□ 李彩虹 楊移貽

在高等教育管理中，直接的利益相關者主要體現(xiàn)在大學、政府和市場三個方面，其權力結構則體現(xiàn)為學術權力、行政權力和市場權力三者，這就是伯頓·克拉克所提出的“權力三角形”[1]。高等教育的宏觀管理，實際上就是處理大學與政府、大學與市場的關系問題。在大學與政府、市場的權力博弈中，往往會出現(xiàn)行政權力越位、市場趨利性干擾等導致學術自由受損，以及“政府失靈”和“市場失靈”的問題，也會出現(xiàn)學術權力的“越位”——盡管這種狀況出現(xiàn)的概率很小——這就需要介乎大學與政府、大學與市場之間的第三方來加以協(xié)調(diào)。隨著我國社會管理體制改革的深入，治理理念被廣泛接受，公民社會逐步形成，第三部門成熟壯大，成為社會治理的重要力量，高等教育第三部門參與下的治理，也必將改變高等教育宏觀管理架構和模式。

一、治理是一種新的社會管理理念

治理（governance）一詞最初源于拉丁文和古希臘文，表示主導、駕駛某事物。最原始的意思是船舵，后來引申為選擇航向，以及根據(jù)不斷變化的自然環(huán)境持續(xù)調(diào)整修正。治理歷來與統(tǒng)治、管理等詞混合使用，直到20世紀90年代中期，治理理念開始廣泛流行，并且出現(xiàn)在包括經(jīng)濟、公共管理、社會學及政治學等諸多領域。1995年全球治理委員會發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告指出：“治理是或公或私的個人和機構管理共同事務的諸多方式的綜合。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和、并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！彼ńM織的正式制度和規(guī)則，也包括一些非正式制度。它有四個特征：第一，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；第二，治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；第三，治理既涉及公共部門，也包括私人部門；第四，治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[2]。

近年來我國學者將治理理念引入，作為推動社會管理改革的重要理論。王詩宗在其《治理理論及其中國適用性》一書中總結了治理理論的基本內(nèi)容，其中包括：第一，去中心化，即國家的主權地位和中央政府在公共行政中的核心地位被動搖，向地方、社會等組織分權；第二，多中心化，即政府將不是公共事務治理的唯一主體，而政府與其他組織的共治、社會的自治將成為一種常態(tài)；第三，治理需要借助于市場機制，但反對對市場調(diào)節(jié)作用的過分推崇；第四，多種水平的治理和多種工具使用的并存，治理也可以在國家、地方多種水平如“全球治理”、“地方治理”上進行；第五，治理理論強調(diào)，在治理過程中，國家（政府）和公民雙方的角色均要發(fā)生改變，國家能力將主要體現(xiàn)在整合、動員、把握進程和管制等方面，公民則不再是消極被動的消費者，而是積極的決策參與者、公共事務的管理者和社會政策的執(zhí)行者；第六，公民參與社會管理，第三部門成為社會主要的組織載體[3]。治理意味著控制和指導組織的各種制度，包括組織的控制權力，監(jiān)督、決策、評價機制以及組織結構的有效設計以保證組織的分權與制衡，實施組織內(nèi)外部激勵機制的完善；意味著對組織的管理、運作進行有效的監(jiān)控，確保信息的透明度和組織的有效性。有效的治理也能通過各種健全的機制，防止權力的濫用，確保組織目標的實現(xiàn)等。

