●張國華

區(qū)域教育公共管理的實踐路向*

●張國華

職能轉變是黨和政府新時期行政管理體制改革的重要內容。如何擴大教育的公共服務職能是教育體制改革面臨的現實性的課題。

一、基于問題的深度思考與探索

近年來，圍繞教育投入的增大以及社會需求中教育的缺席，濰坊市教育局不斷反思如何使教育投入與產出更有效率，又能滿足老百姓的教育訴求。

但是，整個教育局幾十個人，所能做的事情畢竟有限。能否通過一種制度設計，將教育局從繁瑣的日常事務中解放出來，轉向宏觀管理？我們認為：“就投入而言，地方財政和家庭近一半的錢投向教育。但如果教育僅僅將眼光放在辦幾所學校和培養(yǎng)幾名大學生上，顯然是低效的。教育必須從日常事務中‘解放’出來，將教育置于當地經濟社會協調發(fā)展的高度，通盤考慮，使之為建設人力資源強國、建設創(chuàng)新型城市和建設學習型社會服務?！?/p>

辦人民滿意的教育需要從轉變部門職能入手，從主要關注教育內部需求向全面關注社會需求轉變，從主要對直接管理的教育機構負責向對每位公民的教育訴求和利益負責轉變。由此，我們針對傳統(tǒng)教育管理體制職能、機制，以及責、權、利關系等問題，以“大教育服務體系的構建”為核心進行體制改革試驗，三年多來，進行了深入的探索和實踐應用。

公共管理是本項改革的價值終點，旨在革除當前教育管理體制弊病，引導教育行政部門走向服務為主體的公共管理。教育行政部門在“退市”的同時，打破了行業(yè)、部門間的條塊分割，從“入市”（教育服務）破題，引導教育行政部門逐步“退市”，以整合社會教育資源，幫助教育行政部門實現向教育服務轉型，建構起了一套相對完整的大教育服務體系。

所謂“大教育服務體系”就是通過轉變管理職能和“購買服務”，將管理更多地轉變?yōu)榉?，并將過去教育局親力親為的事務性工作，“下放”給社會機構，從而擴大了教育局的服務領域，提高教育局的服務職能，讓更多社會機構參與了公共服務產品的供給，提高了教育服務質量和效率。通過轉變管理職能和“購買專業(yè)服務”的方式，將教育行政部門從繁雜事務中“退”出來，轉向社會迫切需要的教育服務和宏觀管理，建立公共教育管理體制。具體目標包括：（1）實現教育行政部門與所屬的市場中介機構、行業(yè)協會和事業(yè)單位分開，使其承擔“辦”社會事業(yè)的責任和權利；（2）將教育局從繁瑣的日常事務中全面解放出來，以“項目”為載體轉向宏觀管理；（3）整合社會閑置教育資源，擴大教育局的行政職能和服務范圍；（4）統(tǒng)籌市域教育發(fā)展，以“教育惠民服務中心”為依托擴大教育服務的廣度和力度；（5）圍繞社會需求“動用”所有教育資源，實現教育服務即時性和持久性的結合；（6）實現區(qū)域教育資源的均衡配置、應用，實現區(qū)域教育的均衡發(fā)展。

二、公共管理的實踐路徑

（一）把群眾需求作為第一信號

2008年5月5日，全國首家“教育惠民服務中心”在濰坊市成立，該中心整合了市教育局機關8個科室、3個直屬單位的服務職能，將群眾關心、社會關注的教育服務事項全部集中起來，實行一個大廳辦理、一站式服務到位。

中心設有校企合作、社會培訓、家庭教育、資助救助、政策信息、咨詢與投訴等8個分中心，配備了14臺微機，專門用于網上咨詢；還有6個電話呼叫中心。城鄉(xiāng)居民、家長學生都可以通過面對面、電話和網路三條途徑表達自己的請求，獲取需要的信息，解決遇到的困難和問題。同時，中心通過“每日動態(tài)”把群眾需求、意見建議即時反映給局領導。通過中心這個平臺，搭建起了教育供需的快速通道，形成了圍繞群眾需求作決策、配置資源的長效機制。

自中心成立至今，已受理辦結各類服務事項9523件，發(fā)布群眾急需教育需求信息12140多條，網站總點擊率突破66萬次。在濰坊，遇到教育上的急事、難題找教育惠民中心，并且找了真管用，這已成為廣大市民的一項常識。

