人唯親”是錯誤的路線［8］527。陜甘寧邊區(qū)政府曾規(guī)定干部任用的四個標(biāo)準(zhǔn)：“一、擁護并忠實邊區(qū)施政綱領(lǐng)；二、德才資望與其所負(fù)職務(wù)相稱；三、關(guān)心群眾利益；四、積極負(fù)責(zé)，廉潔奉公?！保?］197因此，中國共產(chǎn)黨在任用專署專員時，“任人唯賢”和“德才兼?zhèn)洹笔潜匦枳袷氐恼吆蜆?biāo)準(zhǔn)。

對比國民政府規(guī)定的專員任職資格，中國共產(chǎn)黨的要求顯得更嚴(yán)格一些。國民政府只規(guī)定了一些形式上的硬條件，而對內(nèi)在的素質(zhì)則沒有要求。而中國共產(chǎn)黨則不同，不但從理想信念、政治態(tài)度、思想品質(zhì)、思想作風(fēng)等方面，而且還從工作能力、業(yè)務(wù)水平方面都提出了高的要求。這說明，兩黨在行政人員任用上有質(zhì)的不同。國民政府內(nèi)部，派別林立，各派都想在任用官員上插一腳，盡可能安排自己的人。在無法調(diào)和各派矛盾的情況下，只能從形式上規(guī)定一些苛刻的條件，當(dāng)然就無法兼顧擬任用官員的內(nèi)外素質(zhì)。

（三）關(guān)于專員、專署的職權(quán)之比較

關(guān)于專署的行政層級，南京政府1936年公布的《行政督察專員公署組織暫行條例》規(guī)定：行政院“得令各省劃定行政督察區(qū)，設(shè)置行政督察專員公署，為省政府輔助機關(guān)”［1］492。此條例沒有明確規(guī)定專署是否是一個行政層級，只是規(guī)定它是一個省政府的輔助機關(guān)。但是，這個所謂的輔助機關(guān)擁有轄區(qū)內(nèi)行政、軍事、審核財政預(yù)決算、制定單項法規(guī)等項重大事務(wù)的督察權(quán)和管理權(quán)，在省、縣之間已經(jīng)形成了一個實際的行政層級?？箲?zhàn)期間，國民黨頒發(fā)的文件中曾明確把戰(zhàn)地行政機構(gòu)劃分為省政府級、行政督察區(qū)級、縣政府級［1］390。

中國共產(chǎn)黨各根據(jù)地專署法規(guī)中都規(guī)定了專署是邊區(qū)政府的派出機關(guān)的性質(zhì)，規(guī)定其具有“督察及指導(dǎo)該分區(qū)各縣行政事宜”［5］212的職權(quán)，這點與國民黨專署的行政層級性質(zhì)大致相同。在中國共產(chǎn)黨專署機構(gòu)的實際演進中，其行政機構(gòu)的性質(zhì)逐漸增強，專署組織逐漸由行政虛級向?qū)嵓壯葑儯@也與國民黨專署有相同之處。

由于雙方都采取專員負(fù)責(zé)制，所以專署的職權(quán)也就是專員的職權(quán)。下面為了研究便利，主要把南京政府1936年公布的《行政督察專員公署組織暫行條例》［1］491－494和陜甘寧邊區(qū)政府1942年公布的《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織暫行條例》［5］212－215中關(guān)于專員、專署職權(quán)的內(nèi)容作一比較，其他抗日根據(jù)地專署組織法規(guī)與陜甘寧邊區(qū)大致相似，故只作簡略比較。

