□[日]天野郁夫 著 陳武元 譯

隨著國立大學的法人化，國立大學的財政、財務的應有形態(tài)正在發(fā)生很大變化。但是，與法人化問題一樣，財政財務的問題并非最近才突然浮出水面。它具有明治以來，即日本近代大學成立以來的悠久歷史。因此，現(xiàn)代改革的各種問題，與這種悠久的歷史就不無關系。但是，在這個歷史中，包含著區(qū)分改革成敗的許多教訓。以下，從現(xiàn)代改革的視角，嘗試追溯圍繞國立大學財政財務的應有形態(tài)而展開的、歷史性探索過程。

這個過程的核心是財政方面的自立與自律的問題?！盎鹬啤薄⑻貏e會計制、講座制、估算校費制等，均是作為確立財政制度的策略而引入的，而且與法人化問題也有很深的關系。倡導財政自立的國立大學法人的建立，究竟能夠在何種程度上有助于解決明治以來的這個問題？探討這個問題的各種各樣的線索，便隱藏在這種探索的歷史過程中。

一、帝國大學的成立與財政制度

由于明治19年（1886年）《帝國大學令》和諸學校令的頒布，從近代高等教育的制度基礎確立后至二戰(zhàn)結束（1945年）期間，國立學校的財政制度基本上是以把帝國大學和其他國立學校分開，并給予帝國大學特別地位的形式展開的。這是因為，帝國大學不僅具有與其他國立學校不能比較的預算規(guī)模，而且事實上長期作為唯一的大學，在整個高等教育制度中占據(jù)著特別地位。在制度建立之初，人們并沒有充分意識到大學自治和學術自由相結合的帝國大學的特殊性或特權性與財政財務的關系，大學有關人士對作為“學術中心”的大學自治問題也認識不夠深刻，但是，帶有此后大學財政特征的若干基本思考已經開始顯現(xiàn)。

（一）基金或資金制的構想

對二戰(zhàn)結束前的大學財政最具特征的思考之一，就是重視自己創(chuàng)收收入，以及構想以此建立“基金”乃至“資金”制。

明治21年（1888年），政府頒布的《文部省直屬學校收入金規(guī)則》規(guī)定，“文部省直屬學?？梢詫⒄魇盏膶W費、考試費、證明費等其他收入積累起來建立基金”。當初，國立學校中盡管有實施官費生制度的學校，但是不久征收學費已形成常態(tài)化，特別是明治18年（1885年）就任文部大臣的森有禮采取了大幅度提高學費，并將其作為大學和學校自己創(chuàng)收收入支柱的政策。其構想是，不是把以學費為主的自己創(chuàng)收收入列入一般會計把它用完，而是另項累積起來，謀求建立能使大學將來具有財政自立的“基金”。這可能是向歐美的大學或學校學習借鑒來的經驗。這種“基金”的構想早在明治12年（1879年）就已經有了，但直到明治21年才被明文化。

當然，從（國立學校）整體所需要的經費來看，學費等收入本身是很少的，從累積起來的“資金”中獲得的收益還不足以成為重要的財源。比如，明治23年（1890年）末，帝國大學的基金額為5.6萬日元，由此得到的利息收入為2800日元，與政府支出金額44.6萬日元相比，是微不足道的。但是，值得注意的是，在近代學校制度建立初期，在政府內部就有這種財政自立化的構想，而且為此積累資金的工作到二戰(zhàn)結束前一直被持續(xù)著。據(jù)說，至1945年日本戰(zhàn)敗時，國立學校積累的基金總額為5630萬日元，相當于昭和22年（1947年）當時國立學校年預算總經費的6%。

（二）特別會計制度的建立

與大學財政有關的另一個重要制度是“特別會計制度”，它與基金制同時在二戰(zhàn)結束以前一直在起作用。明治23年（1890年）施行的《官立學校及圖書館會計法》是其最早的制度形式。它是伴隨著帝國議會的建立，從建立與官立學校相關的財政制度的需要出發(fā)而引入的。就帝國大學而言，它與下面將要談到的“帝國大學獨立論”有很深的關系。甚至可以說，整個二戰(zhàn)期間一直維持的“特別會計制度”的終極目的在于實現(xiàn)包括大學在內的整個國立高等教育機構的財政自立。