大中專畢業(yè)生就業(yè)一直是各方關注的焦點，校企合作中心成立的第一件事，就是迅速建立起了涵蓋66所駐濰所有大中專院校、20多萬在校生的信息資源庫，以及全市2010多家企業(yè)的用人信息資源庫，信息雙向公開、需求零距離對接。2009年3月，為促進充分就業(yè)，又組織2130多名教育干部作為企業(yè)用人聯絡員，走訪工業(yè)、農業(yè)、商貿、信息等2818家企業(yè)，征集企業(yè)52000人的用人信息，通過網絡向大中專畢業(yè)生公布。

隨著產業(yè)結構優(yōu)化和升級，社會成員需要不斷“充電”，形成巨大的市場。社會培訓中心成立后，將全市國辦與民辦、學校辦與社會辦的396家培訓機構進行整合，建立了涵蓋65個專業(yè)、年培訓10萬人次的“濰坊市社會培訓機構信息資源庫”，并且通過《濰坊晚報》，將辦學合格者公布于眾。學員有投訴、經查實者黃牌警告，也見諸報端。此舉讓濰坊社會培訓市場快速走向規(guī)范有序。

2008年新學年開學后一段時間，來自惠民中心的違規(guī)辦學舉報投訴居高不下，市政府根據市教育局建議，專題召開了全市規(guī)范中小學辦學行為工作電視會議，全市所有中小學校長參加，市政府領導親自提要求、作部署，市財政局、物價局、監(jiān)察局、審計局、教育局等聯合發(fā)文、一齊行動，讓人民群眾切身感受到黨委、政府對他們呼聲的高度重視，踐行辦好教育為人民的真情實意。

（二）用制度創(chuàng)造教育公平

濰坊市著眼于構建全覆蓋的行業(yè)監(jiān)管體系，在全國率先建立實施了督學責任區(qū)制度，將全市所有4000余家中小學、幼兒園和教育培訓機構全部納入督學責任區(qū)管理。每個責任區(qū)配備督政、督學兩名責任人，對學校管理和教學工作開展隨訪督導。全市1780多名市縣教研員和機關業(yè)務科室公務員全部聘為督學，讓人才、智力優(yōu)勢資源輻射到所有學校，把辦好每一所學校的責任明晰地壓在每一位督學的肩上。

學校主要精力是放在有升學希望的學生身上，還是平等對待每一位學生，促進所有學生健康成長，這是教育公平的核心問題。濰坊市從2007年新學年開始，層層制定了對初中、高中學校新的評價標準，其中一項重要內容是考核每一名畢業(yè)生的去向。

為把“讓濰坊的孩子接受更好教育”的承諾落到每一所學校、每一位教師，濰坊市教育局致力于機制創(chuàng)新，全面建立起了服務對象評議制度，每年開展一次對直屬學校和各縣市區(qū)所屬各類學校的群眾滿意度電話調查和實際訪談，重點是學生家長和學校所在社區(qū)的“滿意度”，該“滿意度”作為縣市區(qū)和學校年度綜合督導成績的系數，與校長業(yè)績及獎懲、任免“硬”掛鉤。

（三）用項目破解“三最”問題

農村小學、甚至初中一些學生上學路遠，喝不上熱水、吃不上熱飯，廁所臟亂差，群眾意見大，反映強烈，但是因涉及范圍廣、投資大，遲遲沒有得到根本解決。2007年，市教育局列為重點項目，一名副局長作為項目主管，基教科長競標擔任項目組長，打破科室界限組成團隊。在各級黨委、政府的大力支持下，僅用一年時間，總投資1.8億元，開通校車771部，全部解決了超過1.5公里就學半徑的小學生和偏遠山區(qū)學生交通問題，配備了1175套熱水和431套熱飯設備，完成了314處餐廳、宿舍和廁所的改造任務。

濰坊市教育局實施的“項目管理”機制日趨完善，僅2009年就確立了56個重點工作項目，項目團隊已不再局限于局機關人員，上級領導專家、同級部門對口工作人員，一線校長干部，誰有能力聚集誰，不求為我所有，但求為我所用。項目管理機制使機關人人想干事、人人想學習，有為才有位，積極性、創(chuàng)造性得到空前發(fā)揮，一批制約教育發(fā)展的關鍵問題得到解決，取得標志性成果1627項。