1.兩者大致相同之處：（1）巡視權(quán)。前者規(guī)定，專員每半年輪流巡視及指導(dǎo)區(qū)內(nèi)各縣、市地方行政及自治事宜；后者規(guī)定，專員應(yīng)親自輪流巡視各縣，并將巡視結(jié)果，呈報邊區(qū)政府備查。并且還規(guī)定，專員如因故不能實行時，得由副專員或政務(wù)秘書與科、處長代行之。（2）爭議處置權(quán)。雙方都規(guī)定專員有區(qū)內(nèi)各縣、市爭議處理權(quán)。（3）召集會議權(quán)。雙方大致一樣。在《修正陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》［5］215－217中，把此項權(quán)力修改為兩項：一是召開專員公署政務(wù)會議；二是召集縣、區(qū)長聯(lián)席會議。（4）專員兼任縣長和專署經(jīng)費方面。雙方都規(guī)定專員兼任駐在地縣長，專署與縣政府合署辦公。但抗戰(zhàn)開始后，前者規(guī)定專員不再兼任縣長；后者也在《修正陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》取消了此規(guī)定。雙方都規(guī)定，專署經(jīng)費由上一級政府支撥。（5）推行法令權(quán)。雙方都有此項規(guī)定。（6）遴選、委任專署內(nèi)職員權(quán)。前者規(guī)定，專員有遴選秘書、處長和委任其他人員的權(quán)力；后者最初沒有此規(guī)定，后在《修正陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》中有類似規(guī)定。（7）關(guān)防制發(fā)權(quán)。前者規(guī)定，專署之關(guān)防由南京政府制發(fā)；后者規(guī)定，由邊區(qū)政府制發(fā)。

上述內(nèi)容表明，至少在七個職權(quán)方面，雙方規(guī)定是大致相同的。在這幾個方面，中國共產(chǎn)黨援引了國民黨創(chuàng)制的專署組織法規(guī)。向別人學(xué)習(xí)，特別是向曾經(jīng)是敵人的國民黨學(xué)習(xí)不是件容易的事，但是為了維護抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，也為了支援抗日戰(zhàn)爭，在地方政權(quán)組織法規(guī)上向國民黨學(xué)習(xí)借鑒，說明中國共產(chǎn)黨策略靈活，能夠順勢而變。

2.類似但有區(qū)別之處：（1）督察、指導(dǎo)權(quán)。前者規(guī)定，專員有審核及統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)各縣、市行政計劃或中心工作之權(quán)，有轄區(qū)內(nèi)各縣、市地方行政自治之巡視及指導(dǎo)事項之權(quán)；后者則規(guī)定，專員有隨時考察及督導(dǎo)所屬各縣地方行政規(guī)劃與創(chuàng)辦分區(qū)內(nèi)各縣應(yīng)興革之事項的權(quán)力。在《修正陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》中，規(guī)定專員有對邊區(qū)政府負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)督察該分區(qū)內(nèi)所轄各縣之一切行政事宜。（2）財政權(quán)。前者規(guī)定，專員有審核區(qū)內(nèi)各縣、市地方預(yù)算、決算之權(quán)；后者則規(guī)定，專員有權(quán)督察所屬各縣經(jīng)費之收支情形，《修正陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》將其修改為：監(jiān)督所屬各縣經(jīng)費之收支情形。（3）對轄區(qū)內(nèi)縣、市長的行政命令處分權(quán)。前者規(guī)定，專員對轄區(qū)內(nèi)各縣、市長之命令或處分，認(rèn)為違法或失當(dāng)、不及呈報省政府核辦時，得以命令撤銷或糾正之。后者也有類似規(guī)定?！缎拚兏蕦庍厖^(qū)行政督察專員公署組織條例》中取消了這一條，修改為：對該分區(qū)的邊府各種附屬機關(guān)之命令或處分，如認(rèn)為違法或不當(dāng)時，專署得糾正或撤銷之。（4）地方保安的指揮權(quán)。前者規(guī)定，專員除有特殊情形外，應(yīng)兼任該區(qū)保安司令，有指揮監(jiān)督區(qū)內(nèi)各縣、市的保安團隊、警察和武裝民眾自衛(wèi)組織之權(quán)。1941年10月國民黨政府頒布《戰(zhàn)時各省行政督察專員公署及區(qū)保安司令部合并組織暫行辦法》，將獨立的區(qū)保安司令部合并與專員公署內(nèi)。這項規(guī)定，在一定程度上提高了專員的地位和權(quán)力。后者雖沒有明確的規(guī)定，但規(guī)定專員有鞏固分區(qū)地方治安，部署分區(qū)抗戰(zhàn)工作的權(quán)力，以及為綏靖地方配合正規(guī)軍抗戰(zhàn)，專員有權(quán)調(diào)遣本區(qū)內(nèi)保安隊及地方自衛(wèi)軍，必要時得請調(diào)正規(guī)軍協(xié)助?！缎拚兏蕦庍厖^(qū)行政督察專員公署組織條例》規(guī)定：專員有組織與領(lǐng)導(dǎo)人民武裝、協(xié)同軍隊維持地方治安的職權(quán)。

