● 莊西真

從外部控制到自我控制：學(xué)校內(nèi)部規(guī)則的屬性及其執(zhí)行機(jī)制*

● 莊西真

現(xiàn)代社會(huì)分工明確，分工有組織外分工和組織內(nèi)分工，組織外分工就是由不同的組織承擔(dān)不同的職能，學(xué)校就是這樣一個(gè)在分工社會(huì)里承擔(dān)培養(yǎng)社會(huì)發(fā)展需要的“人才”職能的組織。學(xué)校為了完成這個(gè)職能，就要進(jìn)行組織內(nèi)分工，即由不同的人在不同的崗位上為了相同的目標(biāo)而工作，為了保證不同的人有秩序的工作學(xué)校組織就采取了一系列控制措施。本文借鑒組織社會(huì)學(xué)的相關(guān)理論，分析了學(xué)校內(nèi)部控制的規(guī)則屬性以及運(yùn)行機(jī)制。提出必須改變傳統(tǒng)的學(xué)校控制方式才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

學(xué)校控制；規(guī)則；執(zhí)行機(jī)制

學(xué)校內(nèi)部控制是指一學(xué)校內(nèi)部的管理控制系統(tǒng)，即為保證學(xué)校組織活動(dòng)正常進(jìn)行所采取的一系列必要的管理措施，不僅包括學(xué)校決策部門(mén)授權(quán)與指揮組織運(yùn)行的各種方式方法，也包括對(duì)學(xué)校欲開(kāi)展的各種活動(dòng)進(jìn)行綜合計(jì)劃、控制和評(píng)價(jià)而制定的各項(xiàng)規(guī)章制度。對(duì)于學(xué)校組織內(nèi)部管理的設(shè)想很多，把這些設(shè)想付諸實(shí)際的也很多，但是，其結(jié)果似乎不能令人滿(mǎn)意，原因之一就在于我們對(duì)學(xué)校組織的內(nèi)部運(yùn)行還是了解的不多。組織社會(huì)學(xué)的規(guī)則理論對(duì)于規(guī)則的屬性、規(guī)則執(zhí)行和規(guī)則的演變已經(jīng)取得豐富的成果，形成了較為成熟的理論體系，而學(xué)校組織內(nèi)部約束又是組織規(guī)則系統(tǒng)的一部分。本文試圖借鑒組織社會(huì)學(xué)中的規(guī)則理論，從學(xué)校組織成員微觀層次研究學(xué)校內(nèi)部控制，即對(duì)學(xué)校組織內(nèi)部控制的執(zhí)行過(guò)程、執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問(wèn)題以及執(zhí)行反饋與內(nèi)控演進(jìn)等方面展開(kāi)分析，以期加深對(duì)現(xiàn)代學(xué)校組織的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的理解。

一、學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)則的屬性

（一）組織社會(huì)學(xué)中的規(guī)則概念

何謂組織規(guī)則？規(guī)則在組織中具體表現(xiàn)為慣例、程序、規(guī)章、傳統(tǒng)以及其他形式的制度等。規(guī)則是區(qū)別正式組織和非正式群體的標(biāo)志特征，是正式組織的定義性特征?，F(xiàn)代社會(huì)的正式組織以其集體行為的結(jié)構(gòu)化和穩(wěn)定的模式為特征，這些結(jié)構(gòu)化和穩(wěn)定的模式是依賴(lài)組織規(guī)則得以維系和反映的。美國(guó)組織社會(huì)學(xué)家詹姆斯·馬奇等認(rèn)為，規(guī)則使組織活動(dòng)慣例化，并定義了部門(mén)間以及決策結(jié)構(gòu)間的權(quán)威關(guān)系和關(guān)聯(lián)。[1]

規(guī)則在組織管理中舉足輕重，具體表現(xiàn)為：第一，規(guī)則經(jīng)常被認(rèn)為是進(jìn)行組織工作模式化的工具。馬克斯·韋伯所描述的科層制就是以規(guī)則為導(dǎo)向的管理體系，組織內(nèi)部有一套正式的規(guī)則和條令支配組織成員的決策和行為[2]。第二，規(guī)則是組織管理權(quán)力來(lái)源的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代科層組織管理人員的權(quán)力按其來(lái)源不同可分為合理—合法型權(quán)力、傳統(tǒng)型權(quán)力和特殊威信型權(quán)力，其中與現(xiàn)代管理形式最為接近的是合理—合法型權(quán)力。合理—合法型權(quán)力是建立在法的基礎(chǔ)上的，所謂的“法”就是抽象規(guī)則的總和。第三，規(guī)則是管理效率的來(lái)源。法國(guó)組織社會(huì)學(xué)家拉法耶認(rèn)為規(guī)則是非人格的控制機(jī)制，遵守者服從于組織書(shū)面法律或規(guī)章，而不是頒發(fā)法令的某個(gè)人。建立在非人格的規(guī)則基礎(chǔ)上的組織控制體系是理性的，等級(jí)制的控制中心是其效率來(lái)源之一，[3]即通過(guò)理性的制度設(shè)計(jì)克服個(gè)人缺陷，產(chǎn)生一種“倍增效應(yīng)”，使得整體的“制度行為”超越“個(gè)體行為”的總和，也就是所謂的“一加一大于二”的效果?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的組織運(yùn)行的實(shí)踐在某種程度上也證明了上述的說(shuō)法。