根據(jù)這個制度，為了使文部省直屬學?！皳碛匈Y金，允許將政府支出金產生的收入、學費、社會捐贈以及其他收入充作其歲出而設立特別會計制度”。這里所說的學校擁有的“資金”相當于以前的“基金”，“以往擁有的積累資金是由政府撥款、或其他捐贈的動產不動產以及歲入余款構成的”。 就國立學校的預算而言，這個在整個二戰(zhàn)期間一直使用的、設計與一般會計不同的特別會計制度的最初形態(tài)，正是在這個時期制定的。根據(jù)這個會計法，預算是按每個學校編制的，后提交帝國議會批準實施。

明治23年（1890年），根據(jù)上述會計法制定并頒布的《官立學校及圖書館會計規(guī)則》規(guī)定，官立學校應把（1）政府支出金，（2）學費及考試費，（3）社會捐贈，（4）利息或股票分紅，（5）土地和房產的租金，（6）供實驗用的生產用品的出售收入，（7）雜收入等項目作為“經常性的財政收入”。其中，規(guī)定構成利息或股票分紅的母本之“資金”分為維持資金和特別資金，“由維持資金產生的利息及其他收入充作學校的一般經費”，“由特別資金產生的利息及其他收入充作特定的用途，若有剩余，則充作該資金的增殖”。同時還規(guī)定“經常性的財政收入”專門用于“經常性的支出”，臨時支出的財源另行規(guī)定。從這個意義上說，帝國議會的建立成為建立官立學校會計制度的動因。

但是，必須指出的是，這個特別會計制度在其預算的決定或執(zhí)行上，即使最有特權的帝國大學也不能保證其自主性。另外，建筑物等設施經費作為臨時性經費，被置于特別會計的框架之外。從這個意義上說，這個特別會計制度還是不完整的制度。

（三）大學獨立與法人化議論

在官立學校中，被明確規(guī)定為“以適應國家需要，教授學術技藝及探究其奧蘊為目的”（帝國大學令第一條）的帝國大學，在明治22年（1889年），政府和帝國大學內部已經有包含財政在內的各種各樣的獨立議論，乃至法人化構想。也就是說，當時政府內部有把帝國大學作為“法律上享有權利并承擔義務”的獨立法人，而作為法人的帝國大學“隸屬皇室，由文部大臣監(jiān)督，并以皇室御賜的保護金及學生繳納學費等帝國大學的收入維持之”的構想（帝國大學令修正案）；而帝國大學內部則有與這個構想相似的“帝國大學獨立之我見”和“帝國大學組織之我見”等方案。各新聞媒體也對這個問題表現(xiàn)出極大關注，并展開了以“謀求大學經費的穩(wěn)定就是謀求大學獨立的捷徑”為主題的“大學自治”的討論。

從新聞媒體報道中可以歸納有以下三種方案：第一種方案是基本財產方案，即從國庫一次性給予大學數(shù)百萬日元作為基本財產，用其利息收入維持大學運作；第二種方案是法人方案，即在議會的預算審議權的框架外，每年給大學一定數(shù)額的經常性經費；第三種方案是皇室費方案，即從天皇皇室經費中支付大學預算。這些方案都是以擺脫議會謀求大學財政自立為目的，但是，其結果并未實現(xiàn)，而只是如上所述的依據(jù)《會計法》的撥款。

附帶說一下，1893年修訂的《帝國大學令》決定設置作為大學自治根基的“評議會”并引入“講座制”。與此同時還制定了《帝國大學官制》，明示教職員不同職級的編制，以及教員的薪酬表，除基本工資外，還采用了與擔當講座配套的“職務工資”的制度。這些條文的修訂，使帝國大學與其他國立學校在制度上的差異更加明顯，也意味著預算開始具有一定的加權作用。但是，這個時期的講座制還沒有達到將教師定編與預算直接掛鉤的程度。

二、《特別會計法》的建立

盡管頒布了官立學校會計法，但是，由于官立學校特別是帝國大學的預算必須接受議會的嚴格核定，帝國大學的財政還是明顯缺乏穩(wěn)定性。據(jù)《東京大學百年史》記載，預算每年被削減，政府和帝國大學為了謀求大學財政的穩(wěn)定，要求數(shù)百萬日元規(guī)模的基本財產撥款，但這個要求并未實現(xiàn)。而且，隨著京都帝國大學的新辦以及東京帝國大學規(guī)模的擴張等，官立學校預算規(guī)模還將年年擴大，特別是日俄戰(zhàn)爭后，由于議會要求嚴格的財政緊縮，使得帝國大學的財政問題更加嚴重。下面將要論述的“定額支出金制”正是為解決這個矛盾而采取的策略。