上述內(nèi)容顯示，國民黨專署的權(quán)力突破了“監(jiān)督、指導(dǎo)”的范疇，成為事實上對轄區(qū)的“領(lǐng)導(dǎo)”。這是因為國民黨創(chuàng)設(shè)專署制度的初衷就是為了對付中共［9］358，同時為了控制國內(nèi)紛爭的地方政治權(quán)力，所以，通過上述規(guī)定可以看出國民黨企圖強化對地方控制權(quán)的一些法律謀劃。中國共產(chǎn)黨方面，則根據(jù)自身情況，為了鞏固邊區(qū)和更有力地支援戰(zhàn)爭，在上述法規(guī)上沒有完全模仿國民黨，在一些地方作了一些靈活的變動，把專署權(quán)力限定在督察、指導(dǎo)范圍內(nèi)，由此也可以看出，中國共產(chǎn)黨在專署組織法規(guī)建設(shè)上的靈活性和相對成熟性。

3.不同之處：（1）轄區(qū)內(nèi)法規(guī)審核權(quán)。前者規(guī)定，專署和專員有轄區(qū)內(nèi)各縣、市單行法規(guī)審核權(quán)；后者沒有類似規(guī)定。（2）訂立單行規(guī)則和辦法權(quán)。前者規(guī)定，專署為籌劃轄區(qū)內(nèi)各縣、市地方行政起見，于不抵觸中央及省之法令范圍內(nèi)，得訂立單行規(guī)則和辦法。后者則沒有此項規(guī)定。不過，晉察冀根據(jù)地的專署組織大綱卻規(guī)定：專署于不抵觸中央及邊委會之法令范圍內(nèi)，得制定單行規(guī)則或辦法（呈邊委會備案）［5］255。（3）獎懲權(quán)。前者規(guī)定，專員有獎懲區(qū)內(nèi)各縣、市人員之權(quán)；后者則沒有這項權(quán)利。（4）考核權(quán)。前者規(guī)定，專員有權(quán)考核區(qū)內(nèi)各縣、市長及所屬工作人員成績，如所屬各縣、市長有違法、失職行為，應(yīng)隨時密呈省政府核辦；后者則簡單規(guī)定，專員有考核所屬各級公務(wù)人員之權(quán)。但是，在1943年2月公布的《修正陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》中，又取消此權(quán)利。

上述內(nèi)容表明，國民黨專署職權(quán)比中國共產(chǎn)黨專署相對寬泛、較大和全面。它不僅擁有轄區(qū)內(nèi)法規(guī)審核權(quán)、單行規(guī)則和辦法的訂立權(quán)，而且還擁有轄區(qū)內(nèi)官員的獎懲權(quán)和考核權(quán)，對于違法、失職的地方官員有向省政府的密報權(quán)。這些權(quán)力規(guī)定，從法律上賦予了專署、專員較高的政治地位和行政權(quán)力，使轄區(qū)內(nèi)大小官員不得不對專員俯首帖耳，絕對受其控制。與國民黨不同，中國共產(chǎn)黨沒有必要通過專署控制縣、區(qū)級政權(quán)，因此沒有這些法規(guī)規(guī)定。中共晉察冀根據(jù)地專署法規(guī)有“訂立單行規(guī)則和辦法”的權(quán)力規(guī)定，可能是由于其處于敵后，當(dāng)?shù)財城?、政情、民情情況特殊等因素。

