唐輝

(湖南科技大學馬克思主義學院，湖南湘潭411201)

論新《條例》對我國城市房屋拆遷人權保障的意義①

唐輝

(湖南科技大學馬克思主義學院，湖南湘潭411201)

保障公民的人權是社會主義國家的本質(zhì)要求。近年來愈演愈烈的暴力拆遷事件損害的是人民的權益、拷問的是政府的良心、踐踏的是法律的尊嚴，城市房屋拆遷領域的人權保障遭受了強烈的質(zhì)疑。2011年，《國有土地上房屋征收和補償條例》(以下簡稱“新《條例》”)在“千呼萬喚”中出臺了，《城市房屋拆遷指導條例》(以下簡稱“舊《條例》”)被同時廢止。新《條例》是我國城市房屋拆遷人權保障史上的一個重要的里程碑，對我國的城市房屋拆遷人權保障具有重要的意義。

新《條例》;人權;出臺背景;意義

一 新《條例》的出臺背景

根據(jù)舊《條例》，城市房屋拆遷是指建設單位在依法取得拆遷許可證的前提下，以拆遷人的身份對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋所有者或使用者給予補償安置并將其遷出，對房屋及其附屬物進行拆除的法律行為。城市土地的所有權分為兩種，其中城市市區(qū)的土地屬于國家，而城市郊區(qū)的土地則屬于集體所有。城市房屋拆遷所指的城市房屋是指坐落在城市市區(qū)也即國有土地上的房屋，因為如果要對集體土地上的房屋進行拆除，國家必須先要對集體土地進行征收，集體土地征收是受《土地管理法》調(diào)整的。

改革開放以前，受計劃經(jīng)濟的影響，我國實行的是住房公有化、福利化的住房政策，當時，我國的住房基本上是由國家財政統(tǒng)一撥款進行建造的，個人的住房需求則主要是以一種單位福利的方式由其所在的單位來滿足，可以說，個人在其住房的取得上并沒有付出什么。1991年，國務院制定了舊《條例》，當時是為了與《城市規(guī)劃法》配套實施的，其立法思想是通過房屋拆遷對舊城進行改造，從而改善居民的住房條件。當時的城市建設主體是國家，整個拆遷過程也是由政府主導的，當時的拆遷基本上是以公共利益為目的的。隨著房地產(chǎn)的不斷市場化，地方政府憑借“賣地”所得的土地收入是大幅度增長，直至2001年，房地產(chǎn)被定位成我國的支柱產(chǎn)業(yè)，也是從此時開始，全國房價開始一路飆升。2001年，國務院對91年的舊《條例》進行了修改，條例確定的拆遷模式?jīng)]有改變，不分公益目的的拆遷和商業(yè)目的的拆遷，拆遷中政府角色嚴重錯位，這些都為以后大規(guī)模的拆遷矛盾留下了隱患。

國內(nèi)最早公開的因為拆遷而自焚的血案發(fā)生在2003年8月22日，當日，南京市玄武區(qū)鄧府巷拆遷中發(fā)生被拆遷人翁彪在拆遷辦公室用汽油自焚，并燒傷了拆遷辦的其他6名人員，其本人搶救無效死亡。此后，相似的拆遷慘案時有發(fā)生。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議審議通過了第四次憲法修正案，規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”，“國家尊重和保護人權”的內(nèi)容也被寫入憲法。此時，有學者提出了舊《條例》違憲的問題。2007年通過的《物權法》第四十二條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！薄罢魇諉挝?、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”《物權法》的出臺又一次將舊《條例》推至違反上位法的風口浪尖。2009年發(fā)生的“唐福珍自焚慘案”直接推動了北大五教授向全國人大常委會提出對舊《條例》進行違憲審查和修改，并規(guī)范城市房屋征收與補償活動的建議。開國務院行政立法之先河，國務院在兩次向公眾征集意見后，2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》也就是“新《條例》”公布施行，舊《條例》同時被宣布廢止。