（一）帝國大學特別會計法的制定

明治40年（1907年），政府廢除以前的《官立學校及圖書館會計法》，重新制定并頒布《帝國大學特別會計法》和《學校及圖書館特別會計法》這兩個特別會計法。作出這種財政制度的改變，其主要理由是，隨著直屬學校數(shù)量的不斷增加，為每個學校設置特別會計變得十分繁雜，政府意識到有必要把預算規(guī)模大而且地位特殊的帝國大學從一般的國立學校中分離出來處理。

由于這個時期設置的帝國大學僅有東京、京都兩校?！兜蹏髮W特別會計法》對兩校作出以下三條規(guī)定：第一條，允許東京帝國大學及京都帝國大學擁有資金，以政府的支出金、資金產生的收入、學費、社會捐贈等其他收入充作其一切的經常性支出，特設立特別會計；第二條，上一條之政府支出金，東京帝國大學每年度130萬日元，京都帝國大學每年度100萬日元，由一般會計轉入（即所謂的“定額支出金制”）；第三條，各帝國大學的資金由政府撥款及其他捐贈的動產不動產和經常性收入的余額構成。據(jù)此，帝國大學在財政上被采取與其他國立學校不同的處理辦法，也與議會的審議無關，并被保證一定數(shù)額的預算。

與此同時，這意味著帝國大學在預算執(zhí)行方面獲得了一定的自立性，因為如何分配和支出政府每年撥付的定額預算和自己創(chuàng)收收入，帝國大學有一定的自由。在以前的會計法下，“大學的財政多數(shù)情況下受一般會計的預算編制所左右，大學的經濟自主性極其小”，與之相比，特別會計法被認為“采取定額政府支出金制度是具有劃時代的事件”。人們總算認識到在財政方面允許帝國大學的自主性，是與教學科研的發(fā)展有關聯(lián)的。從這個意義上說，建立特別會計法的確是“劃時代”的事件。

正如上面所見的那樣，定額支出金的額度，東京帝國大學為130萬日元，京都帝國大學為100萬日元。以明治41年（1908年）度東京帝國大學的預算為例，歲入總額為170萬日元，其中政府定額支出金130萬日元，占76%；從自己創(chuàng)收收入的主要項目看，“附屬醫(yī)院病人收入”為15.5萬日元（9%）、學費為13.8萬日元（8%），由“資金”而獲得的收入（利息收入）僅為1.1萬日元（0.7%）。從這個預算中可以知道，即使特別會計法第一條把“資金”列為收入的首位，也不能達到在自己創(chuàng)收收入中占大部分的狀態(tài)。盡管僅有兩所擁有特權的帝國大學，但也達不到主要依靠自己創(chuàng)收收入來經營學校的地步。

因此，雖說帝國大學被允許有一定的自立性，但是在預算的編制和執(zhí)行方面，其自主性并不是很大。明治40年（1907年）在頒布特別會計法的同時，還制定了《帝國大學經理委員會規(guī)則》，規(guī)定委員會由帝國大學分科大學校長及秘書官一人、文部省專門學務局長及辦公廳會計處處長、大藏省主管局長及秘書官一人組成。也就是說，帝國大學預算的分配和執(zhí)行要在文部省和大藏省的監(jiān)督下進行。盡管“實際上在經理委員會的前面，為了東京帝國大學獨自進行決策，設置了有關預算概算決定的校內委員會”，然而（帝國大學）在財政上的自主性實際上并不大。

附帶說一下，帝國大學以外的其他官立學校（含圖書館）在《學校及圖書館特別會計法》頒布后，正如規(guī)定指出的“通過它制定一個特別會計”那樣，從整體上引入統(tǒng)一化的特別會計制度。其理由是，對已經達到30多所的每所小規(guī)模學校都編制預算，不僅十分繁雜，而且“在不同的年份，在出現(xiàn)（預算）多少有些充裕的學校的情況下……在一方感到不足的情況下可由充裕的一方挪給它用，通過消除不經濟而獲得學校經營上的便利”。不過，與帝國大學不同，官立學校不采用政府支出金的定額制，也沒有設置經理委員會。由此可見，兩所帝國大學是如何受到特別地對待的。