另外，中國共產(chǎn)黨晉察冀根據(jù)地專署組織法規(guī)還有兩點不同規(guī)定：一是專員的獨立行使職權(quán)，二是司法監(jiān)審權(quán)和軍事案件案件判決權(quán)［5］255。關(guān)于第一點，晉察冀根據(jù)地專署法規(guī)規(guī)定：專署如因戰(zhàn)爭原因，與邊委會失去聯(lián)系時，并得代行邊委會職權(quán)，但戰(zhàn)爭結(jié)束后，應(yīng)將各項處置辦法補報邊委會。晉察冀根據(jù)地作此項規(guī)定，顯然是其處于敵后，各行政機關(guān)常常處于游擊狀態(tài)，一旦有戰(zhàn)事發(fā)生，專署往往和上級機關(guān)失去聯(lián)系，這一規(guī)定，有利于專署在非常情況下發(fā)揮其獨自決策能力。陜甘寧邊區(qū)專署法規(guī)最初沒有此項規(guī)定，但在1943年2月《修正陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》也作了類似規(guī)定。國民黨方面則沒有此規(guī)定，因其專署多處于抗戰(zhàn)的后方區(qū)域，相對安定，也不會發(fā)生與省級政府聯(lián)系不上的情況。

關(guān)于第二點，晉察冀根據(jù)地專署組織法規(guī)規(guī)定：專員對轄區(qū)內(nèi)第二審民刑案件之監(jiān)審（監(jiān)審有最后決定權(quán)）及軍事案件之判決事宜的權(quán)力。陜甘寧邊區(qū)1943年3月公布的《陜甘寧邊區(qū)高等法院分庭組織條例草案》有類似的規(guī)定，邊區(qū)高等法院得于邊區(qū)政府所轄各分區(qū)內(nèi)之專員公署所在地，設(shè)置高等法院分庭，代表高等法院受理不服各該分區(qū)所轄地方法院或縣司法處第一審判決上訴之民刑案件。高等法院之分庭，“得設(shè)置于專員公署”。盡管規(guī)定高等法院分庭庭長、推事由高等法院呈請邊區(qū)政府任命，而事實上由專員兼分庭庭長［10］367－369。國民黨1936年頒布的《行政督察專員公署組織暫行條例》沒有此類規(guī)定，但在同年國民黨軍事委員會頒布的《各省行政督察專員及縣長兼辦軍事事務(wù)暫行辦法》卻規(guī)定：專員兼任軍法官，在轄區(qū)有檢查審判軍法案件之權(quán)。所謂軍法案件包括：現(xiàn)役軍人犯刑事或懲罰法令者、非軍人在“剿匪區(qū)”內(nèi)犯軍事法令者、犯《危害民國緊急治罪法》者等七種犯罪行為［1］490。

總而言之，通過上述對比，可以看出，國民黨專署的權(quán)力比中國共產(chǎn)黨專署的權(quán)力要大和全面得多，其實際上已經(jīng)成為一級地方政府。并且，由于它是由南京政府直接任命的，其行政權(quán)力相對獨立。當(dāng)年就有學(xué)者指出：“就其權(quán)力言，則行政執(zhí)行權(quán)與行政督察權(quán)及軍事權(quán)集中一身，在轄區(qū)以內(nèi)，行政督察專員權(quán)力之大，不啻一國元首。凡專員之所為，既有武力為其后盾，復(fù)有警察權(quán)從而庇護之，以是而得為所欲為，凡專員之所是者，人莫敢非之，凡專員之所非者，人亦莫敢是之?！保?1］

中國共產(chǎn)黨專署法規(guī)雖然明顯有國民黨專署法規(guī)痕跡，但是有改造創(chuàng)新之處。在許多規(guī)定上，中國共產(chǎn)黨根據(jù)自身情況，對國民黨專署法規(guī)作了一定修正，制訂出抗日根據(jù)地特色的組織法規(guī)。中國共產(chǎn)黨專署權(quán)力一般限制在行政工作方面，更多地屬于督察和指導(dǎo)，職權(quán)范圍也多在鞏固抗日根據(jù)地和支援抗日戰(zhàn)爭方面。

三、國共專員公署編制、經(jīng)費之比較

專員公署的編制和經(jīng)費是考察其政權(quán)組織建設(shè)的一個重要方面。國共雙方專署組織建設(shè)上都非常重視這兩個方面的建設(shè)。由于雙方所處的生存環(huán)境和政治需要不同，各自建設(shè)重點也不相同。