（二）學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)則的屬性

現(xiàn)代社會(huì)組織化的學(xué)校正式適應(yīng)工業(yè)社會(huì)對(duì)大批量有知識(shí)、守規(guī)矩的員工的需要而產(chǎn)生的，因此，不管是小學(xué)、中學(xué)還是大學(xué)，都受工業(yè)社會(huì)中經(jīng)濟(jì)組織特點(diǎn)的影響，不僅學(xué)校組織架構(gòu)，而且學(xué)校組織管理也是如此。分析當(dāng)今學(xué)校的組織特點(diǎn)可以看出，內(nèi)部約束是其規(guī)則體系的有機(jī)組成部分，無(wú)論從最基本的內(nèi)部控制體系到高級(jí)的整體組織結(jié)構(gòu)，學(xué)校內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行均脫胎于典型科層制的組織結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出縱向等級(jí)制和橫向制約的體系特征。

1．學(xué)校內(nèi)部控制的本質(zhì)

在學(xué)校組織內(nèi)部是內(nèi)部控制強(qiáng)制執(zhí)行的 “法”為奧援，這是學(xué)校管理權(quán)威的來(lái)源之一。一是縱向等級(jí)制權(quán)威體系，學(xué)校內(nèi)部控制的授權(quán)控制系統(tǒng)以及信息流動(dòng)系統(tǒng)體現(xiàn)的都是等級(jí)制的控制模式。學(xué)校不同層級(jí)的部門(mén)和人員的控制范圍、控制責(zé)任和控制權(quán)力是不同的，形成的是垂直的等級(jí)制的控制鏈，比如中學(xué)組織中的校長(zhǎng)—教務(wù)處主任—年級(jí)組—教師，大學(xué)組織中的黨委——校長(zhǎng)——各二級(jí)學(xué)院以及各職能處室等；二是橫向平行制約體系，一個(gè)完整的內(nèi)部約束流程需要多部門(mén)的協(xié)作和制衡，構(gòu)成部門(mén)間相互平行的管理制約體系，比如中學(xué)校里面的校長(zhǎng)辦公室、教務(wù)處、總務(wù)處、德育處、團(tuán)委；高等學(xué)校里各職能處室與各二級(jí)學(xué)院之間的相互牽制，等等。

2．學(xué)校內(nèi)部控制的目標(biāo)與原則

學(xué)校內(nèi)部控制的基本思想與組織規(guī)則的本質(zhì)是一致的，都服從于學(xué)校組織的“教化”與“培養(yǎng)接班人”的目標(biāo)。但是，前者比后者的目標(biāo)更為寬泛，實(shí)現(xiàn)手段也不盡相同，學(xué)校組織規(guī)則的目標(biāo)是通過(guò)分工（分工基礎(chǔ)上的專(zhuān)業(yè)化）、非人格控制（對(duì)事不對(duì)人）等手段使組織成員各司其職以達(dá)成有序狀態(tài)，維持組織運(yùn)行秩序、實(shí)現(xiàn)效率；學(xué)校內(nèi)部控制則是通過(guò)防錯(cuò)糾弊和控制風(fēng)險(xiǎn)等手段實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。

學(xué)校組織內(nèi)部控制的各種職務(wù)（崗位）分離的控制原則和授權(quán)控制原則可以分別從科層制和內(nèi)部控制兩個(gè)方面理解：從科層制效率角度看是通過(guò)組織內(nèi)專(zhuān)業(yè)分工實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)化，獲取管理效率；從組織內(nèi)部控制的角度看則是基于相互競(jìng)爭(zhēng)（兼有監(jiān)督作用）的考慮。運(yùn)作過(guò)程的規(guī)范也是學(xué)校內(nèi)部控制的重要原則之一，這個(gè)原則的特點(diǎn)是設(shè)有若干個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)，固化各科任教師、各職能部門(mén)員工和學(xué)生的行為，使得學(xué)校組織成員的行為結(jié)構(gòu)化、程式化，既體現(xiàn)了規(guī)則的工具特征、效率特征，也克服了組織成員個(gè)人固有的缺陷，提高了學(xué)校組織的理性化程度，同時(shí)也達(dá)成了通過(guò)內(nèi)部控制以防錯(cuò)糾偏的基本目標(biāo)。