二 我國城市房屋拆遷人權保障的理論基礎

“人權”是指作為一個人應當享有的權利，也就是根據(jù)“人”這一本質(zhì)所該享有的權利，換句話說，“人權”是人之為人的權利，是只要是人就應該享有的權利，要否認一個人的人權除非否認他是一個人。人權是一種應有權利、普遍權利和具體權利。當前指導我國人權實踐的人權理論的內(nèi)容主要包括以下幾點:

第一，生存權和發(fā)展權是首要基本人權。所謂生存權，是指人們在一定歷史條件之下的一定社會關系中，應當享有的能夠維持其正常生活所必須的基本條件的權利。根據(jù)1986年第41屆聯(lián)合國大會通過《發(fā)展權利宣言》，發(fā)展權是發(fā)展與人權相融合的結果，即每個國家和每個人都有權在參與、促進經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展的過程中，充分實現(xiàn)所有人權和基本自由。生存權和發(fā)展權是首要的基本人權。正如馬克思在《德意志意識形態(tài)》所指出的:“我們首先應當確立一切人類生存的第一個前提也就是一切歷史的第一個前提，這個前提就是:人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要衣、食、住、以及其他東西。［1］”恩格斯也指出人們在從事政治、科研、藝術、宗教等等活動之前，首先必須解決吃、喝、住、穿的問題。房屋是一個人休養(yǎng)生息的場所，是一個人生存和發(fā)展的必需物資。城市房屋拆遷，被拆遷人失去的不只是房屋這一財產(chǎn)，而是失去了一個賴以生存和發(fā)展的場所;而暴力拆遷更是對公民的生命權進行了侵害，生命權與生存權、發(fā)展權緊密相連，因為沒有了生命就意味著生存權、發(fā)展權失去了其主體，而生存權、發(fā)展權不保，生命權的實現(xiàn)也就成為了一種不可能。

第二，集體人權與個人人權不可分割。人類社會是由個人和人群以一定方式構成的有機整體，社會是由個人組成的，同時每個人也都處于一定的社會關系之中，個人也離不開社會。人權分為個人人權和集體人權，個人與社會相互依存的關系決定著個人人權和集體人權是辯證統(tǒng)一的關系。首先，個人人權的實現(xiàn)是集體人權實現(xiàn)的最終表現(xiàn)形式，個人人權若是得不到保障，集體人權也就沒有什么意義;其次，集體人權又是個人人權得以實現(xiàn)的保障，正所謂“皮之不存、毛將焉附”，公共利益不保障、國家不發(fā)展，個人人權的實現(xiàn)也就失去了有利的經(jīng)濟、政治和社會條件。城市房屋拆遷，最直接的是侵犯了個人的財產(chǎn)權，個人人權是應當為集體人權服務的，但是也僅能對集體人權讓步，而不應當對政府賺取土地出讓收入和開發(fā)商攫取商業(yè)利潤讓步。

第三，法治建設是保障人權的重要手段。法治，顧名思義就是依法律而治，并且所依據(jù)的法律應當是“良法”，因為“惡法非法”。法律(Law)是由國家制定或認可的，以規(guī)定當事人權利和義務為核心內(nèi)容的，由國家強制力保證實施的具有普遍約束力的行為規(guī)范。為國家以法律的形式確認的權利是法律權利，“人權”與“法律權利”在內(nèi)容上是既有區(qū)別又有聯(lián)系的。人權作為一種“依經(jīng)濟結構以及由經(jīng)濟結構制約的社會文化發(fā)展”而應當享有的權利，最顯著的特征在于它是應有權利，應有權利要轉化成實有權利，第一步就是要以國家意志的形式將其確定下來，從而成為法律權利，只有法律權利才有可能通過國家強制力來保障實現(xiàn)，從而將人權這種應有權利轉化成實有權利。同時，從應然意義上講，法律權利的制定應當體現(xiàn)人權的價值，法律權利的內(nèi)容也應當由人權內(nèi)容所決定，否則確認該“法律權利”的法律就是“惡法”。依“良法”而治，是實現(xiàn)人權的重要保障。不得不承認，舊《條例》就是一部不體現(xiàn)人權價值的“惡法”，在它的指導下，被拆遷人的人權遭到了殘酷的踐踏。