治理與管理的區(qū)別在于：首先，二者主體不同。管理的主體是社會的公共組織，而治理的主體既可以是公共組織，也可以是私人組織，還可以是公共組織與私人組織的合作。治理是國家政府與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共組織與私人機構的合作。其次，二者權利的產(chǎn)生基礎和運作方式不同。管理的權力來自于統(tǒng)治階級的授權，其運行方式是自上而下的，通過發(fā)號施令、制定政策等對社會公共事務實行單一向度的管理。而治理的權力來自于公民大眾的認可，它主要通過合作、協(xié)商、確立共同的目標等方式對社會公共事務進行管理，治理的權力是多元的。相對而言，治理更強調(diào)民主和公平參與。再次，二者的適用范圍和組織網(wǎng)絡不同。管理是一個制度性的概念，體現(xiàn)了國家的意識形態(tài)，而治理是一個社會性的概念，體現(xiàn)的是市場原則。相對于管理來說，治理的概念更為寬泛，它的適用邊界是全社會，可以是公司的治理、大學的治理、社區(qū)治理，甚至是全社會的綜合治理。從組織網(wǎng)絡來說，管理體系是按照嚴格的責任制度層級劃分的網(wǎng)絡。而治理是參與者平等合作的自主性網(wǎng)絡。最后，二者實施方式不同。管理的基本方式是控制，而治理的實施方式是服務。控制代表的是強制，而服務代表的是合作、奉獻。治理機構要求每一個成員以平等身份加入共同體，共同體以其成員的利益為宗旨，治理機構的全部工作就是服務[4]。

二、高等教育宏觀治理需要第三部門

“第三部門”是20世紀七八十年代以來，在政治學、社會學及管理學等領域興起的一個概念，它代表了政府和企業(yè)以外，非公非私并從事著政府和私營企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做”的事[5]，彌補“政府失靈”和“市場失靈”現(xiàn)象的一類組織。20世紀70年代以來，隨著發(fā)達國家市場體制危機的暴露和凱恩斯主義、福利國家危機的產(chǎn)生，人們開始探索國家和市場領域以外的“第三條道路”，也稱為“既不是自由市場，又不是福利國家”的第三域。從80年代開始，與“第三部門”相關的非營利組織、非政府組織等在全世界范圍內(nèi)如火如荼地建立了起來。有關“第三部門”的研究相繼在社會學、政治學、管理學等領域興盛起來。

“第三部門”的概念最早由美國學者Levitt提出。Levitt認為以往人們將社會組織一分為二，非公即私的劃分太粗糙，忽略了一大批處于政府與私營企業(yè)之間的社會組織，它們從事著政府和私營企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做”的事，Levitt將這類組織統(tǒng)稱為“第三部門”。此后，“第三部門”在世界范圍內(nèi)被廣泛使用，各國也根據(jù)自己的不同國情需要將其定義為不同的名稱，如非政府組織、非營利組織、公民社會組織、慈善組織、志愿團體、社會團體、草根組織、民間組織等。隨著第三部門的廣泛使用及各國不同國情的影響，人們對第三部門概念的理解逐漸泛化。但本質上，第三部門組織不僅不是政府組織也不以營利為目的，而且以“志愿捐助與義工服務”為其“成為‘第三’的重要特征乃至基本特征”[6]。這類組織主要從事著政府和私營企業(yè)“不愿做，做不好或不常做”的事。

治理在一定意義上就是一種共治，即政府、社會組織和相關利益者的共同管理。高等教育的治理可以分為宏觀和微觀兩個場域，前者就是本文探討的如何處理高校、政府、市場的關系，后者則是高校內(nèi)部的治理結構和治理模式問題，主要是處理校內(nèi)學術權力和行政權力的關系以及教師學生如何參與管理。

宏觀層面上，政府不是公共事務治理的中心和唯一主體，原來政府的管理對象（如大學）以及其他社會組織（如第三部門）也不是被動的被管理對象或無關的組織，大學在一定意義上的自治，以及第三部門參與下的政府、大學、市場的共治將成為一種常態(tài)。在這里，高等教育第三部門獲得了存在發(fā)展的合理性、合法性和必然性。