3．學(xué)校內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)邏輯

學(xué)校組織內(nèi)部規(guī)則系統(tǒng)是由成文規(guī)則和不成文規(guī)則有機(jī)構(gòu)成的，成文規(guī)則不同于風(fēng)俗、習(xí)慣以及慣例等非正式規(guī)則，是學(xué)校內(nèi)部行動(dòng)的框架，具有剛性遵守的特征，比如各種貼在墻上的規(guī)章制度、規(guī)范條例等，它們?cè)敿?xì)規(guī)定了學(xué)校內(nèi)部教師、行政人員、教學(xué)輔助人員、學(xué)校職員以及學(xué)生行為應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則程序和對(duì)未能遵守規(guī)則的行為的相應(yīng)懲罰措施。而學(xué)校內(nèi)部約束則必須是成文規(guī)則，具有非人格的控制機(jī)制的特征，其突出表現(xiàn)在內(nèi)部控制制定時(shí)的基本假設(shè)：學(xué)校組織成員是理性的自利性經(jīng)濟(jì)人，是機(jī)會(huì)主義者，一旦組織控制制度存在漏洞和疏忽，組織成員的錯(cuò)誤和舞弊行為就必然會(huì)發(fā)生，事實(shí)上也的確如此，媒體報(bào)道的不斷增加的關(guān)于現(xiàn)今發(fā)生在大學(xué)、中學(xué)校園內(nèi)的職務(wù)犯罪行為某種程度上也說(shuō)明學(xué)校內(nèi)部控制不健全、不得力。因此，要求學(xué)校組織所設(shè)計(jì)的內(nèi)控制度力求全面、盡善盡美，盡量對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)做出嚴(yán)格周到的控制制度設(shè)計(jì)，要盡量把問(wèn)題想到“前頭”了，同時(shí)將施控者（在這里施控者和后面的受控者都是一個(gè)相對(duì)的概念，一般是指上級(jí)教育行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)、教師等各級(jí)各類(lèi)教育管理者）和受控者（一般是指下屬成員、學(xué)生等）的行為明確化、固定化，減少乃至杜絕控制鏈條中的情感因素，對(duì)于違反內(nèi)部控制的行為予以處罰。因此，內(nèi)部控制作為非人格的控制機(jī)制，在理想執(zhí)行狀態(tài)下，其規(guī)范的對(duì)象不限于受控方，施控方本身亦是規(guī)則的控制對(duì)象，內(nèi)控制度是施控主體權(quán)威的唯一來(lái)源，其他諸如領(lǐng)袖氣質(zhì)、人格魅力、倫理道德等則不能作為內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行的考慮因素。

內(nèi)部控制與科層控制均屬于非人格的控制機(jī)制，兩者的共同點(diǎn)在于“非人格”，對(duì)人性、情感因素視而不見(jiàn)，科層控制是組織結(jié)構(gòu)控制，學(xué)校內(nèi)部控制是以組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)建立的制度、規(guī)則控制。但兩者也存在明顯的區(qū)別，即科層控制強(qiáng)調(diào)等級(jí)制的“上對(duì)下”的線性控制；而內(nèi)部規(guī)則控制不僅包括等級(jí)關(guān)系的控制，還包括基于同一層級(jí)的橫向部門(mén)之間的相互牽制，即互相控制?？梢赃@樣說(shuō)，學(xué)校內(nèi)部控制是網(wǎng)絡(luò)化的立體控制，是一種相互牽制。

二、學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行機(jī)制

在組織社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，對(duì)科層制的研究主要形成了韋伯的經(jīng)典科層制理論、美國(guó)的哥倫比亞學(xué)派以及法國(guó)的組織社會(huì)學(xué)學(xué)派。韋伯以其嚴(yán)謹(jǐn)、縝密的邏輯思維為我們?cè)O(shè)計(jì)了一個(gè)以法理型權(quán)威支配為核心的理想的科層制模型；哥倫比亞學(xué)派以科層制規(guī)則的動(dòng)態(tài)演變?yōu)轭A(yù)設(shè)，以翔實(shí)的實(shí)證材料為我們展示了科層制運(yùn)行中靈活性的一面；法國(guó)的“權(quán)力規(guī)則“的組織社會(huì)學(xué)派以科層制的權(quán)力關(guān)系和策略性為中心，將組織看作是一種行動(dòng)領(lǐng)域，權(quán)力和規(guī)則是行動(dòng)者建構(gòu)行動(dòng)領(lǐng)域過(guò)程中的核心要素，這個(gè)學(xué)派主要代表人物費(fèi)埃德伯格在此概念基礎(chǔ)上提出具體行動(dòng)體系理論，其基本內(nèi)涵在于：一是不再單一強(qiáng)調(diào)正式規(guī)則的作用，而是將正式規(guī)則和非正式規(guī)則融合為混合的“游戲規(guī)則”；二是突出行動(dòng)者在規(guī)則建構(gòu)和執(zhí)行中的重要性，研究的重心是執(zhí)行者在有限規(guī)則中的實(shí)際行動(dòng)，以及由這些行動(dòng)構(gòu)建的“實(shí)際規(guī)則”。[4]

從上文所述可知，經(jīng)典的組織理論對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制的啟發(fā)作用在于制度設(shè)計(jì)，內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)是靜態(tài)的，是建立在抽象理性假設(shè)基礎(chǔ)之上的，而實(shí)際執(zhí)行時(shí)，其情形卻是復(fù)雜多變的、動(dòng)態(tài)的，在設(shè)計(jì)時(shí)可能不會(huì)考慮外部環(huán)境的多變性以及非正式規(guī)則的影響。而在內(nèi)部控制的執(zhí)行過(guò)程中，則必須考慮正式規(guī)則和非正式規(guī)則的相互影響；學(xué)校內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)是從組織控制層次考慮的，假定執(zhí)行者是理性的，而學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行則需要落實(shí)到執(zhí)行者的行為，關(guān)注的層次應(yīng)該側(cè)重于學(xué)校組織中的個(gè)體成員針對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制而采取的相應(yīng)行動(dòng)。因此，運(yùn)用具體行動(dòng)體系的規(guī)則理論構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行機(jī)制是合適的。

