王向紅

(海南師范大學(xué)文學(xué)院，海南海口571158)

20世紀30年代，面對美國嚴重的土地資源危機與農(nóng)業(yè)危機，富蘭克林·羅斯福政府采取了一系列措施來保護土地資源，成為“新政”的一道靚麗風(fēng)景。

一、背景

20世紀30年代，自然災(zāi)害的肆虐使美國的土地資源出現(xiàn)嚴重危機，農(nóng)業(yè)蕭條的深化又使土地問題更加突出，從而促使羅斯福政府關(guān)注土地資源保護問題。

(一)自然災(zāi)害頻發(fā)，土地資源面臨深刻危機

20世紀30年代，美國大平原地區(qū)持續(xù)出現(xiàn)嚴重干旱，年降雨量遠低于平均值，一些地區(qū)旱情最嚴峻年份的降雨量比平時甚至減少了50% ～75%。如堪薩斯州Richfield的降水量，1930年為21.65英寸，1936年只有4.96英寸［1］。干旱導(dǎo)致氣溫升高，植物枯死，牧場和玉米地變成焦土［2］200，使大平原成為塵暴重災(zāi)區(qū)。整個20世紀30年代，大平原地區(qū)每年都有無數(shù)次大小塵暴發(fā)生，塵暴區(qū)南北長達500英里、東西寬約300英里，面積約1億英畝［3］29。塵暴襲來時，由于沒有植被保護，大片土地上的表土被風(fēng)吹起，卷起漫天黃沙。僅1934年的大風(fēng)暴就吹走了3.5億噸表土［3］8，使6 000萬公頃的耕地受到危害［4］328。1935年又有8.5億噸土壤流失［5］。土壤的流失帶走了大量有機物、腐殖質(zhì)與氮、磷等元素，降低了土地肥力，破壞了土地系統(tǒng)的生態(tài)結(jié)構(gòu)。

20世紀30年代中期，暴雨和洪水又接踵而至。1936年3月中旬，從馬里蘭和西弗吉尼亞到東俄亥俄、賓夕法尼亞，從紐約再到新英格蘭持續(xù)暴雨。不斷泛濫的洪水沖垮了大量堤壩、水庫，堵塞了河流，沖蝕了大片肥沃土壤。

據(jù)統(tǒng)計，1933年美國至少有5 000萬英畝土地被荒廢了，另有12 500萬英畝土地用處倍減［6］270。到1934年，風(fēng)蝕使約3.2億英畝土地受損，水蝕導(dǎo)致約3.4億英畝土地嚴重受損、400萬英畝耕地拋荒，美國19.07億英畝土地上相對沒有遭受侵蝕影響的只有約5.8億英畝［7］109。

20世紀30年代的自然災(zāi)害與土地資源危機，使一些有識之士認識到自然是有極限的，在極限面前必須采取切實有效的措施來保護土地資源。

(二)農(nóng)業(yè)危機嚴重，農(nóng)村形勢嚴峻

1929—1933年，美國農(nóng)業(yè)危機特別嚴重，農(nóng)產(chǎn)品大量過剩、價格暴跌，農(nóng)民收入銳減、生存困難。1929—1932年，農(nóng)場平均凈收入從962美元降為288美元，每個農(nóng)民純現(xiàn)金收入從162美元降為48美元［8］23。許多農(nóng)民債臺高筑，紛紛破產(chǎn)。1929—1933年，約有1 019 300戶農(nóng)民由于被取消抵押品贖回權(quán)而喪失財產(chǎn)［8］35。陷入災(zāi)難的農(nóng)民和失業(yè)的農(nóng)業(yè)工人，紛紛進行反抗。當(dāng)時，無論在哪里，都有“農(nóng)民們談到聯(lián)合起來反抗現(xiàn)狀的具體行動步驟。農(nóng)民中正在形成一種階級覺悟”［8］89。對此，1933年1月美國農(nóng)業(yè)合作聯(lián)合會主席愛德華·A·奧尼爾驚呼:“除非給美國農(nóng)民想點辦法，不然的話，不出一年，農(nóng)村就要鬧起革命來的?！保?］這種嚴峻的農(nóng)村形勢，迫使羅斯福政府適時調(diào)整農(nóng)業(yè)政策。