農村小學英語教師年齡大、轉行多、業(yè)務水平低，是群眾關切的突出問題。市政府列為2009年重點辦好的十件大事之一，市教育局確定為重點項目，全面啟動實施“農村小學校校新進一名英語師范大學生計劃”，截止到去年9月1日，全市招聘的636名英語教師奔赴農村小學上崗，讓30萬名農村小學生從此告別“土話英語”。

實施“農村高中進城”戰(zhàn)略，全市有90%以上的普通高中學生在城區(qū)接受優(yōu)質教育；實施“中小學標準化建設工程”、“市區(qū)中小學解困工程”、“中小學儀器更新工程”等十大教育惠民工程，大面積改善了城鄉(xiāng)辦學條件。

（四）借力做大增值服務

近年來，教育遇到許多新問題、新挑戰(zhàn)，教育部門是迎難而上，還是退縮避讓？濰坊市教育局的回答是：只要是對孩子健康成長有利的事，我們都要干！

2005年，濰坊教育局在全市范圍內對2.5萬多名學生家長進行了一項調查。從結果中發(fā)現，學校推行素質教育，最難過的門檻竟然是家長。但是，按照職能劃分，家庭教育的主管部門不是教育局，而教育主管部門又無可用專家、無專項經費支撐。在這種情況下，竟“逼”出了一條新路：引入北京一家知名家教公司，成立濰坊市家庭教育中心，啟動了“親子共成長”工程，由教育部門組織家長搭起臺子，讓家教公司聘請全國知名家教專家“唱戲”。雪球越滾越大，已有140多名全國知名家庭教育專家到濰坊作報告，遍及全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，舉辦報告會2450多場，惠及89萬個家庭。

2007年，為了化解廣大學生成長中遇到的煩惱，破解心理問題，聘請濰坊學院的一名教授牽頭，聚集了駐濰高校的16位心理學教授和100名中小學優(yōu)秀教師，成立了“濰坊中小學生成長導航站”，通過電話、網絡、當面溝通，為學生和家長提供個性化的服務；市教育局根據服務質量提供相應補貼。短短兩年時間，導航站已發(fā)展11個分站，帶起了1240多名教師參加國家級心理師資格考試，形成了比較完善的心理咨詢輔導網絡。

濰坊市教育局通過轉變職能，有退有進，做好加減法。惠民中心讓機關干部直接與群眾需求面對面，督學責任區(qū)使機關干部與基層學校零距離，而項目管理則促使機關干部始終聚焦在問題解決上，人人責任明確，科科爭先創(chuàng)優(yōu)，一切為了讓人民滿意。

三、教育行政職能的重大轉變

（一）從“攬權”到“攬責”，部門工作轉變到以學生成長需求為導向

教育局人員并不都是懂教育的高水平專家，卻擁有對校長的任用權、對學校的評價權、對學生的招錄權。部門大權獨攬，難免導致亂象叢生。如何以有利于學生成長為紐帶，盤活權力資源，讓利益相關者都參與其中，成為激發(fā)學校內生活力的迫切要求。促進部門行使權力向辦學育人規(guī)律靠攏促使我們進行了四項改革探索。

一是改革校長選拔任用制度，讓教育家辦學。早在幾年前，我市就取消了中小學校長的行政級別，校長全部由組織部門劃歸教育行政部門管理，實行職級制和任期制。作為對校長職級制的深化和完善，改變由教育部門一家直接任命校長的做法，對新任校長全部實行遴選制，由教育部門、教育專家和學校教師代表共同組成遴選委員會來確定校長人選。這種校長“去行政化”的改革，帶來的最大變化是，校長不再糾纏于各種社會關系不能自拔，可以一門心思辦學了。據統(tǒng)計，2008年我們的中學校長平均聽課達到156節(jié)，最多的達298節(jié)。校長深入課堂已成常態(tài)。應當說，濰坊這些年之所以能夠實現素質教育與質量提高雙贏的局面，成為全國實施素質教育先進典型，與校長一心一意研究教學、聚精會神抓好育人密切相關。