第三部門參與高等教育宏觀治理，是彌補“政府失靈”和“市場失靈”，克服大學自治缺陷的必然。隨著社會的迅速發(fā)展和大學功能的拓展，大學早已走出象牙塔，成為“后工業(yè)社會”的“軸心機構”[7]。大學不僅關系著社會的持續(xù)發(fā)展、國家的綜合實力，也關系著民族的前途。政府有充足的理由要求大學的發(fā)展符合國家利益，而市場也有足夠的興趣從大學獲得技術、人才、文化等資源。這就使政府、市場對高等教育的關注、干預和影響成為必然。但政府的直接干預和市場的直接介入勢必嚴重破壞大學的學術自由，而大學脫離政府、社會（市場）的“完全自治”也必然步入迷途或陷入困境。我國長期以來的中央集權制不但使政府的行政權力過大，而且大學內(nèi)部管理的行政化官場化也十分嚴重。同時，我國市場機制尚不成熟，市場本身存在許多不完善的地方，高等教育“市場化”帶來許多弊端，學術和資本結緣產(chǎn)生的學術資本主義也腐蝕著“價值中立”的學術自由精神。并且，大學在中國是“舶來品”，學術自由、大學自治、教授治學的大學精神缺乏深厚根柢。因此“政府失靈”、“市場失靈”和“學術失靈”現(xiàn)象在我國顯得尤為突出。這就更需要有獨立的第三方介入治理結構，形成大學、政府、市場和第三部門共同治理的格局。作為第三方，這類組織能夠在政府、市場與大學間起到“緩沖器”的作用。它不偏向于政府或市場，也不偏向于大學，而是作為一個獨立于政府、市場與大學的第三者來協(xié)調(diào)大學與其外部利益相關者之間的關系，它“‘了解高等學?！?，‘同情它們的需要’，并為它們向政府講話”；同時，它也了解政府，并努力使高校體諒政府。這類組織實質上充當了政府和大學間的“橋梁”[1]（156～160）。對于大學與市場的關系亦然。這類組織就是高等教育領域的第三部門組織，簡稱高教第三部門組織。

知識社會的興起和公民社會的強大，教育民主化、大眾化的發(fā)展也迫切要求各方利益相關者參與高等教育治理。日漸強大的社會民間力量逐漸成為社會第三方力量。高等教育第三部門組織就是社會第三方力量的代表，是公民社會的重要組成部分。高等教育第三部門組織就是這樣一類組織，它由社會民眾和相關專業(yè)人士構成，是一個非政府、非營利，以公益為目的組織。這類組織不僅能夠彌補政府和市場在管理大學過程中的失靈現(xiàn)象，而且作為公民社會的重要組織，也是廣大民眾參與高等教育管理的重要載體。

由此可見，高等教育第三部門組織的出現(xiàn)有其歷史必然性。治理理念下的高等教育第三部門組織在高等教育管理中應該充當緩沖器的角色，在大學和政府、大學和市場間起協(xié)調(diào)、溝通、緩沖、合力和制衡的作用。

三、高等教育第三部門概觀

我國對第三部門的研究起步較晚，對高等教育第三部門的研究更滯后。在一段時間里，高等教育研究領域對高教中介組織有所研究。從組織性質和功能上來看，高等教育第三部門和高教中介組織有相當多的交集，但第三部門的概念比中介組織更加寬泛一些?？梢赃@樣說，第三部門是相對于社會管理而言的，其社會基礎是公民社會的產(chǎn)生和成熟，與治理理念有緊密聯(lián)系；而中介組織是相對于市場運作而言，其社會基礎是市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，與市場理論密切相關。將中介組織理論引入高等教育宏觀管理，實際上探討的多數(shù)是第三部門的問題。換句話說，與其用中介組織理論來探討，不如用第三部門理論來研究。至于有些學者將大學本身看成第三部門，我們是不能茍同的。理由是無論從組織特征、組織功能、發(fā)展歷史，還是存在依據(jù)、運行規(guī)律，大學與第三部門都是迥異的。

從職能來說，高等教育第三部門組織可分為四種類型：

（1）撥款、融資類高等教育第三部門。其主要職責是通過對大學運作的評估，為政府提供投資的意見和建議，或者通過發(fā)展教育基金會等機構，擴大社會市場對高等教育的投資，緩解政府在高教投資上的壓力。由于其采用第三部門組織管理模式，秉承組織的高透明度和強計劃性，自治程度高且專業(yè)性強，使政府逐漸增強了對這類組織的信任。這類組織逐漸發(fā)展成政府的“智囊?guī)臁?，除融資、撥款外，還能為政府的高教政策和規(guī)劃提供咨詢和建議。從世界范圍看，撥款、融資類高教第三部門主要以各類大學撥款委員會和教育基金會為代表。例如英國的英格蘭、蘇格蘭和威爾士高等教育基金委員會，印度的大學撥款委員，美國各州負責分配州立大學經(jīng)費的專門委員會及某些州成立的高等教育管理委員會，澳大利亞大學委員會，日本國立學校特別賬戶[8]及我國香港的大學教育資助委員會等。