(三)生態(tài)學(xué)的發(fā)展為土地資源保護奠定了理論基礎(chǔ)

20世紀20～30年代，美國的生態(tài)學(xué)逐漸走向成熟，一些生態(tài)學(xué)者呼吁人類必須從維護生物共同體的整體性、多樣性出發(fā)，去尊重和保護自然。如克萊門茨提出了“頂級群落”理論，指出:美國中西部大平原上的頂級植被是廣袤的原始草原，這些草原與生活于其間的野生動物和印第安人之間有著一種穩(wěn)定的生態(tài)聯(lián)系;19世紀白人毫無顧忌地濫用草場資源和捕殺野生動物，破壞了這個頂級群落的生態(tài)系統(tǒng)平衡，最終自食其果。奧爾多·利奧波德指出:文明“是人類、其他動物、植物和土壤之間一種相互依存的合作狀態(tài)”［3］278，美國中西部水土流失是由過度放牧及對土地的不合理使用造成的。保羅·西爾斯指出:人如果毀掉了自然所要求的平衡與均勢，必將自食其果;公地對開發(fā)者的開放，導(dǎo)致了大平原地區(qū)最嚴重的土地濫用。

20世紀30年代美國生態(tài)學(xué)家們所提出的土地利用建議，大多是直接為塵暴地區(qū)所策劃的，另一些則適用于塵暴地區(qū)的形勢［3］278－279，從而為“新政”的土地資源保護政策奠定了理論基礎(chǔ)。

(四)羅斯福個人的綠色生態(tài)理念與實踐

羅斯福從小受到大自然的陶冶，關(guān)心而熱愛大自然。早在1910年，他就在其海德公園村的私人地產(chǎn)上植樹造林以抑制土壤侵蝕，開始了資源保護工作。1929年擔(dān)任紐約州州長后，他曾積極推行自然資源和環(huán)境保護政策。30年代大危機爆發(fā)后，他設(shè)立了紐約州臨時緊急救濟局，利用州救濟基金組織失業(yè)青年從事植樹造林和其他自然資源保護工作，既解決了就業(yè)問題，又保護了自然資源。上述綠色生態(tài)理念和實踐，成為羅斯福推行土地資源保護政策的深厚思想根源和經(jīng)驗基礎(chǔ)，深刻影響了他出任總統(tǒng)后的政策取向。

二、措施與成效

“新政”中，羅斯福政府以“對土地更科學(xué)的管理以及在土地利用上公共福利高于私人利益”［3］251為原則，以防治土壤侵蝕與保護其肥力為重點，自上而下地采取了一系列切實可行的措施來保護美國的土地資源，取得了顯著成效。

(一)頒布《土壤保護法》，設(shè)置專門的土壤保護機構(gòu)

面對滾滾而至的黑色塵暴及其引發(fā)的土地資源危機，羅斯福認識到必須有一個專門機構(gòu)、一部綜合性的立法來指導(dǎo)土壤侵蝕治理與土地資源保護工作。為此，1933年10月，他在內(nèi)政部設(shè)立了一個臨時性的專門機構(gòu)——土壤侵蝕局，負責(zé)土壤侵蝕治理工作。土壤侵蝕局是世界上第一個由國家政府創(chuàng)立的土壤保護機構(gòu)。

1935年4月，美國國會通過了《土壤保護法》。該法宣稱土壤侵蝕對國家農(nóng)牧場和森林的破壞已經(jīng)構(gòu)成對國計民生的重大威脅，控制和防止土壤侵蝕是國會的一項永久政策，授權(quán)農(nóng)業(yè)部長對有關(guān)土壤侵蝕防治的一切工作進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。它是美國第一部國家土壤保護法，其最重要的成果在于確立了控制和防治土壤侵蝕、保護土地資源是一項國家政策。其另一項重要措施是將土壤侵蝕局由內(nèi)政部轉(zhuǎn)歸農(nóng)業(yè)部并更名為土壤保護局，專門負責(zé)全國土壤保護工作。土壤保護局是農(nóng)業(yè)部的一個永久性機構(gòu)，它使美國從此有了一個穩(wěn)定的常設(shè)責(zé)任機構(gòu)來負責(zé)土地資源保護工作。