二是改革招生考試制度，讓“指揮棒”促進素質教育。素質教育舉步維艱，根源在于我們教育部門唯分數是舉的人才選拔、評價方式。為了改變這一局面，我們從2005年起在全市全面推行了中考改革，主要包括四個轉變：變一次考試為允許學生自主選擇參加一次或兩次考試，以最好的一次作為錄取成績；變學科考試成績分數表達為等級表達，分數和名次概念退出中考；變單純以文化課錄取學生為將學科成績以外的學生各方面表現作為綜合素質，與語數外等三個主要學科等值納入錄取；變教育部門直接錄取為在教育部門監(jiān)督下，由高中學校自主確定標準進行招生錄取。我們的中考改革，將學生從對分數的極端追求中解放出來，課業(yè)負擔明顯減輕，大批學生找到了成長的自信與快樂，學校呈現出生動活潑的育人局面。實踐表明，只要教育部門用好這一“指揮棒”，學校素質教育就會綱舉目張，呈現出驚人的創(chuàng)造活力。現在，全市開發(fā)了“勵志修身、體驗感悟、實踐探究”等六大系列560多種校本課程，構建立體、多元課程體系，打造出一批具有影響力的品牌課程：學生成長“五個一”、“親子共成長”、“八類特殊群體學生教育”、“人生規(guī)劃與職業(yè)指導”、“千名名家進校園”、“朝陽讀書”、“陽光60分”，“學子企業(yè)行”等，呈現出“國家課程校本化、學校課程特色化、活動課程系列化”。

三是改革對學校的監(jiān)督評價，讓利益相關者參與解決辦學育人中的突出問題。學生和家長是最關心學校、最希望學校辦好的群體，也是最能感知學校辦學狀況的利益主體，但他們卻對學校和教師的辦學育人情況沒有發(fā)言權、監(jiān)督權、評價權，成為最容易受到傷害的群體。為此，我們將學生和家長對學校和教師的滿意度情況納入考核評價的重要內容。讓家長和學生的意見，能夠影響到校長、教師的去留進退。久治不愈的不平等對待學生甚至侵害學生利益的現象大幅度減少。

教育管、辦不分，是造成學校缺少活力和違規(guī)辦學屢禁不止的又一重要根源。為切實履行好教育部門對所有學校的行業(yè)監(jiān)管責任，促進學校依法自主辦學。一方面，我們將全市所有4000余家學校和辦學機構，劃分為195個督學責任區(qū)。將市、縣兩級教育部門的業(yè)務人員、教研員聘請為督學，每個責任區(qū)由兩名督學負責，依法對學校規(guī)范辦學、安全穩(wěn)定、教育教學管理等進行經常性隨訪督導，確保重大教育決策的貫徹落實和教育教學質量的大面積提高。另一方面，將原來由教育部門直接組織對學校辦學水平評估，改為委托中介評估機構獨立進行，讓學校自主選擇評估的項目和時限，放手讓學校特色辦學，多樣化發(fā)展。我們對高中學校的評價也進行了改革，市里重點抓“規(guī)范辦學行為、課程設置、課程資源、教育質量、辦學特色”五項重點督導評估，結果在濰坊日報公布，以評促變，激發(fā)學校內涵發(fā)展的動力。

四是改革教師培訓制度，建立教師全員、全程參與、立足崗位專業(yè)發(fā)展的新機制。建立以“培訓券”為主要內容的師訓機制改革。采用“市場準入”的辦法，先后引進了6家教師培訓機構，各培訓機構精心制定培訓“菜單”供學員選擇，市教育局給教師發(fā)放“培訓券”，讓全市干部教師自主選擇培訓機構、自主選擇培訓內容、自主選擇培訓形式和時間，市教育局根據各培訓機構累積的“培訓券”和“滿意度”測評結果補發(fā)培訓經費。兩年時間，設計菜單133個，舉辦培訓班97期，培訓6.1萬人次。建立“基于問題解決，致力創(chuàng)新共享”的工作推動機制，從2004年起，每年面向一線教師征集教育教學中存在的突出問題，從中篩選出最突出的、共性的問題進行立項，采用公開招標的方法由學校認領攻關，成果全市共享。破解微觀問題的命名為“金點子案例獎”，破解重點問題和重大問題的命名為“創(chuàng)新獎”，推廣成績突出者命名為“燎原獎”，特別優(yōu)秀的納入“濰坊市政府教學成果獎”。92.5%的中小學校和90.3%的教師積極參與到解決問題和教育創(chuàng)新中來。開展“濰坊市市級特級教師”、“濰坊名師”以及“創(chuàng)新型校長”、“創(chuàng)新型班主任”評選，以教師個人名字命名教育教學創(chuàng)新方法。中組部部長李源潮對濰坊市教師培訓做法給予高度評價。