（一）正式控制和非正式控制的融合機(jī)制

學(xué)校內(nèi)部控制作為正式的成文規(guī)則，其特征體現(xiàn)為控制和服從，體現(xiàn)為透明性和可預(yù)見(jiàn)性，與非正式的控制方式的模糊性、私下性有明顯的區(qū)別，但費(fèi)埃德伯格認(rèn)為應(yīng)取消正式規(guī)則和非正式規(guī)則的簡(jiǎn)單二元?jiǎng)澐郑J(rèn)為組織個(gè)體行為的“實(shí)際規(guī)則”始終來(lái)源于正式規(guī)定和非正式過(guò)程的相互結(jié)合，兩者有機(jī)融合為“混合規(guī)則”，并認(rèn)為在最為變化多樣的區(qū)域里，塑造和界定許多行動(dòng)領(lǐng)域的是正式與非正式的，顯在的與暗含的規(guī)則、設(shè)計(jì)、機(jī)制、慣例與契約的一種結(jié)合。[5]內(nèi)部控制執(zhí)行的對(duì)象是“實(shí)際規(guī)則”，而非單一的“正式規(guī)則”，如果將內(nèi)部控制作為學(xué)校組織的行動(dòng)領(lǐng)域之一，整個(gè)學(xué)校組織就是行動(dòng)的環(huán)境背景，從內(nèi)部控制執(zhí)行的角度看，管理哲學(xué)、學(xué)校文化和道德價(jià)值觀既是正式控制的環(huán)境，又是非正式的內(nèi)部控制，與正式內(nèi)部控制相互作用，建構(gòu)成為學(xué)校組織的“混合規(guī)則”。

費(fèi)埃德伯格認(rèn)為，在每一個(gè)地方，正式規(guī)則（“控制的規(guī)則”）和非正式規(guī)則（“自主的規(guī)則”）都保持同樣的張力，有時(shí)共同構(gòu)成結(jié)合性的力量，有時(shí)則構(gòu)成彼此削弱對(duì)方的力量，每一個(gè)學(xué)校組織的行為和行動(dòng)，始終是由混合體造就的。內(nèi)部正式控制和非正式控制的作用同一領(lǐng)域，并在不同情境下發(fā)揮不同的功能：第一，內(nèi)部約束的自身正式化程度和法規(guī)化程度。有的程序性?xún)?nèi)部控制完全可以以制度的形式予以固化，無(wú)需執(zhí)行者的判斷，這樣的話正式控制就占據(jù)主導(dǎo)地位；相反，有的內(nèi)部控制需要執(zhí)行者在一定范圍內(nèi)進(jìn)行自由裁量，因人、因地、因時(shí)、因勢(shì)的相機(jī)行事，如在學(xué)校組織高層決策控制、倫理控制準(zhǔn)則的執(zhí)行中非正式控制可能會(huì)取得主導(dǎo)地位。第二，內(nèi)部控制目標(biāo)得以詳細(xì)說(shuō)明的程度，以及內(nèi)部約束活動(dòng)、程序與目標(biāo)的關(guān)聯(lián)程度，組織社會(huì)學(xué)中稱(chēng)之為最終化程度。最終化程度越高，組織正式控制就會(huì)越起到主導(dǎo)作用；相反，與運(yùn)行效率相關(guān)的內(nèi)部控制，其目標(biāo)以及與目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度尚不能完全清晰表達(dá)，非正式控制則發(fā)揮主導(dǎo)作用。第三，執(zhí)行者對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知和內(nèi)化程度。認(rèn)知和內(nèi)化程度越高，內(nèi)部控制規(guī)則越有可能成為組織成員個(gè)體意識(shí)中的一部分，非正式的自我控制就會(huì)起到主導(dǎo)作用；反之，就需要依靠組織正式的內(nèi)部控制制度的約束力。

總之，學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行框架應(yīng)從兩個(gè)層面構(gòu)架：一是從內(nèi)部控制倚仗的“法”的特性出發(fā)，構(gòu)建正式內(nèi)部控制的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的最基本要求，達(dá)到制度他律的效果。隨著教育行政管理部門(mén)以及學(xué)校組織本身制訂的內(nèi)部控制規(guī)范體系的不斷出臺(tái)，將進(jìn)一步完善學(xué)校內(nèi)部控制的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制；二是加強(qiáng)學(xué)校組織非正式控制的規(guī)范作用，對(duì)于正式控制制度無(wú)法規(guī)范的組織成員行為，可以通過(guò)學(xué)校價(jià)值觀和內(nèi)部倫理規(guī)則的引導(dǎo)和鼓勵(lì)，實(shí)現(xiàn)道德他律的目標(biāo)。