(二)控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，退耕休耕

面對土地資源危機與農(nóng)業(yè)危機的雙重打擊，羅斯福政府試圖將控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與土壤保護結(jié)合起來，同時解決當(dāng)時面臨的兩大迫切任務(wù)。

1933年5月，國會頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，這是美國第一部農(nóng)產(chǎn)品價格支持和土地調(diào)整立法。該法旨在通過控制生產(chǎn)，使農(nóng)民減少播種面積和產(chǎn)量，來減少剩余產(chǎn)品，促使農(nóng)產(chǎn)品價格回升。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的控制，主要包括播種面積、生產(chǎn)種類和產(chǎn)量的控制。在播種面積方面，農(nóng)場主必須以其在過去三個連續(xù)耕種季節(jié)的平均耕作畝數(shù)作為計算基礎(chǔ)，將耕作總平均畝產(chǎn)量的15%退出生產(chǎn)［10］。聯(lián)邦對愿意參加生產(chǎn)削減計劃的農(nóng)場主給予補貼。在生產(chǎn)種類方面，1933年僅限于小麥、棉花、玉米、生豬、水稻、煙草、牛奶及其制品等基本農(nóng)產(chǎn)品，1934年《瓊斯－康納利法》將減產(chǎn)范圍擴大到裸麥、大麥、高粱、花生、牛，《瓊斯－科斯蒂根斯食糖法》將甘蔗和甜菜納入減產(chǎn)名單，1935年《沃倫土豆法》限制土豆的生產(chǎn)。這樣，該法的適用范圍先后共包括15種農(nóng)產(chǎn)品。

1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》在控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的效果是比較顯著的。1933年，3/4的棉花種植者同意削減近1/3的種植面積，有略超過1 000萬英畝的土地停止了生產(chǎn);50萬戶以上的小麥種植者簽訂了減產(chǎn)合同，使約800萬英畝麥田棄耕放荒;100多萬玉米和生豬生產(chǎn)者同農(nóng)業(yè)部簽訂了合同，將玉米種植面積削減將近25%;南部95%以上的農(nóng)民都加入了削減煙草生產(chǎn)將近1/3的協(xié)議［11］642－643。1934年減耕的農(nóng)作物面積達4 000萬英畝［12］。可見，1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》通過控制生產(chǎn)而使一定量的土地得到了休耕閑置，在一定程度上保護了土地資源。

1936年2月，國會通過了《土壤保護和國內(nèi)配額法》，從“國家的利益”和“公眾的幸?！背霭l(fā)，以“保持和改良土壤的肥沃性”、“經(jīng)濟地使用和保護土壤”為目標［13］，對主要農(nóng)產(chǎn)品實行生產(chǎn)控制。此法將農(nóng)作物分為消耗地力和增強地力兩大類，前者主要有小麥、棉花、玉米、甜菜、煙草等，后者指豆科作物、牧草等。它規(guī)定:農(nóng)場主將種植消耗地力作物的土地轉(zhuǎn)種增強地力的作物，平均每英畝大約可得到10美元的政府補貼［14］。這樣就把控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與土壤保護結(jié)合起來，土壤保護開始成為美國的一項重要農(nóng)業(yè)政策。

1938年2月，國會通過了新的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，繼續(xù)實施耕地面積削減計劃。計劃分兩類:一是采用耕地面積配額，促使農(nóng)場主自愿削減農(nóng)業(yè)產(chǎn)量;二是采用銷售配額，強制性限制農(nóng)場主的產(chǎn)量。該法還將農(nóng)產(chǎn)品分為基本、非基本兩大類，基本農(nóng)產(chǎn)品包括小麥、棉花、玉米、水稻和煙草;對基本農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)控制和價格支持是強制性的。該法對耕種定額土地而又遵守土壤保持方法的農(nóng)民給予補貼。該法對種植面積的控制是成功的。如小麥播種面積，“1937年為8 100萬英畝，1938年降為6 300萬英畝，繼而減到不足6 200萬英畝并且一直持續(xù)到1944年”，“同樣的事情也發(fā)生在所有耗竭土壤的作物方面”［6］256。因此，1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》對于恢復(fù)地力、保護土壤，起了有益的促進作用。