三 我國城市房屋拆遷人權保障的積極成果

條例無論是在名稱上還是在內(nèi)容上都與《憲法》、《物權法》關于房屋征收的規(guī)定相符合，對于兼顧公共利益和個人利益、切實保障公民的生存權、發(fā)展權具有重要的意義。新《條例》標志著我國城市房屋拆遷人權保障獲得了以下積極成果:

一是開始在城市房屋拆遷領域正視公民的人權。新《條例》頒布以前，城市房屋拆遷無論是在所依據(jù)的法律上還是在實踐中都表現(xiàn)出對公民人權的漠視。首先，國家從私有主體那里強制獲得私人財產(chǎn)的行為，是一種征收行為。但是舊《條例》卻將政府的征收行為用“拆遷”這樣一個非法律名詞予以規(guī)定，這容易引發(fā)實踐過程中相關人員觀念的紊亂，所以新《條例》在此撥亂反正，將“拆遷”改為“征收”。舊《條例》是新《條例》頒布前我國城市房屋拆遷活動主要的依據(jù)，早在2004年憲法修正案頒布以后，公眾就一直對其合憲性表示質(zhì)疑，因為憲法規(guī)定了公民合法的私有財產(chǎn)受到保護、國家尊重和保障人權、對私有財產(chǎn)的征收必須出于公共利益需要等原則，而舊《條例》從名稱到內(nèi)容都與憲法的以上規(guī)定相違背。憲法是人民權利的保障書，違背憲法，就是無視公民的人權。在房屋拆遷實踐中，相關人員對人權的漠視表現(xiàn)得更加明顯，斷水、斷電、斷道路通行的手段還算溫和，逼急了就直接將被拆遷人群毆打致死，如2001年9月1日發(fā)生的常州被拆遷戶盛有榮被毆打致死的事件，或是將被拆遷人逼到走投無路，只能以自焚等自我毀滅的方式來抗拒暴力拆遷，面對情緒激動的拆遷戶，我們的拆遷人員不但不加以勸阻，反而步步緊逼，直至被拆遷人以生命為代價來抵抗暴力拆遷，如2009年發(fā)生的唐福珍事件。

二是限制了政府的權力，加強了對公民權利的保護。在舊《條例》的保護下，“政府部門可以直接指定拆遷政策，干涉拆遷糾紛，決定拆遷補償?shù)暮侠砼c否，并主宰了被拆遷房屋的存續(xù)命運?！痹诔鞘蟹课莶疬w中，政府集行政許可、裁決、執(zhí)行角色于一身，但對公民的知情權、話語權、救濟權的保護卻少之又少。新《條例》對上述問題在立法上進行了化解，限制了政府權力，并注重對公民人權的保護。首先，新《條例》取消了行政強拆改為法院強制執(zhí)行。關于征收過程中的強制搬遷問題是社會各界普遍關注的問題，按照原來的《城市房屋拆遷補償條例》的規(guī)定，政府既可以責成有關部門強制拆遷，也可以申請人民法院強制拆遷。說實話，拆遷許可證的發(fā)放者是政府，拆遷人與被拆遷人之間的補償安置糾紛的裁決者也是政府，政府在其中是很難保持中立性的。新《條例》取消了政府的行政強拆權，改由政府依法向法院申請強制執(zhí)行。這樣有利于政府從強制拆遷中解脫出來，改由法院對政府的征收補償行為進行裁決，這樣就避免了政府既當裁判又當運動員的情況出現(xiàn)，有利于減少征收補償決定不合理的情況出現(xiàn)。其次，新《條例》對政府進行城市房屋征收的程序也作了較為詳細的規(guī)定，如對市、縣兩級人民政府作出房屋征收決定的程序進行了規(guī)定，對房屋征收的公告及聽證程序作了規(guī)定，對補償和搬遷程序作了規(guī)定等，征收程序對規(guī)范政府的征收工作，維護被征收人的合法權利具有重要的意義。最后，新《條例》對有關責任主體違反條例的法律原則作了決定。新《條例》專門設了法律責任一章對人民政府及其房屋征收部門的工作人員、被征收人、房地產(chǎn)價格評估機構及房地產(chǎn)評估師違反條例的法律責任進行了規(guī)定，規(guī)定法律責任的意義在于，通過規(guī)定當事人違反法律所要承擔的不利后果，督促其維護法律所規(guī)定的權利、履行法律所規(guī)定的義務。