（2）評估類高等教育第三部門。主要包括那些獨立的高等教育評估組織和認證機構。如美國高校六大地區(qū)性民間認證機構、美國高等教育評估機構認證委員會、日本大學基準協(xié)會、英國高等教育質量保證署，等等。目前我國官方主導建立的評估機構因其組織上依附于政府部門，缺乏獨立性，所以并不符合高教第三部門的屬性。一些民間大學排名類組織，因其具有營利性等市場組織的特征，也不符合高教第三部門的特征。

（3）服務類高等教育第三部門。主要指那些為高等教育的發(fā)展提供服務、保障的第三部門組織。這類組織主要在考試、人才交流及人才就業(yè)方面提供服務。在英美等國家，大學的入學考試一般是由非官方性的考試機構舉辦，如英國的中學畢業(yè)考試是由東安格里亞、倫敦大學學校等8個考試中心負責進行。A類考試是由牛津大學、劍橋大學、倫敦大學及聯(lián)合招生委員會等9個考試中心舉辦。這些考試組織是獨立于國家的，它們根據(jù)國家頒布的教學大綱及要求提出適合各年齡段學生的考試大綱，自行組織考試、評分，最后將考試成績上報教育部[9]。美國由于教育權屬于各州而聯(lián)邦政府無權干預各州的招生錄取事務，因此，美國沒有官方性質的統(tǒng)一的全國大學入學考試機構，幾乎全部的大學入學考試都是由第三部門組織主持的。美國早年就有大學入學考試委員會等中立考試機構。1947年，為了協(xié)調(diào)各考試機構之間的矛盾及其不一致性，美國高等教育理事會、卡內(nèi)基教學促進基金會和大學入學考試委員會合并了各自的教育測試項目部門和人員，組建了非營利的獨立學術機構——美國考試服務社(ETS)。1959年，美國另一個著名的民間考試機構——美國大學考試公司成立，“教育考試服務中心”和“美國大學考試公司”都不隸屬于美國任何政府部門，都是具有權威和影響力的非官方、非營利的第三部門組織[10]。

（4）行會、協(xié)會類的高等教育第三部門。這類組織由大學、大學教師、大學學生分別以職業(yè)行會或專業(yè)協(xié)會的形式構成，主要發(fā)揮著以下職能：協(xié)調(diào)各國高校與政府、市場的關系，維護大學學術自由，保護師生權益，促進高校間交流與合作及影響政府高教政策等。在歐美學術自由保護較好的國家，這類組織較多且發(fā)展較成熟。如美國的高等教育理事會、社區(qū)學院協(xié)會、美國州立大學和學院協(xié)會、北美大學聯(lián)盟、全國州立和贈地大學協(xié)會、全國獨立學院與大學協(xié)會、高等教育協(xié)會、大學教授協(xié)會、大學和學院聯(lián)合會，英國的全國大學正副校長委員會、大學教師協(xié)會、全國大學生聯(lián)合會，法國的大學校長會議，德國的大學校長聯(lián)合會、大學聯(lián)合會、德國大學生聯(lián)合會和社會主義德國大學生同盟，日本的教師聯(lián)合會、國立大學協(xié)會、私立大學協(xié)會，意大利的教授委員會，等等。

我國也存在一些高等教育領域的協(xié)會組織，如全國教育工會(1979)、中國高教學會(1983)、中國高等教育管理研究會(1984)、中國高等學校評估研究會（1994)等，但這類協(xié)會因其組織上對政府部門的依附性過強，導致自身獨立性缺失，缺少第三部門的特性和職能。此類組織離真正的第三部門組織還有一段很大差距。