(三)開展土地資源調(diào)查，為治理土壤侵蝕提供科學(xué)依據(jù)

為了摸清美國土地資源危機的狀況，找出其成因，并在此基礎(chǔ)上實施因地制宜的治理辦法，羅斯福安排了全國性的土地資源調(diào)查。

1936年7月，羅斯福政府設(shè)立了“大平原干旱委員會”，授權(quán)其對西部大平原生態(tài)情況進行全面深入的科學(xué)調(diào)查，以便為治理土壤侵蝕提供科學(xué)有效的信息支持。該委員會對大平原進行為期兩周的考察后提交了一份報告，指出:大平原地區(qū)沙塵暴的根本原因在于引進了一種不適合大平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)體系即給半干旱地區(qū)引進了從整體上說只適宜于濕潤地帶的方式，解決的辦法是針對不同地區(qū)的土地特性采取不同的開發(fā)模式，邊際土地應(yīng)永久性退出商業(yè)性生產(chǎn)，宜耕地應(yīng)營造防護林、植草、修筑梯田、等高線作業(yè)和條播等［15］。

1936年9月，羅斯福政府設(shè)立了第二個大平原委員會。該委員會在1936年底提交了名為《大平原的未來》的調(diào)查報告，指出:大平原地區(qū)的“土地破壞基本上是一種‘思想態(tài)度’的結(jié)果”，從深層次上看它涉及到人們頭腦深處支配自然的倫理觀，“這一倫理觀把土地貶低為不過是為了自己的目的而利用和剝削的原材料”;大自然曾經(jīng)在大平原上建立了一種平衡，是白人擾亂了這種平衡。按照報告的邏輯，如果人們要在大平原地區(qū)擁有永久家園，必須對塵暴地區(qū)的經(jīng)濟體系進行廣泛變革，結(jié)束工廠式農(nóng)業(yè)，嚴格控制對農(nóng)業(yè)投資、利潤獲取以及土地所有權(quán)。報告還提出了一些機制改革的建議，如建立更大型的農(nóng)業(yè)單位、購買不宜耕種的土地、設(shè)立共同放牧協(xié)會和土壤保護區(qū)、以被批準的土地實踐方式為條件提供農(nóng)業(yè)貸款、為遭受侵蝕最為嚴重的縣的土地保護分區(qū)布局、在學(xué)校開展資源保護教育等［3］264－267?！洞笃皆奈磥怼窞榇笃皆耐寥狼治g治理與恢復(fù)確立了指導(dǎo)思想與保護戰(zhàn)略。

此外，土壤保護局還對塵暴地區(qū)的每個縣都做了航拍，對當(dāng)?shù)赝寥赖念愋团c亞類型、土壤被侵蝕的種類與程度等進行了分類，并據(jù)此提出了有針對性的治理措施。

上述調(diào)查結(jié)果與報告，不僅為治理土壤侵蝕提供了科學(xué)的依據(jù)，而且深化了公眾對土地資源危機的憂患意識，推動了土地資源保護工作的進行。

(四)防治洪水，防止土壤侵蝕

首先，制定防洪法規(guī)。1936年，國會通過了《洪水控制法》，明確聯(lián)邦政府對于洪水控制的持久責(zé)任，肯定大壩和水庫系統(tǒng)對于調(diào)節(jié)水資源的作用。

其次，修建防洪工程。1933—1952年，在田納西河及其支流共建造20座新水壩，改建5座原有水壩，從而使美國雨量最大區(qū)域之一的田納西河流域再沒有洪水泛濫，并大大減輕了俄亥俄及密西西比河流域的洪水威脅［8］174。據(jù)統(tǒng)計，20世紀30年代在南部大平原共修建了2 100個水壩［5］，民間資源保護隊共修建了600萬座預(yù)防土壤侵蝕的小型堤壩［11］653。防洪工程的修建，既減輕了洪澇災(zāi)害，又為農(nóng)田提供了灌溉水源，有效地保護了土地資源。