（一）國共專署編制之比較

關(guān)于人員編制，國民黨專署前后的組織法規(guī)規(guī)定是不一致的。據(jù)1932年8月南京國民政府發(fā)布的《行政督察專員暫行條例草案》，專署設(shè)置專員1人，秘書1人，事務(wù)員2人，書記2人，共6人。職員較少，故當(dāng)時的專署又稱作“行政督察專員辦事處”［1］463。另據(jù)同時期國民黨“鄂豫皖剿匪總司令部”公布的《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例》，專署設(shè)置專員1人，秘書1人，署員4人，事務(wù)員6人，保安副司令1人，參謀1人，副官1人，編制人數(shù)15人。如果再加上專署聘請不給職的參事5－9人，人數(shù)至少在20人之上［1］465。同時頒發(fā)的《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署辦事通則》明確規(guī)定：專員公署分設(shè)四科，管理轄區(qū)內(nèi)各級官員的任免升降登記、工作報告審查、稅捐、戶口、保甲、保安隊、衛(wèi)生、交通、教育、土地丈量登記、農(nóng)民借貸等各類各項事務(wù)［1］468。其管理事項之多、范圍之廣，儼然一個地方一級政府。由此看來，國民黨在一般省區(qū)和“剿匪區(qū)”專署編制上是有很大區(qū)別的。

1934年4月，國民黨軍事委員會南昌行營又將各省份專署劃分為甲、乙、丙三等。甲等專署含專員、秘書、署員、技士、事務(wù)員、保安司令、參謀、副官、雇員、錄事、偵探、衛(wèi)士、傳令兵、工役、馬夫、伙夫等共計79人；乙等65人；丙等58人［11］。不管哪一等級的專員公署都是人員眾多，隊伍龐大。此時，正值國共戰(zhàn)爭的關(guān)鍵時刻，專署等級的劃分說明國民黨對不同地方政治權(quán)力的掌控程度的差異。專署人員的普遍增加，應(yīng)是國民黨對專署這一地方政權(quán)組織政權(quán)重視的體現(xiàn)。

1936年10月南京政府公布的《行政督察專員公署組織暫行條例》中規(guī)定，專署設(shè)置專員1人，秘書1人，科長2－4人，視察1人，技士1－2人，科員2－4人，事務(wù)員3－6人，人員總數(shù)最少應(yīng)為11人以上，最多19人左右［1］493。如果加上保安司令部副司令、參謀、副官等人員10余人并得招募士兵若干人［12］156－157，專署人員人數(shù)仍屬可觀?？箲?zhàn)過程中，重慶國民政府于1941年頒布的《戰(zhàn)時各省行政督察專員公署及區(qū)保安司令部合并組織暫行辦法》規(guī)定，專員公署人員人數(shù)又有增加。這說明國民黨專署承擔(dān)的戰(zhàn)時任務(wù)有所增加。

中國共產(chǎn)黨陜甘寧邊區(qū)專署最初運作時，編制規(guī)模小，人員少。1937年9月邊區(qū)專署建立時的編制規(guī)模僅為7人，一個月之后增加為9人［13］18。直至1938年2月，專署的編制仍未有所增加，其中專員兼縣長1人，秘書2人，屬員2人，特務(wù)員1人（專員的），勤務(wù)兼通訊1人，馬夫1人，伙夫1人，倉庫主任1人，共10人［13］52。與國民黨在一般省區(qū)專署初創(chuàng)時期幾乎一樣，機構(gòu)簡單，編制人員極少。

隨后，專署編制逐漸增大，人員增多，其行政作用逐漸增強。比如，1940年8月，陜甘寧邊區(qū)的慶環(huán)、隴東兩分區(qū)專署合并成立隴東分區(qū)專署，除專員、副專員外，專署下設(shè)秘書室和民政、財政、教育、經(jīng)建、保安等五處及陜甘寧邊區(qū)銀行隴東分行等工作部門。1941年又成立了隴東稅務(wù)局［6］782。隴東分區(qū)專署的機構(gòu)比較齊全，內(nèi)部機構(gòu)跨越“科”級直接設(shè)“處”。這一時期，邊府與各分區(qū)專員之間的來往信函頻繁，說明前者對后者足夠重視，后者已成為前者不可缺少的臂膀。