（二）內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)力分享與制衡機(jī)制

法國(guó)組織社會(huì)學(xué)家克羅齊埃和費(fèi)埃德伯格指出，在人類(lèi)關(guān)系和社會(huì)行動(dòng)中發(fā)揮關(guān)鍵作用的是權(quán)力關(guān)系，權(quán)力與規(guī)則密切相連，并認(rèn)為規(guī)則的不確定性是權(quán)力的來(lái)源，不確定性的存在使得行動(dòng)者之間有討價(jià)還價(jià)的選擇余地，權(quán)力關(guān)系就產(chǎn)生了。組織內(nèi)部控制的本意是希望通過(guò)具體的控制措施限制執(zhí)行者的選擇余地，最大程度地遏制權(quán)力濫用現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)組織不同部門(mén)、崗位之間權(quán)責(zé)分明，相互制約和相互監(jiān)督，任何人不得擁有凌駕于內(nèi)部控制規(guī)則之上的特殊權(quán)力。但是，組織內(nèi)部控制固有缺陷的存在就說(shuō)明了組織運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)與對(duì)其的理性設(shè)計(jì)不一致，由于環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化以及內(nèi)部控制自身的不確定或者說(shuō)局限性為權(quán)力關(guān)系的產(chǎn)生提供了可能。權(quán)力關(guān)系是內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程中重要的影響因素，權(quán)力分享和權(quán)力制衡是內(nèi)部控制執(zhí)行的重要機(jī)制。

作為內(nèi)部控制施控者的學(xué)校管理者或上級(jí)而言，與規(guī)則相應(yīng)的是兩種權(quán)力：一方面是理性化的權(quán)力，或者說(shuō)是制定和頒布規(guī)章制度的權(quán)力；另一方面是例外處理的權(quán)力，即相機(jī)處置的權(quán)力。如何找到兩種權(quán)力之間的最佳結(jié)合點(diǎn)事關(guān)組織內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，也就是說(shuō)權(quán)力機(jī)制是學(xué)校組織內(nèi)部控制執(zhí)行的重要機(jī)制。學(xué)校內(nèi)部控制出于權(quán)力制衡和對(duì)動(dòng)態(tài)環(huán)境及時(shí)反映的要求，提出充分授權(quán)的原則，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)要建立配套業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制和配套獎(jiǎng)懲制度，以保證授予權(quán)力的正確運(yùn)用，這實(shí)際上并未擺脫內(nèi)部控制的集權(quán)式思維，下級(jí)完全可以同樣利用業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度的不確定性和局限性制造對(duì)己有利的權(quán)力（事實(shí)上也是這樣做的）。所以詹姆斯·盧卡斯提出組織內(nèi)部的權(quán)力分享概念，其理由是權(quán)力分享與授權(quán)相比是一個(gè)不及物動(dòng)詞，它不可以直接施動(dòng)于某人，而只可以與另一個(gè)人一起做事，這促使我們思考“如何與別人一起工作”的問(wèn)題。[6]權(quán)力分享還意味著權(quán)力的流動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者的角色可以互換，追隨者有時(shí)會(huì)成為領(lǐng)導(dǎo)者，它意味著力量之間的暫時(shí)平衡，以便去實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵和一致的目標(biāo)。權(quán)力分享機(jī)制之于學(xué)校內(nèi)部控制的意義在于：一方面權(quán)力分享意味著學(xué)校組織成員不是簡(jiǎn)單的受控對(duì)象，要求成員在某種程度上實(shí)現(xiàn)自我管理和自我控制，這是在內(nèi)部控制作為正式規(guī)則約束力有限的情形下必須轉(zhuǎn)變的內(nèi)部控制的思路，即內(nèi)部控制最為重要的意義并不是直接約束學(xué)校組織成員的行為，而是為成員的自我約束提供指引框架，實(shí)現(xiàn)行為規(guī)范的自律效果；另一方面權(quán)力分享是實(shí)現(xiàn)真正意義上權(quán)力制衡的途徑，限制學(xué)校組織中各級(jí)管理者擅自逾越內(nèi)部控制界限，保證內(nèi)部控制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）內(nèi)部控制執(zhí)行的反饋機(jī)制

組織規(guī)則理論認(rèn)為，違反規(guī)則是各級(jí)各類(lèi)組織中的常態(tài)，其原因很多，馬奇將其概括為如下幾點(diǎn)：無(wú)知、不一致和不相容性；容忍度、共謀和腐敗。其中不一致、容忍度、共謀等能夠很好地解釋學(xué)校內(nèi)部控制固有缺陷問(wèn)題。不一致是指許多偏離規(guī)則的行為是由于規(guī)則體系自身的不一致而產(chǎn)生的，具體到內(nèi)部控制則表現(xiàn)為組織控制制度與國(guó)家法規(guī)的沖突、組織控制制度和潛規(guī)則的矛盾，或部門(mén)間控制制度的不一致，喚起執(zhí)行者的多種身份和多種規(guī)則，執(zhí)行者的行動(dòng)就會(huì)陷入困境；容忍度是指對(duì)組織規(guī)則的合法偏離程度，體現(xiàn)對(duì)規(guī)則的靈活把握，組織面臨的環(huán)境是動(dòng)態(tài)變化的，內(nèi)部控制作為規(guī)則程式化和穩(wěn)定的特征，制約了組織的適應(yīng)性，這就必然要求執(zhí)行者相機(jī)行事。[7]因此，追求組織適應(yīng)性和效率經(jīng)常成為逾越組織內(nèi)部控制的借口。不相容職務(wù)的恰當(dāng)分離可以為避免單獨(dú)的人員從事和隱瞞不合規(guī)行為提供一定的保證，是組織內(nèi)部控制的基本原則，但共謀的存在可能使組織內(nèi)部控制的執(zhí)行偏離原有的制度設(shè)計(jì)，因此，組織內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)的是合理保證。劉祖云將控制失效的原因提煉為三個(gè)：一是規(guī)范失效；二是規(guī)范變通；三是規(guī)范扭曲。[8]規(guī)范變通和規(guī)范扭曲現(xiàn)象在組織內(nèi)部控制執(zhí)行中尤為突出。