再次，種植防洪植被。在堤壩沿岸及沖溝地帶，主要通過種植樹木、灌木和草類等植被來控制洪水，防止水土流失。1935年，自然資源保護隊在8 200萬平方碼的沖溝堤上種植了草木［6］275。

(五)設(shè)立水土保持示范項目和水土保持區(qū)

土壤侵蝕局存在期間，為了鼓勵農(nóng)場主參與聯(lián)邦的土壤保護計劃，控制和治理土壤侵蝕，在土壤侵蝕非常嚴重的地區(qū)設(shè)立并實施了一系列由專業(yè)人員指導(dǎo)的水土保持試驗與示范項目。1933年10月至1934年4月，土壤侵蝕局共建立了24個水土保持示范項目［7］109，在要沖地區(qū)設(shè)立了2.5～10萬英畝的江河流域治理示范區(qū)［16］。土壤保護局和自然資源保護隊共建成了150項示范工程［6］275。

1936年，農(nóng)業(yè)部公布了《州水土保持區(qū)法》，要求州立法機構(gòu)依據(jù)它制定相關(guān)法案，根據(jù)不同地區(qū)的地理特征和土壤狀況，建立水土保持區(qū)，實行分區(qū)治理。至1940年，共有38個州制定了相關(guān)法案，設(shè)立了314個水土保持區(qū)，總面積達1.9億英畝［7］112。在水土保持區(qū)，農(nóng)場主按自愿與合作的原則聯(lián)合起來，接受農(nóng)業(yè)部、土壤保護局、州水土保持委員會等機構(gòu)提供的技術(shù)指導(dǎo)和管理，依據(jù)土地的自然性質(zhì)協(xié)調(diào)土地使用關(guān)系。這既有利于聯(lián)邦政府、地方政府與農(nóng)場主在保持水土上的合作，也使農(nóng)場主在使用土地時能兼顧彼此的利益，聯(lián)合采取行動，共同治理塵暴和保持水土。

(六)大力種植防護林帶

種植防護林是新政的農(nóng)學(xué)家們提出的治理土壤侵蝕、保護土壤的一個辦法。據(jù)此，羅斯福政府于1935年開始實施“大草原聯(lián)邦林業(yè)工程”，種植橫跨大平原的防護林帶。至1942年，實際植樹2.2億株，營造林帶長289.6 萬米，面積1 000 多萬平方米［4］328，使近300 萬英畝土地獲益［11］656。

此外，還在塵暴地區(qū)大量種植固沙作物，包括從非洲移植來的非洲高梁、蘇丹草、畫眉草等耐旱品種，還有深色的琥珀藤、玉米、小藍莖草等。

(七)推廣先進的耕作技術(shù)

“新政”的農(nóng)業(yè)專家們主張用理性的力量來對待大平原，試圖通過推廣先進的耕作技術(shù)，引導(dǎo)農(nóng)場主改進耕作方法，學(xué)會科學(xué)種田，對土地進行科學(xué)管理，從而拯救和改良土壤。措施主要有:

起壟技術(shù)，即用系雙頭曲面鐵板的起壟機在土地上開出又深又寬的犁溝，把土翻成高起的田壟，使之形成像燈心絨一樣的地面，或者使田壟的走向與強勁的風(fēng)向垂直交叉，以緩解風(fēng)蝕。至1937年7月，塵暴地區(qū)共起壟土地800多萬英畝［3］45。

休耕制，即每年只耕種一部分土地，另一部分犁過但不栽種作物，使土地覆蓋一層殘茬雜草，以保持土壤中的水分，來年再耕種。

條播，即在土壤易遭受風(fēng)蝕危害的地方，把田地犁成條狀，進行隔條耕種，使防旱也防風(fēng)的作物與耕地呈條狀相隔。如在松散的沙質(zhì)地里，以條播的方式種植小麥，并間隔地種上一排排高粱，一旦麥子毀了，可以用高粱來擋風(fēng)。

等高耕作，即沿著與地形走向一致的彎彎曲曲的等高線進行耕作。這有利于減少排水，增加水分的吸收，控制水土流失。1937年政府實施了一個風(fēng)蝕控制項目，對在塵暴地區(qū)實行等高耕作的農(nóng)場主，每英畝給予25美分的補貼［17］。