四、建立健全我國高等教育第三部門之管見

第三部門在我國發(fā)展起步較晚，由于外部環(huán)境不太成熟，發(fā)展過程中遇到的制度性障礙較多，其發(fā)展相對緩慢。盡管近年中國大陸諸如公益慈善類的組織有所發(fā)展，但完全符合“第三部門”的組織非常有限，而高等教育領域的第三部門組織更是寥若晨星。

從我國高等教育領域第三部門的現(xiàn)狀來看，除了部分不以營利為目的的純民間類高等教育中介組織基本屬于高等教育第三部門外，由政府主導建立的半官半民高等教育中介組織由于其官方色彩濃厚、獨立性差等因素，尚不能算作嚴格意義上的高等教育第三部門，市場上存在的大量營利性中介機構也不屬于高等教育第三部門組織。這兩類組織大部分有轉化為第三部門的必要和可能。

目前我國高等教育類似第三部門、主要發(fā)揮第三部門作用的組織（姑且稱為“類第三部門”），從體制上來說，有半官半民的和純民間的兩類。半官半民但以官方主導的有教育部學位與研究生教育發(fā)展中心、普通高等學校本?？平虒W工作評估專家委員會、教育部高等教育教學評估中心等全國性高教評估機構，北京高等學校質量評議中心、江蘇省教育評估院等省市高等教育評估機構；全國高校學生信息咨詢與就業(yè)指導中心及各省市組建的人才交流及就業(yè)高等教育服務類機構；國家教育發(fā)展研究中心、國家教委教育信息管理中心等高等教育咨詢服務類機構；中國留學服務中心、中國教育國際交流協(xié)會等留學服務類機構；國家自然科學基金委員會、北京大學教育基金會、清華大學教育基金會等高等教育籌資融資類機構；中國高等教育學會、國家教委直屬高校工作咨詢委員會等，純民間的此類機構有霍英東教育基金會、上海汽車工業(yè)教育基金會、寶鋼教育基金理事會等融資機構，以“廣東管理科學研究院”武書連等主持的中國大學評價課題組為代表的高等教育排名機構，以及大量的留學中介、人才信息服務中介等服務類高等教育中介組織。

總的來說，目前我國高等教育的“類第三部門”組織，存在兩類突出問題：一是由官方主導建立、半官半民的機構帶有濃重的官方色彩，未能成為獨立的第三部門機構；二是民間舉辦的機構，存在明顯的營利性質，也不符合第三部門非營利性的特征。

我國高等教育第三部門尚未真正建立起來的原因在于：一是觀念層面上尚未廣泛樹立公民社會、高教治理需要第三部門的理念；二是體制層面上政治體制改革滯后，政府職能轉變、權力下放均未能到位，對民間組織的發(fā)展疑慮重重，掌控嚴格，管理僵死；三是法制層面上有關法律法規(guī)缺失，無法為第三部門的發(fā)展完善提供法制保障；四是機構層面上缺乏自律機制，人才匱乏，專業(yè)性不足，制度不健全，資金來源得不到保證，等等。

針對以上存在問題及其原因，我們提出如下幾點發(fā)展我國高等教育第三部門的建議：

首先，在政府層面上，一要加快轉變職能，準確定位角色。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府的執(zhí)政理念要加快轉變，在社會管理領域內(nèi)逐漸從“劃槳者”轉變?yōu)椤罢贫嬲摺保瑸楦叩冉逃谌块T的發(fā)展創(chuàng)造條件。二要完善相關法律制度。我國要建立和發(fā)展高等教育第三部門組織，相關法律、法規(guī)及各項制度的完善必不可少。三應積極培育、扶持并促進民間高教第三部門組織的發(fā)展。政府要給予第三部門發(fā)展的空間，降低準入門檻，讓它們依法自主發(fā)展，并把部分管理職能讓渡給第三部門。四要推進我國半官半私高教中介組織“第三部門”化轉制。政府有責任推動此類組織逐漸轉變成為非政府性、自治性、非營利性、志愿性、公益性、組織性的性質，完成第三部門化轉制。五是加強監(jiān)管，規(guī)范行為。對高等教育第三部門組織要積極鼓勵、主動培育、理順關系、明確分工、分類指導、加強監(jiān)管、完善其運行機制。對于撥款融資類、評估類的機構要加強建設，建立相關的高等教育撥款機構，努力創(chuàng)建一批元評估、鑒定機構；對于服務類的機構，除考試類的需向第三部門轉制外，留學中介、信息咨詢類的可以讓其向市場運行模式發(fā)展；對于行會協(xié)會類機構，則有必要降低準入門檻，去除官方色彩，鼓勵其向第三部門化改革。