三是明確了房屋拆遷必須以公共利益需要為目的，個人人權只為集體人權讓步。政府只得因公共利益需要對公民私有房屋進行征收，這在當代憲政國家的理論和實踐中都得到了確認。但是舊《條例》卻不分公共利益和商業(yè)利益實行一樣的拆遷規(guī)定。新《條例》明確了城市房屋拆遷必須出于公共利益的需要，這意味著個人利益只服從于公共利益，個人人權只為集體人權讓步。一般來說，征收要遵循三個原則:一是公共利益需要的原則，征收必須出于公共利益需要的目的;二是合法性原則，征收必須依照法律的規(guī)定進行，依照法律規(guī)定的原則、程序和條件進行;三是公平補償?shù)脑瓌t，征收主體要對私人因政府征收行為所造成的損失予以公平合理的補償。新《條例》的制定遵循了征收的以上三個原則。根據(jù)新《條例》第2條的規(guī)定，征收國有土地上單位個人的房屋必須是為了公共利益的需要。對于公共利益的范圍，新《條例》第8條以列舉的方式規(guī)定了六種屬于公共利益需要的情形。

四是注重對公民生存權和發(fā)展權的現(xiàn)實保護。在現(xiàn)代國家的法治實踐中，對公民私有財產(chǎn)的征收一般都是由議會決定、由政府實施的，因為這是一種要對公民財產(chǎn)權的實現(xiàn)造成妨礙的行為。新《條例》改變了以前由建設單位組織拆遷并由其對被拆遷人進行補償?shù)淖龇ǎ?guī)定政府是房屋征收和補償?shù)闹黧w，并具體由房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作。新《條例》還對征收的補償范圍和標準作出了公平合理的規(guī)定。為了防止征收部門決定的補償價格明顯低于市場價，導致被征收人因懼怕買不起房子流離失所而抵制搬遷的情況出現(xiàn)，新《條例》明確規(guī)定:“對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。對因征收房屋造成的搬遷，房屋征收部門還應向被征收人支付拆遷費，產(chǎn)權調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應當向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉用房?！笨偟膩碚f，新《條例》與原來的《城市房屋拆遷補償條例》相比，在補償?shù)姆秶嫌兴鶖U大，補償數(shù)額的計算標準頁更具可操作性，這有利于將對房屋被征收人的損害減少至最少?？傊?，新《條例》確立了按照市場價確立補償數(shù)額的原則，并對搬遷費、臨時安置費或者提供周轉用房等事項作了較為詳細的規(guī)定，在程序上還確立了先補償、后搬遷的原則，這樣，公民房屋被征收后不用流離失所，據(jù)以生存和發(fā)展的基本資料住所能得到保障，新《條例》注重對公民生存權和發(fā)展權的現(xiàn)實保護。

［1］馬克思恩格斯全集(第三卷)［M］．北京:人民出版社，1960．

［2］王利明．征收、征用制度與公共利益的界定［N］．人民法院報，2005－10－26(B01)．

(責任編校 楊鳳娥)

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1674－5884(2012)06－0154－03

2012－04－19

唐 輝(1985－)，男，湖南邵陽人，碩士研究生，主要從事法學研究。