（二）圍繞定額制度的議論

如所周知，圍繞定額制的引入，帝國議會有過激烈的爭論。由于包含著與現(xiàn)在的國立大學法人化問題相同的、頗有意思的觀點，因此，先簡要介紹其概況（原史料為帝國議會議事錄）。

首先，提出法案的文部大臣（牧野伸顕）做了以下說明：帝國大學自建立以來，在經歷近20年后總算確立了其基礎。今后不是每年在議會討論預算，而是根據(jù)法律保證大學一定額度的預算，做到大學能夠自己思考數(shù)年后的事業(yè)而有計劃地使用預算，此正是“大學經營上的方便”。當然，學術年年都在進步，因而便需要新的預算。但是，大學有“學費、醫(yī)院收入、其他雜收入”?！敖洜I此等，謀求增收計劃，還是有很大的余地”。經費的增加可以靠這種財源來供給。此外，一方面，預算項目盡量減少，形成項目之間的“挪用空間”，多少允許經費使用的自由。另一方面相應地設置“經理委員會”，以便“嚴格監(jiān)督”。

花井卓藏議員對此持反對意見。首先，他把矛頭指向對帝國大學在會計上的特別對待，并強烈批評說，那種因為授予大學“在財政上的獨立職責”，就認為是“學術獨立的一個階段”的想法，只不過是“一個幻想”。其次是根據(jù)“帝國大學的分科大學的實際狀況”提出了嚴厲批評——“各分科大學似是群雄割據(jù)一般，法科大學城、工科大學城、理科大學城、醫(yī)科大學城各自構建自己的邊界，各自為自己的預算最大化相互展開競爭，實際狀況慘不忍睹”，“甚至達到各分科大學的教室互不共用的地步”。在這種狀態(tài)下，如果保證并允許自由分配定額的預算，那么將會“導致大學無法治理……以至成為各分科大學爭吵的媒質”。當前重要的是，必須更加強化對大學的監(jiān)督。如果頒布特別會計法，“無異于剝奪文部大臣對大學監(jiān)督的權力，鼓勵各分科大學的分割主義，把學術圣地演變成財利爭奪的場所”。

盡管有一部分持這種強硬的反對意見，特別會計法還是按照政府的原有方案獲得通過并頒布實施。

（三）定額制度的現(xiàn)實

定額制度的確在大學可以自主地、有計劃地編制和分配預算方面有優(yōu)點。但是，由于大學教學科研活動的擴大以及通貨膨脹等原因，難免會遇到不斷需要修改其額度這樣的困難。在制度建立之初，文部省雖然認為在10年左右無需變更定額，但很快就明顯地表現(xiàn)出這樣的預想太樂觀了。

以東京帝國大學為例，自明治40年（1907年）制度建立以來，由于明治43年（1910年）“公務員提薪”、明治45年（1912年）“增設商業(yè)科”、大正3年（1914年）“行政改革”、大正5年（1916年）“接管傳染病研究所”、大正7年（1918年）“物價上漲”、大正8年（1919年）“增加教師工資和設置教育學科等”、大正9年（1920年）“物價上漲和增加教師工資”等原因，幾乎每年都要增加定額。不僅如此，在定額的政府支出金無法維持的情況下，常常要通過另行法律，進行“臨時政府支出金列支”，這樣的情況在1920年之前已多達6次。

而且，特別會計制度也有一個前提，就是用經常性歲入供給具有臨時性質的設施設備費支出，有些年份還需要定額以外的政府支出金作為設施的修繕或新建筑物的費用。因此，定額制度事實上已經開始顯現(xiàn)出有名無實的征兆。

三、二戰(zhàn)結束前的特別會計制度

在兩個特別會計法中，帝國大學特別會計法于大正10年（1921年）改為《大學特別會計法》。這是因為1918年末，由于《大學令》的頒布，允許帝國大學以外的官立大學的設置。雖然修訂后的會計法規(guī)定，“除了帝國大學以外，其他官立大學設立一個特別會計”，但是根據(jù)大正14年（1925年）的再次修訂，所有的大學都被統(tǒng)一成一個特別會計。