其次，在高等教育第三部門層面上：一要優(yōu)化內(nèi)部管理。借鑒國際高教第三部門組織先進的內(nèi)部治理機制，注重權力的制衡，避免權力過于集中，建立完善的議事、選舉、財務等各項制度。二要建立合理的籌資保障機制。三要建立科學的信息交流反饋機制。四要加強隊伍建設，提高人員素質。吸引具有專業(yè)知識、專業(yè)特長、專業(yè)技能的高素質人才，特別是吸引具有較強高等教育理論和實踐經(jīng)驗的國內(nèi)外專家學者和政界、企業(yè)界等權威人士、社會名流參與，創(chuàng)建“專家?guī)臁?，提高我國高等教育第三部門組織的執(zhí)業(yè)水平。五應加強道德誠信和自律建設。組織內(nèi)部道德誠信建設是其自律機制的依托，“公益機構公共責任機制建設的核心是擺脫對道德驅動的自律的過分依賴，實現(xiàn)制度化自律”[11]。因此，除了加強高等教育第三部門組織的道德誠信建設外，還要從制度、機制方面加強高教第三部門組織的自律建設。

第三，在大學層面上：一要加強與第三部門的聯(lián)系和溝通，大學也可以派出專家加入第三部門機構，有利于相互聯(lián)系溝通。二應平等相待，相互尊重，相互監(jiān)督。在相互尊重的基礎上，大學和高等教育第三部門組織需要進行有效的相互監(jiān)督。三要發(fā)揮優(yōu)勢，加強合作。大學有必要發(fā)揮其在理論研究領域的優(yōu)勢，加強與高等教育第三部門組織的合作。最后，建立健全高等教育第三部門，也需要全社會的廣泛關注、主動參與和有效監(jiān)督。

五、結語

在理想的模式下，高等教育第三部門組織與政府、市場組織是一種平等、合作的關系，它們各有分工，各司其職，同時相互溝通，相互協(xié)調(diào)。在政府、市場組織與高教第三部門合作共治的模式中，政府的主要職能將是通過制定各類高等教育政策以及對高等院校的撥款從總體上影響高等教育的發(fā)展，整合資源，動員社會力量關注高等教育，鼓勵社會人士參與高教管理，協(xié)調(diào)各類關系，把握方向和進程，從宏觀調(diào)控高等教育的發(fā)展。市場也將有限度地影響高等教育，使大學在不偏離學術的基礎上，注重效益，提供服務并取得資源，通過引入適當?shù)母偁幋龠M其發(fā)展。而高等教育第三部門組織將承擔起政府在職能轉變、權力收縮過程中的部分責任，彌補政府退出后的權力真空，有效彌補政府和市場在管理大學時的不足和失靈現(xiàn)象，避免政府與市場對大學的過度干預，保護大學的學術自由，在不妨礙大學學術自由的前提下，代表社會力量對大學的教學質量、人才培養(yǎng)等各個方面進行有效的監(jiān)督，為政府、市場和大學提供高等教育發(fā)展的信息、咨詢意見和決策建議。

雖然從我國公民社會發(fā)展、政府職能轉變以及高等教育管理體制改革的實際來看，高等教育第三部門組織的建立和完善還有很長的路要走，但我國高等教育第三部門組織的前途是光明的。我們有信心看到在不遠的將來，我國高等教育第三部門將成為高等教育宏觀管理不可替代的力量。

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