修造梯田，即在大平原上每一百英尺左右的等高線上建起一個個地壟，以攔截徑流。

秸稈還田，即將高梁、小麥等植物的秸稈留在土里和地面上，以降低風(fēng)速并保持土壤水份。

此外，推廣先進農(nóng)具，主要有雙壁開溝犁、圓盤耙、鴨腳中耕機等。如用雙壁開溝犁來犁地，足以翻松土壤而又使之不遭受風(fēng)蝕。

上述技術(shù)的采用，提高了土壤涵養(yǎng)水分的能力，如等高耕作與修造梯田能使土壤多吸收25%的雨雪［3］299，有效遏制了風(fēng)蝕對土壤的破壞，使土地產(chǎn)出大為提高。土壤保護局1941年的一項研究結(jié)果顯示:在德克薩斯，梯田的修筑使每英畝棉田增產(chǎn)68磅，采用等高耕作法使同一塊土地上的高粱屬作物增產(chǎn)128磅［18］。無怪乎唐納德·沃斯特稱，新政的農(nóng)學(xué)家們給農(nóng)場主提供了“一種技術(shù)的醫(yī)治生態(tài)破壞的靈丹妙藥”［3］314。

(八)建立公共放牧區(qū)，加強對牧區(qū)土地的管理

針對20世紀以來美國西部公地過度載牧、草場退化與土壤風(fēng)蝕嚴重的現(xiàn)象，新政的土地使用專家主張通過公共規(guī)劃限制公地上的放牧活動。為此，1934年6月國會通過了《泰勒放牧法》。該法授權(quán)內(nèi)務(wù)部長在全國8 000萬英畝閑置、未被占用和未加保留的公地上建立放牧區(qū)，決定放牧牲口的數(shù)量與時間，并對放牧區(qū)的保護、管理、規(guī)范和改善作出安排，以避免過度放牧對公共牧地的危害;允許內(nèi)政部在公共牧地上征收放牧費。1936年國會修正了該法案，使放牧區(qū)共擁有14 200萬英畝土地［6］233。到1941年，放牧區(qū)達26 000萬英畝［7］113。該法的實施具有深刻的意義:首先，它規(guī)定國有土地不再出賣給私人，只能出租或由國家直接管理，這從根本上改變了公共牧場的使用和分配性質(zhì)，標志著《宅地法》與美國開放性公地牧場制度的終止。該法案及隨后的修正案改變了1.8億英畝公共牧地的使用和分配性質(zhì)［19］65。其次，它是聯(lián)邦政府以法律手段管制公地放牧活動的首次嘗試，將公有土地的放牧置于國家管理之下，改變無規(guī)則的公地使用政策，在美國公地政策史上占有重要地位。再次，它所建立的放牧區(qū)及放牧許可制度，對于限制過度放牧、遏制公地的濫用與破壞、防止牧區(qū)土壤侵蝕、維護牧區(qū)生態(tài)平衡具有深遠意義。

(九)收購不宜耕種的土地

新政的資源保護者們有一種基本認識，認為不適宜耕種的土地與貧瘠的土地應(yīng)該退耕，以植樹或種草而加以保護。羅斯福政府采納這種看法，收回和購買了大量不宜耕種的土地及被嚴重濫用而不能獲利的私有土地，將其增添到公地之內(nèi)。1934年農(nóng)業(yè)部開始啟動“土地利用工程”，對大平原、阿巴拉契亞地區(qū)、五大湖周圍不宜耕種的土地進行收購。1934年的收購目標是7 500萬英畝，約占農(nóng)田總數(shù)的8%［3］259。1935年2月5日，羅斯?？偨y(tǒng)發(fā)布行政命令，從地籍簿中收回余下的全部16 600萬英畝公地［6］233。后來，根據(jù)大平原調(diào)查委員會的報告，又購買了被塵暴嚴重破壞的600萬英畝土地［20］。這些大多是貧瘠或遭嚴重破壞的土地，它們大多被添加到國家公園、國家森林、草場與野生動植物保護區(qū)與其他土地管理體系中，由政府采取各種措施加以恢復(fù)。這一政策的實施，不僅使一部分土地退出生產(chǎn)而得到保護，而且“第一次為聯(lián)邦政府提供了開始農(nóng)業(yè)土地使用規(guī)劃的手段、理由和基礎(chǔ)”，成為美國“農(nóng)業(yè)政策上的一個轉(zhuǎn)折點”［3］260。