違反組織規(guī)則的常態(tài)現(xiàn)象要求學(xué)校建立內(nèi)部控制的執(zhí)行反饋機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部控制的持續(xù)演進(jìn)。規(guī)則是組織知識(shí)的積累，規(guī)則作為知識(shí)的儲(chǔ)存器。隨著組織外部環(huán)境的不斷變化和組織的持續(xù)運(yùn)行，知識(shí)的積累和轉(zhuǎn)化會(huì)不斷地促進(jìn)規(guī)則的演化。規(guī)則理論認(rèn)為規(guī)則的約束力非常有限，表面上嚴(yán)格的正式結(jié)構(gòu)背后是一種不斷延續(xù)的組織化過(guò)程，上級(jí)下達(dá)命令——下級(jí)不完全執(zhí)行——上級(jí)發(fā)現(xiàn)這一事實(shí)隨之修改命令——下級(jí)進(jìn)一步回應(yīng)。學(xué)校內(nèi)部控制具有規(guī)則的演化特性，也只有沿著這一邏輯不斷演化，才能保證規(guī)則實(shí)施的有效性。

學(xué)校組織內(nèi)部控制的理論和實(shí)務(wù)的歷史發(fā)展表明，學(xué)校內(nèi)部控制執(zhí)行反饋是其演化的動(dòng)力機(jī)制，內(nèi)部控制執(zhí)行反饋機(jī)制表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是正面的、積極的推動(dòng)因素，即內(nèi)部控制對(duì)于學(xué)校管理效率的提升，如質(zhì)量評(píng)估、預(yù)算控制、信息與溝通等控制活動(dòng)對(duì)于學(xué)校戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)、學(xué)校發(fā)展績(jī)效提升均具有正面作用，這些具體控制措施在實(shí)踐和理論方面的不斷改進(jìn)，促進(jìn)了學(xué)校內(nèi)部控制的完善，由于學(xué)校組織與其它類(lèi)型組織以及學(xué)校組織之間學(xué)習(xí)的機(jī)制和組織趨同機(jī)制的作用，比較成功的學(xué)校內(nèi)部控制得以在不同組織中推廣；二是負(fù)面的、消極的推動(dòng)因素，即管理失控，學(xué)校管理失控必將導(dǎo)致學(xué)校質(zhì)量低下，這就會(huì)促使人心思變（變革管理方式）、人心思改（改變控制方式）。某種程度上可以說(shuō)是管理失控促進(jìn)了學(xué)校內(nèi)部控制的產(chǎn)生和發(fā)展。這正負(fù)兩方面的因素都可轉(zhuǎn)化為歷史編碼的知識(shí)，通過(guò)社會(huì)化的過(guò)程，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部控制向日臻完善的方向整體演進(jìn)。