根據(jù)邊區(qū)政府于1942年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織暫行條例》，“專員公署設(shè)秘書室、民政科、財政科、教育科、建設(shè)科、糧食科、保安科”，各設(shè)科長1人，“干事若干人，承科長之命，分別處理各項事務(wù)”。公署設(shè)專員1人，必要時設(shè)副專員1人；秘書室設(shè)主任秘書1人，秘書、文書、庶務(wù)、收發(fā)各1人，及干事若干人。6科人員加上專員、副專員，人員應(yīng)有26人以上［5］213。該條例規(guī)定的專署人員配備較少，究其原因，是此時中共已開始實行了李鼎銘等人提出的“精兵簡政”政策。據(jù)文獻資料，1941年12月4日陜甘寧邊區(qū)政府就向?qū)T、縣長發(fā)出指示信，提出“精兵簡政”的原則和要求［6］794。各專署遵照邊區(qū)政府指示和規(guī)定，對行政機關(guān)和機關(guān)工作人員進行了整編和重新配備。將專署中的“處”改為“科”。因此，1942年1月公布的《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織暫行條例》中就沒有“處”這個級別了。為了名稱統(tǒng)一起見，邊區(qū)政府決定將專員公署各科依次簡稱為一、二、三、四、五科和保安科。在進一步貫徹“精兵簡政”的政策中，“邊區(qū)政府又通知將一、三科合并為民政科，二、四、五科合并為財糧科，保安科改為保安分處”［6］782。

1943年全邊區(qū)繼續(xù)進行“精兵簡政”工作，各專署按照邊區(qū)政府規(guī)定的各級政權(quán)機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，再次進行了認(rèn)真整編。根據(jù)“精兵簡政”精神，同年2月邊區(qū)公布的《修改陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》規(guī)定，專署設(shè)專員1人，必要時設(shè)副專員1人，組織機構(gòu)只設(shè)第一科、第二科和保安分處。各科、處設(shè)科長、處長科員若干人。另設(shè)政務(wù)秘書和事務(wù)秘書各1人，事務(wù)秘書下設(shè)收發(fā)、文書、庶務(wù)若干人［5］216。不但機構(gòu)簡略，而且人員配置較少。

但是，隨著邊區(qū)政治、經(jīng)濟、文化教育等的快速發(fā)展，1943年以后因工作急需，一些專署要求增設(shè)機構(gòu)和人員。1943年12月，邊府曾發(fā)出命令：“為了適應(yīng)政府儲糧計劃，各地糧食管理工作，皆有加強的必要。茲決定各分區(qū)專員公署增設(shè)糧食科，設(shè)科長一人，科員一人，管理該分區(qū)糧食工作”［6］125。特別是抗日戰(zhàn)爭后期，專署所管理的政務(wù)日益增多，原有人員和機構(gòu)不夠用，邊府只能根據(jù)時局的變化頒布通令，要求各專署增加一些機構(gòu)編制。

綜上所述，國共雙方都較重視專署組織建設(shè)。從法規(guī)條文上看，雙方在專署編制上都有明確的規(guī)定。但在實際運作中，雙方專署編制與法規(guī)規(guī)定不一定吻合，往往超過規(guī)定編制?？箲?zhàn)爆發(fā)前，國民黨“剿匪區(qū)”專署建設(shè)主要為了對付共產(chǎn)黨，其“剿匪區(qū)”專署人員編制比較齊整，特別是在地方保安司令部編制上人員眾多，管理事務(wù)較全面?？箲?zhàn)爆發(fā)后，其專署機構(gòu)編制主要是為抗戰(zhàn)需要所設(shè)，整體上比較健全。中國共產(chǎn)黨專署是在抗戰(zhàn)爆發(fā)后開始建設(shè)的，所以機構(gòu)編制主要從鞏固邊區(qū)政權(quán)、支援抗戰(zhàn)方面著眼。專署編制從小到大，逐漸完善和健全，作用逐漸增強。經(jīng)過“精兵簡政”，編制機構(gòu)、人員更加精干，不但勝利渡過了困難時期，而且有力支援了各根據(jù)地抗戰(zhàn)斗爭。