三、創(chuàng)新與意義

羅斯福政府保護土地資源的政策與實踐，有諸多創(chuàng)新之處，在美國資源保護史上具有突出地位與深遠意義，為日后美國土地資源的健康、科學(xué)利用與保護指明了方向。

(一)國家全面干預(yù)土地資源保護

為應(yīng)對20世紀30年代嚴重的土地資源危機，羅斯福政府堅定不移地充當(dāng)了保護土地資源的主角，擔(dān)負起保護土地資源的責(zé)任，運用聯(lián)邦政府的力量全面干預(yù)土地資源的利用與保護。這開了政府干預(yù)土地資源利用與保護的先河，是美國土地資源利用由自由放任走向國家干預(yù)的轉(zhuǎn)折點。

聯(lián)邦政府直接發(fā)起和領(lǐng)導(dǎo)全國性的土地資源保護工作，表明聯(lián)邦政府認識到土地資源保護是一個全國性的問題，需要聯(lián)邦政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)行動才能應(yīng)對，這進一步強化了聯(lián)邦政府在國家資源保護中的地位和責(zé)任。這種政府大規(guī)模干預(yù)土地資源保護的行動，是聯(lián)邦干涉主義理論與思想在美國資源保護運動中的實踐，對二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦政府強化對資源保護活動的干預(yù)有直接影響。

(二)以立法形式來保護土地資源，建立起土地資源保護的長效機制，使美國的土地資源保護走向法制化和制度化

羅斯福政府保護土地資源的政策和措施，大多是通過立法制定的。保護土地資源的相關(guān)法律由國會制定通過經(jīng)總統(tǒng)簽署后交由農(nóng)業(yè)部實施，農(nóng)業(yè)部和土壤保護局根據(jù)各項法律制定具體政策與措施。1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》通過控制生產(chǎn)，客觀上推動了土地資源的保護。1935年《土壤保護法》不僅確立了保護土地資源的基本國策，而且設(shè)立了負責(zé)全國土地資源保護工作的永久性專門機構(gòu)。1936年《土壤保護和國內(nèi)配額法》以恢復(fù)和保持土壤肥沃性、經(jīng)濟地使用和保護土壤為目標，來糾正農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地利用的不均衡和失調(diào)。1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》繼承了1936年《土壤保護和國內(nèi)配額法》的核心內(nèi)容，以立法的形式確立了美國土地資源保護的基本政策，構(gòu)成美國土地資源保護的永久性法律框架之一。上述立法奠定了美國土地資源保護的法律基礎(chǔ)，“新政”時期美國土地資源保護政策在此基礎(chǔ)上不斷調(diào)整?？梢?，羅斯福政府的土地資源保護政策是與相關(guān)法律的基本精神和內(nèi)容一致的。這既使土地資源保護有法可依，又能保證土地資源保護政策的長期性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，而且，公開、透明、定量、準確的法律規(guī)定，有助于提高政策執(zhí)行的力度和效果。

(三)將土地資源保護與控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合，既解決農(nóng)業(yè)危機又保護土地資源

新政之初，為克服日益深化的農(nóng)業(yè)危機，羅斯福政府通過減少播種面積和產(chǎn)量來控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這使部分土地退出生產(chǎn)而實行停耕或休耕，在客觀上有利于土地資源的保護。到20世紀30年代中期，面對日漸加劇的土地資源危機，羅斯福政府在1936年《土壤保護和國內(nèi)配額法》中巧妙地把土壤保護與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)限制結(jié)合起來，并開始將土壤保護納入其農(nóng)業(yè)政策體系之中。在1936年的法案中，土地資源保護居核心地位。值得一提的是，1936年法案實施時，恰好消耗地力的作物過剩而增強地力的作物短缺，因此該法案得到農(nóng)場主的歡迎，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與土壤侵蝕得到有效控制。1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》繼續(xù)通過削減耕地面積來控制農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。這樣，羅斯福將解決農(nóng)業(yè)危機與土地資源保護結(jié)合在一起，既有效緩解了當(dāng)時十分迫切的農(nóng)業(yè)危機，又有效保護了土地資源，重構(gòu)了美國經(jīng)濟尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持久繁榮的物質(zhì)基礎(chǔ)，為美國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。由于土地資源保護工作的開展，加上降雨量逐漸恢復(fù)正常，到20世紀40年代初，塵暴重災(zāi)區(qū)的土壤侵蝕得到了有效控制，“沙塵暴從南部大平原漸漸消失，而成為一個歷史名詞”［5］。1941年土地開始恢復(fù)，甚至曾被吹走了5～6英寸表土的土壤仍能生長出良好的作物。1942年小麥的收成超過了1931年曾有的特大豐收，而種植面積縮小了［3］308。