三、初步的結(jié)論

現(xiàn)代學(xué)校組織之所以產(chǎn)生并正常運(yùn)行，一個(gè)人之所以能夠成為學(xué)校、企業(yè)、政府等特定組織的成員，主要在于存在著一種契約關(guān)系。而在這種契約關(guān)系中，學(xué)校組織必須充分地釋放自己的能量，各個(gè)學(xué)校成員必須充分表現(xiàn)自己的情感、個(gè)性和能力及業(yè)績(jī)。不然，學(xué)校組織就難以存在，個(gè)人就很難成為一個(gè)組織的成員了。不過(guò)，我們必須承認(rèn)，學(xué)校組織成員個(gè)性的發(fā)揮在加盟一所學(xué)校前后所表現(xiàn)的形式及體現(xiàn)的程度存在著差別。在成為一個(gè)教師（或者學(xué)校職員）之前（其實(shí)，一個(gè)人自出生就成為家庭這個(gè)特殊組織的成員，本文中的組織是指企業(yè)、學(xué)校等相比家庭來(lái)說(shuō)更為正式一點(diǎn)的組織），只要考慮社會(huì)規(guī)則就可以了，組織規(guī)則可以不考慮。但作為學(xué)校組織成員發(fā)揮個(gè)性，不但要考慮社會(huì)規(guī)則，還要考慮一個(gè)學(xué)校組織特有的規(guī)則。因?yàn)閷W(xué)校教師在作為教師的同時(shí)還是一個(gè)社會(huì)公民，他不能封閉生活在學(xué)校之中。當(dāng)然，學(xué)校組織的規(guī)則不如社會(huì)規(guī)則具有普遍性，但在學(xué)校組織內(nèi)部，對(duì)于全體教職員工和學(xué)生而言卻是十分權(quán)威和具有普遍強(qiáng)制力的。需要強(qiáng)調(diào)的是，一個(gè)人加入某一所學(xué)校時(shí)實(shí)際上已暗含了他對(duì)該組織特有規(guī)則的看法，某種程度上我們可以說(shuō)他是因?yàn)檎J(rèn)同學(xué)校組織的規(guī)則，所以才成為該學(xué)校組織成員的。另一方面，一個(gè)組織要想吸引眾多優(yōu)秀人才加入進(jìn)來(lái)，它的規(guī)則必須具有高度的彈性和相容性，甚至可以不惜改變自己沿習(xí)已久的一些規(guī)則。在這一點(diǎn)上，個(gè)人和組織在規(guī)則認(rèn)同上似乎都有相當(dāng)?shù)臎Q定權(quán)。內(nèi)部控制制度無(wú)疑屬于學(xué)校組織規(guī)則的組成部分，它應(yīng)該成為吸引優(yōu)秀人才的保證，而不應(yīng)該是障礙。但是，已有的學(xué)校內(nèi)部管理理論，一味地強(qiáng)調(diào)崗位、職位以及部門(mén)之間的牽制，而不太關(guān)注學(xué)校組織內(nèi)部是否存在這種控制的必要性，結(jié)果在許多單位，內(nèi)部約束效果不佳，流于形式。在這方面，經(jīng)濟(jì)演化理論能為我們完善學(xué)校組織內(nèi)部控制的理論、方法提供了啟發(fā)。按照經(jīng)濟(jì)演化理論，一個(gè)組織總是由眾多的單個(gè)成員組成，這樣形成了兩個(gè)系統(tǒng)：決定每個(gè)成員行為及效果的技巧系統(tǒng)與決定整個(gè)組織行為及效果的慣例系統(tǒng)。組織內(nèi)部控制首先必須解決的一個(gè)問(wèn)題，就是正確地識(shí)別“技巧系統(tǒng)“與“慣例系統(tǒng)“，并協(xié)調(diào)這兩個(gè)系統(tǒng)，促進(jìn)組織的積極變化。

作為制約組織每一位成員行為及效果即行為能力的“技巧“，其主要特征表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）固定的程序。每位成員都有相對(duì)固定的做事風(fēng)格，從而決定了在處理并解決問(wèn)題方面表現(xiàn)出固定的行為特征，形成相對(duì)固定的程序，人類(lèi)的這種技巧對(duì)于提高行為效果非常重要；（2）不可模仿的知識(shí)，納爾遜與溫特稱(chēng)之為“說(shuō)不出來(lái)的知識(shí)”。[9]其原因可能是技巧實(shí)施成本過(guò)于高昂使之缺乏經(jīng)濟(jì)可行性；（3）行為選擇。大多情況下，組織成員行為選擇是深思熟慮的結(jié)果，但有時(shí)候，組織成員的行為也是在沖動(dòng)和不理性的情況下做出的。納爾遜和溫特認(rèn)為，“在運(yùn)用一種技巧的過(guò)程中進(jìn)行的行為選擇，一般不涉及審慎思考?！凹记墒切袨槿〉昧己眯Ч谋ＷC，在行為必須惟一選擇的條件下（內(nèi)部約束就是如此），成員對(duì)行為選擇必須采取自動(dòng)方式（隨大流），從而對(duì)成員在行為選擇上的創(chuàng)造性和負(fù)責(zé)精神將起限制作用。嚴(yán)厲要求員工在行事過(guò)程中遵循制度這種做法當(dāng)然有一定的道理，但這也是傳統(tǒng)組織內(nèi)部控制的最大失誤，即根本不允許組織成員去發(fā)揮什么主觀能動(dòng)性。技巧在規(guī)定狀態(tài)中適用，可以將各種成員的行為界定于較好的通道內(nèi)工作（假定規(guī)定是最合理的，是技巧選擇的最佳方案），這樣可以很快使各成員在行為選擇上取得共識(shí)，從而確保令行禁止、步調(diào)一致，順利實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)組織目標(biāo)。但是這一點(diǎn)一般無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)有的組織內(nèi)部控制并不是一個(gè)組織對(duì)其行為所作最佳選擇的結(jié)果，往往是對(duì)一些內(nèi)部控制基本原理的簡(jiǎn)單具體化，根本體現(xiàn)不出一個(gè)特定組織的行為規(guī)律。有人是這樣想的：傳統(tǒng)的組織內(nèi)部控制在管理效率方面可能是高的，因?yàn)樗恍枰蓡T“自動(dòng)選擇”；若鼓勵(lì)全體成員在執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)則時(shí)有一定的“發(fā)揮主觀能動(dòng)性”的審慎選擇，則會(huì)可能產(chǎn)生行為遲緩?fù)侠?，成員間缺乏配合和打破技巧規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)。