（二）國共專署機構(gòu)經(jīng)費之比較

國民黨專署經(jīng)費相對寬裕，專署各類官員的薪俸相對較高。以河南省為例，1935年6至12月，該省11個專署總經(jīng)費為36.2萬多元，每專署平均月經(jīng)費為4 700多元［4］35。從1936年國民政府所劃分的甲、乙、丙三類專署來看，甲類專署每月辦公經(jīng)費450元、專員及職員薪俸3 520元，差旅費、特別費和預(yù)留費等950元；乙類每月辦公經(jīng)費400元、專員及職員薪俸2 870元，差旅費、特別費和預(yù)留費等800元；丙類每月辦公經(jīng)費350元、專員及職員薪俸1 950元，差旅費、特別費和預(yù)留費等600元［14］?？箲?zhàn)爆發(fā)后，國統(tǒng)區(qū)各專署的各類經(jīng)費稍有下降，但專署月支各類經(jīng)費也維持在幾千元之間。

與國民黨相比較，中國共產(chǎn)黨專署的經(jīng)費實在少得可憐。根據(jù)1937年10月24日《陜甘寧邊區(qū)政府第九號通令——為各專署增加人員及辦公費》的通令中規(guī)定：自11月份起各分區(qū)行政專員公署“辦公經(jīng)費（伙食津貼除外，包括了其他一切費用）每月自二十元增至三十元”［13］18。這說明，專署經(jīng)費在1937年10月前每月不超過20元，之后由于人員增加提高至30元。專署只有增加人員或機構(gòu)，辦公費才有少量增加。1938年7月8日陜甘寧邊區(qū)政府主席團給三邊專員王子宜的信函中說：專署新成立的“糧秣處的辦公及工作人員生活費，需要建立經(jīng)濟核算制度，按月編制預(yù)算，照政府工作人員一樣開支，辦公費不夠用時由政府津貼，有多余時交第一科收入金庫，不得隨便使用”［13］80。

筆者沒有查到1940年前后中國共產(chǎn)黨專署經(jīng)費的資料，但查閱到了隴東分區(qū)曲子縣1941年8月呈報的工作報告，其中涉及到政府工作人員的津貼及辦公經(jīng)費問題。報告中說：各級政府公務(wù)人員“每人每天1斤半米，8分洋的菜錢。每月縣長2元5角錢的津貼，區(qū)長2元津貼，政府工作人員1至2元津貼，鄉(xiāng)長1元5角的津貼，還常常幾個月不發(fā)。政府各級人員每年同樣生產(chǎn)，上至每個首長，下至伙、馬夫?！h政府每月辦公經(jīng)費不超過40元，區(qū)政府不超15元，鄉(xiāng)政府不超3元。今年除糧食由公家負(fù)責(zé)外，余如辦公、伙食、津貼等，完全靠自己生產(chǎn)自給，上級一文不發(fā)”［6］294－295。這個材料說明，與1937年10月相比，1940年以后專署的經(jīng)費也不可能有所增加。

上述情況表明，國共專署經(jīng)費相比較有天壤之別，體現(xiàn)出兩黨當(dāng)時的政權(quán)性質(zhì)、執(zhí)政地位、執(zhí)政環(huán)境等完全不同。在經(jīng)費缺乏的情況下，中國共產(chǎn)黨專署工作人員以“少拿錢多做事、不拿錢也做事、無官職也做事”［6］296的精神，建設(shè)出了高效廉潔的地方民主政權(quán)。

結(jié) 語

國共專署制度在很長時期內(nèi)一直并存，其中還有很多方面可以互相比較研究，但由于篇幅所限，此處不再贅述。通過上述國共專員公署制度的比較，可以看出，不管前者還是后者在地方行政組織建設(shè)中，都認(rèn)識到專署的重要性，從法規(guī)上賦予了專署較大的行政職權(quán)，給予了其較高的行政地位。在實際運作中，國共雙方都把專署作為一個在省級和縣級之間不可或缺的行政組織機構(gòu)。雖然雙方從組織法規(guī)上都不曾承認(rèn)它是地方一個政權(quán)層級，但在實際運作中它的確起到了一個地方政權(quán)的作用。