(四)重視對土地的科學(xué)管理和利用

“新政”的土地資源保護者主要來自土地或農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，他們的土地資源保護思想發(fā)端于科學(xué)的智慧，強調(diào)應(yīng)根據(jù)土地的特性對土地進行科學(xué)管理和明智利用，具體表現(xiàn)在:其一，對大平原地區(qū)開展土地狀況的深入調(diào)查，以便為土地的有效治理提供科學(xué)信息，在此基礎(chǔ)上針對不同類型及遭受侵蝕程度不同的土地，采取不同的治理辦法。其二，在農(nóng)業(yè)專家的指導(dǎo)下，推廣先進的耕作技術(shù)與耕作方法，通過技術(shù)來拯救土地，控制和治理土壤侵蝕。其三，將生態(tài)科學(xué)理論與知識引入土地資源管理之中，運用生態(tài)科學(xué)為土地資源保護開出許多有效的藥方。第四，以控制過度載牧和濫墾濫殖為重心，加強對公地使用的科學(xué)管理，使過剩土地和邊際土地不再用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。上述措施，體現(xiàn)了可持續(xù)利用與保護的理念，也與開明資本主義的社會發(fā)展目標及商業(yè)化農(nóng)業(yè)的要求相一致，因而具有較強的可接受性。

(五)極大提升了美國公民保護土壤的責(zé)任意識

一方面，20世紀30年代空前嚴峻的土地資源危機，引起了美國社會各界對土地資源保護的深切關(guān)注。從1934年春開始，美國全國各地的公民，包括谷倉發(fā)明家、工程師、已退休的農(nóng)場主、失業(yè)者、移民，甚至來自中國、英國和捷克斯洛伐克的觀察員，就不斷為治理塵暴和保護土壤出主意［3］41。社會公眾的共識與支持，減少了國會的阻力，使羅斯福政府得以較為順利而成功地開展土地資源保護工作。另一方面，“新政”的土地資源保護者們非常重視調(diào)動農(nóng)場主的積極性，通過提供補貼來鼓勵農(nóng)場主積極支持土壤保護計劃，引導(dǎo)農(nóng)場主發(fā)揮其主體作用來參與土壤保護活動。因此，退耕休耕、等高耕作、梯田耕作、秸稈還田、營造防護林等得到了廣泛的理解和實踐。如在南部大平原地區(qū)，85%以上的農(nóng)場主參與了1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》規(guī)定的生產(chǎn)控制計劃［5］。同時，由于土地資源保護具有減少土壤侵蝕、恢復(fù)地力、預(yù)防洪水、保護公地、保護野生動物棲息地、改善環(huán)境等作用，農(nóng)場主以外的社會主體對土地資源保護也很感興趣。這樣，“新政”的土地資源保護工作使“全國性的輿論在生態(tài)原則方面受到了更多的教育”［3］315，極大地提升了“土壤保護，人人有責(zé)”的公民責(zé)任意識。

無庸諱言，“新政”時期的土地資源保護工作是美國資源保護運動史上的精彩篇章。正如美國《幸?！冯s志所評價的:“當(dāng)我們從100年的長遠觀點來寫我們這一代的歷史時，治理侵蝕貧瘠的土地這件事將特別令人矚目，它將成為這個時代偉大而最經(jīng)久的成就?！保?］201其創(chuàng)新與成功之處，值得我國借鑒。

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