其實(shí)，一個(gè)學(xué)校組織內(nèi)部控制是否達(dá)到了合理水平，主要取決于其是否真正恰當(dāng)?shù)靥幚砗昧藢W(xué)校教職員工們?cè)趫?zhí)行內(nèi)部控制的行為中“自動(dòng)選擇”與“自覺(jué)選擇”的關(guān)系，即促使“強(qiáng)制性?xún)?nèi)部控制”與“自動(dòng)化成主動(dòng)自覺(jué)式內(nèi)部控制”有機(jī)結(jié)合起來(lái)。這表明，學(xué)校組織內(nèi)部控制只強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制規(guī)范”盡管是必要的，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)該同時(shí)提倡“引導(dǎo)性規(guī)范”以鼓勵(lì)學(xué)校成員發(fā)揮主觀能動(dòng)性去“自我控制”自己的行為，為創(chuàng)造學(xué)校組織價(jià)值做出盡可能多的努力。組織行為及其效果即組織行為能力主要取決于組織的“慣例”。這種組織慣例主要為了三個(gè)目標(biāo)：一是積累好的經(jīng)驗(yàn)；二是維護(hù)組織穩(wěn)定；三是不斷優(yōu)化組織行為。一個(gè)學(xué)校組織只要把各種慣例告知其成員并要求他們按慣例去做，就能大大提高學(xué)校組織運(yùn)行的效率和效果。慣例是所有成員能在一個(gè)組織內(nèi)成為“同事”并“共事”最終協(xié)作行動(dòng)分享成果的一種制度保障，是所有組織成員行為規(guī)則的“共同選擇”。雖然，組織慣例中不可避免會(huì)產(chǎn)生某些成員的陽(yáng)奉陰違甚至抵抗行為，但誰(shuí)也不愿撕破臉皮明目張膽地反對(duì)并對(duì)抗慣例，而且表面上會(huì)做出完全同意并自覺(jué)遵守的姿態(tài)。按照納爾遜和溫特有關(guān)慣例特點(diǎn)的概述，這就意味著組織全體成員處于“休戰(zhàn)”（均衡）狀態(tài)，從而維護(hù)了組織的穩(wěn)定。為了保護(hù)這種穩(wěn)定，組織建立了各種制度，他們認(rèn)為內(nèi)部控制是最重要的一種維持“休戰(zhàn)”狀態(tài)的制度。但他們又認(rèn)為這樣制度由于在特別禁止方面對(duì)過(guò)分偏離組織要求的行為存在給予嚴(yán)懲的威脅，因而使之在慣例遵行方面起著重要但有限的作用。這種制度不但會(huì)引起員工的對(duì)抗情緒，而且很可能使員工形成“滿(mǎn)足于照章辦事”而不去思考工作如何做才最好，使組織成員養(yǎng)成惰性和工作缺乏主見(jiàn)的習(xí)慣。組織穩(wěn)定是重要的，但是片面地維護(hù)組織穩(wěn)定會(huì)壓抑員工的創(chuàng)造性，員工很多的對(duì)組織和成員皆有利的行為，由于害怕打破組織常規(guī)而被視為對(duì)組織慣例的“挑釁”而不得不放棄，這與組織的本質(zhì)要求相悖。打破組織慣例的成本是很大的，維持組織慣例的成本也不小，在慣例實(shí)施的嚴(yán)肅性與靈活性之間找出一個(gè)均衡性，使組織慣例本身具有學(xué)習(xí)改進(jìn)的功能，可能是較好的出路。因此，好的學(xué)校組織內(nèi)部控制制度應(yīng)把“限制”與“激勵(lì)”成員行為兩者很好的結(jié)合起來(lái)。為此，學(xué)校組織內(nèi)部控制應(yīng)把“適應(yīng)性學(xué)習(xí)”能力的培養(yǎng)作為重構(gòu)自己的一根主線。如果一種內(nèi)部控制不利于組織“適應(yīng)性學(xué)習(xí)”能力的形成并提高，那么，就是失敗的內(nèi)部控制。對(duì)此，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，由于 “有限理性”導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部控制的約束力有限，因此，有必要通過(guò)非正式規(guī)則的作用和權(quán)力重心下移提升學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。內(nèi)部控制的執(zhí)行只能形成一種局部的、暫時(shí)的管控秩序，必須依賴(lài)執(zhí)行的反饋機(jī)制持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制，這樣才有可能看到我們預(yù)期的學(xué)校組織運(yùn)行的理想效果。

[1][美]詹姆斯·馬奇，馬丁·舒爾茨，周雪光.規(guī)則的動(dòng)態(tài)演變[M]．上海：上海人民出版社，2005．5-6.

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[4]楊甜甜．作為行動(dòng)領(lǐng)域組織中的權(quán)力與規(guī)則——評(píng)費(fèi)埃德伯格的《權(quán)力與規(guī)則》[J]．社會(huì)學(xué)研究，2007，（4）：230-242.

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莊西真/江蘇技術(shù)師范學(xué)院職業(yè)教學(xué)研究院研究員，教育學(xué)博士

*本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“十一五”規(guī)劃2010年度教育學(xué)一般課題“區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展模式創(chuàng)新的案例研究”的成果之一，課題批準(zhǔn)號(hào)是BJA100088。

(責(zé)任編輯：曾慶偉)