從法理上講，專署制度作為一個地方行政層級，本身只是一個行政層面的技術(shù)設(shè)計，就像秦朝創(chuàng)設(shè)的郡縣制那樣。行政技術(shù)設(shè)計本身并無階級、黨派之分，無政治傾向之別，所以，無論哪個政府創(chuàng)設(shè)了這樣的行政層級，只要是出于有利于行政運作，作為執(zhí)政者都是應(yīng)該借鑒學(xué)習(xí)的。專署制度雖為國民黨所創(chuàng)制，但是它適合于當(dāng)時中國的行政環(huán)境，其為中國共產(chǎn)黨吸納就成為順理成章的事情。

專署制度雖然最初由國民政府所創(chuàng)制，并在一定范圍內(nèi)實施、推廣，但國民政府對該制的實施還是有保留的，在實施空間和范圍都是有意控制的，如在最初力圖限制在其劃定的“剿匪區(qū)”的省份內(nèi)，抗戰(zhàn)勝利后又不使此制在收復(fù)的東三省實施而在該地區(qū)推行“縮小省區(qū)制”，這對專署制則無疑是釜底抽薪之舉。另外，國民黨創(chuàng)設(shè)專署制度的初衷，是為了“圍剿”中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)紅軍和控制地方政權(quán)。在實際運作中，也起到了一定的作用。但是，由于國民黨內(nèi)部政治勢力錯綜復(fù)雜，致使其專署延續(xù)了其官僚機構(gòu)的固有弊端，加上國民政府和地方的矛盾，事實上造成專員要么不督不察，要么大權(quán)獨攬［15］。國民黨創(chuàng)設(shè)了這一地方行政組織，卻沒有把它延續(xù)下去。它幾經(jīng)演變，到1949年底，隨著國民黨統(tǒng)治區(qū)的徹底喪失，也自行廢止。

中國共產(chǎn)黨吸納了國民黨專署制度，但并沒有原封不動地照抄照搬，也未對其在時間和空間上加以控制，而是在實際運作中對其進行了實施與推進，并根據(jù)自身情況進行必要的改革和創(chuàng)新。專署制在各根據(jù)地和解放區(qū)得到了充分發(fā)展和運用，即使在國民政府在抗戰(zhàn)勝利后不曾實施專署制的東三省，中國共產(chǎn)黨在進入東北的過程中也在其立足地只要能設(shè)置則必設(shè)置之。專署制成為了中國共產(chǎn)黨政權(quán)體系內(nèi)十分重要的行政單元，是一個廉潔高效的地方行政組織。

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［12］ 錢端升.民國政制史：下［M］.上海：商務(wù)印書館，1946.

［13］陜西省檔案館，陜西省社會科學(xué)院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編：第一輯［Z］.北京：檔案出版社.1986.

［14］行政督察專員公署月支經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)［J］.四川省政府公報，第88期，1936.

［15］翁有為.抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)中的重要地方制度：行政督察專員制度［J］.中共黨史研究，2004（6）：51－58.

On Comparison of the Administrative Supervisory Commissioner's Office System between the Kuomintang and the Chinese Communist Party in the 1930s－40s of the 20th century

ZHAO Wen－yuan
（Department of Humanities ＆ Social Sciences，Zhengzhou Institute of Aeronautical Industry Management，Zhengzhou，Henan 450015，China）

After the war of Anti－Japanese broke out，the Chinese Communist Party absorbed the practice of the Kuomintang and established the System of the Administrative Supervisory Commissioner's Office in the anti－Japanese base areas.The historical background of the system between the Chinese Communist Party and the Kuomintang was different，but some of the system's principles were similar and some were different.In a word，the system between the two parties had different features.The organization regulations of the two parties were also different.There was a greater difference between funds.By comparison，we can see that when the same administrative system was in different regimes，its political position and future and destiny situation were very different.

the System of Administrative Supervisory Commissioner's Office；the Kuomintang；the Chinese Communist Party；system's principles；organization regulations and funds

K265

A

1005－6378（2012）04－0095－08

2012－04－02

國家社科基金項目《行政督察專員區(qū)公署制研究》的階段性成果（04BZS037）

趙文遠(yuǎn)（1965－），男，河南省西平縣人，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院人文社科系副教授，歷史學(xué)博士，主要研究方向：中國現(xiàn)代史研究。

［責(zé)任編輯 侯翠環(huán)］