（二）從“內向”到“外向”，部門工作轉變到以社會需求為導向

實現第一個轉變，教育局不再管那些不該管、管不了、管不好、甚至管了不如不管的事，脫開身、騰出手，著力解決傳統(tǒng)體制下無法滿足的日益多樣化、個性化的社會需求，努力將優(yōu)先發(fā)展聚集起來的豐富教育資源，更快更好的轉化為改善民生的現實生產力。

一是統(tǒng)籌區(qū)域內中、高等教育發(fā)展，實現校企供求對接。通過建立駐濰高校聯席會議制度，將區(qū)域內條塊分割、各自為戰(zhàn)的省、市、縣屬15所高等院校和30余處中職學校全部統(tǒng)籌協調起來，建起了30余萬在校生的信息資源庫，全部面向社會和企業(yè)開放，快速便捷的提供人才供求服務，建立校企聯動責任區(qū)制度、校地校企產學研合作機制等，2009年促進駐濰大中專院校與1230余家企業(yè)建立密切合作關系，實現校企雙贏局面。

二是統(tǒng)籌基礎教育與職業(yè)教育發(fā)展，實現對所有學生負責。把住學生出口，逐個落實畢業(yè)去向。把初中畢業(yè)生升職高情況作為評價學校和教師的重要內容，在轉變學校、師生及家長的擇業(yè)觀上下功夫，濰坊中職招生近兩年提高30個百分點，占整個高中段招生總數的55%。對高中畢業(yè)既未升入大學又未復讀的學生，組織他們到職業(yè)學校接受短期培訓；對在校大學生由普通高中組織開展家鄉(xiāng)行、企業(yè)行等系列活動，吸引他們回鄉(xiāng)就業(yè)；向待業(yè)大學生發(fā)布用工需求信息，安排到職業(yè)學校開展實用性就業(yè)技能培訓。以此將教育部門真正建設成全市人力資源的供應部、保障部。

三是統(tǒng)籌校內外教育培訓，優(yōu)化全民學習環(huán)境。將全市國辦與民辦、學校辦與社會辦的430家培訓機構進行整合，建立起涵蓋65個專業(yè)、年培訓能力達20萬人次的“濰坊市社會培訓機構信息資源庫”，開通網絡、電話查詢服務，隨時向社會成員提供學習培訓服務。整合市內外家庭教育和心理教育專家資源，組建講師團和學生成長導航站，每年都有來自全國各地的近百名家教專家深入到農村講解家庭教育，為全市100萬中小學生家長全面開設不少于8個學時的家庭教育課程，實現了城鄉(xiāng)家庭教育的全面普及。

四是統(tǒng)籌部門內部服務職能，實現部門工作與群眾需求的零距離對接。我們整合教育部門及其直屬機構的服務職能，將事關群眾切身利益、社會高度關注的教育服務事項，全部集中到新成立的全國首家教育惠民服務中心。中心設校企合作、社會培訓、家庭教育與心理疏導、投訴舉報、校友資源開發(fā)、政策咨詢、學生資助救助等9個分中心，開通熱線電話、網上交流電腦和面對面交流平臺，滿足來自社會各界的教育需求，做到有求必應，服務到位。2009年教育惠民服務中心直接辦理各類服務事項4788件，發(fā)布教育需求信息3913條，網站總點擊查詢率突破64萬人次，一大批群眾關心的教育熱點、難點問題得到及時有效解決。

五是統(tǒng)籌教育熱點難點問題，建立起以社會需求為導向的部門工作機制。改變“有多少人，辦多少事”的部門工作傳統(tǒng)做法，對社會有需求但單純依靠部門自身干不了、干不好的事項，實行跨科室、跨部門、跨行業(yè)、跨地域聘請專家組建項目團隊，購買服務，聚集全社會資源攻關破解。2009年我們共確立了56個重點項目，僅聘請的各方面專家就達到了300多人，實現了“小部門，大服務”。沒有這一條作保障，我們就不可能干那么多事、攬那么多事。

（責任編輯：陳培瑞）

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張國華/山東省濰坊市教育局局長

*本文系全國教育科學規(guī)劃教育部單位資助課題“大教育服務體系構建研究”成果。