（一）新會計法與定額法

新特別會計法的重要問題在于政府支出金的定額制上，即僅有東京、京都兩所帝國大學繼續(xù)使用這樣的定額制度。正如上面所述，由經濟發(fā)展引發(fā)的通貨膨脹，以及教育機會的擴大和教學科研活動的增加，使得大學有必要大幅度地擴大規(guī)模。這種必要性意味著，日益顯示出有名無實化的定額制度，不僅難以保障這兩所帝國大學的自立發(fā)展，而且作為制約因素已經開始在起作用。

這個問題早在大正9年（1920年）的帝國議會上就已經引起關注，不斷有議員提出對定額制度進行重新研究的要求，比如，“既然大學方面甚感不便，為什么不廢除呢？”，“學術研究之事沒有止境，因此在政府支出金達到穩(wěn)定不變的時候，不就等于沒有目標了嗎？”，等等。實際上，根據(jù)《關于臨時政府支出金增支的法律》而轉入特別會計的臨時支出金，已經達到相當高的額度，如大正12年（1923年）的東京帝國大學為1314萬日元，達到定額支出金2884萬日元的近一半。不僅如此，定額支出金的額度本身也趕不上經常性支出的增長，大學的財政壓力日益嚴峻。

帝國大學的經費來源，除定額金以外，還有定額以外的有指定用途的政府支出金（含臨時政府支出金）以及自己創(chuàng)收收入。自己創(chuàng)收收入本來應該是與定額金一樣屬大學可以自由使用的資金，但是，其大部分為醫(yī)院收入和演習林收入，因而不得不優(yōu)先分配給創(chuàng)造這些財源的事業(yè)。這意味著，即使自己創(chuàng)收收入和指定用途金的額度增加，預算規(guī)模變大，只要定額金的增長被抑制，大學財政上的自由不僅不會增大，反而會受到抑制。事實上，從大正12年（1923年）的政府支出金來看，臨時支出金和指定用途金，即不能自由使用的政府支出金的總額為2478萬日元，基本上達到了與定額支出金相同的金額。

（二）定額制的廢止與講座制

在與講座制的關系上，定額制的局限性也開始被意識到。也就是說，不采用定額制的其他帝國大學在新設講座時都能增加人員編制和預算，而采用定額制的這兩所帝國大學，其新辦事業(yè)的預算要求則被限于“重要且需要巨額經費的事業(yè)”，對小規(guī)模的人員增加或增加講座的預算只能在其定額金與自己創(chuàng)收收入的范圍內解決。文部省認為“每增加一個講座，就要為其一個一個增加定額，實在是太麻煩了”。

正如前面指出的那樣，講座制被引入帝國大學是明治26年（1893年）的事。但是，這個講座制并沒有與人員的配置和預算的分配直接掛鉤。不過，為了謀求教學科研的長遠發(fā)展，把講座作為預算的加權和人員配置的基礎單位的想法在文部省內部并非沒有過。大正10年（1921年），就新增設講座采取了以下對策，即將講座分為實驗講座和非實驗講座，根據(jù)不同類別的講座確定講座工資標準和校費的額度，并將其作為大學預算的計算標準。比如，大正12年（1923年），東京帝國大學就是根據(jù)以下標準向文部省提出預算要求的，即：有實驗的學科（醫(yī)學部、工學部、理學部和農學部），一個講座設教授1人、副教授1人、助教2人，講座經費（人頭費與物件費的合計）20000日元；而文科（法學部、文學部和經濟學部），一個講座設教授1人、助教1人，講座經費8000日元。

提出這種估算校費想法的背景是采取定額制的這兩所帝國大學在經費方面已經走向貧困化。比如，從大正13年（1924年）一個講座的平均經費來看，不采用定額制的北海道帝國大學為14000日元，東北帝國大學為9500日元，而東京帝國大學僅有7800日元。同年（1924年），東京帝國大學在要求增加定額金額度的文件中感慨道，“與東北、九州、北海道等各帝國大學相比，（東京帝國大學）學費和研究費顯著寡少。當初鑒于大學的本質，為推進獨立研究的發(fā)展，在國運興盛時期創(chuàng)設的定額制度反而給研究帶來不便，并招致阻礙大學發(fā)展的結果”。

其結果，大正13年（1924年），這兩所帝國大學的定額制被廢止，全部帝國大學的預算實行統(tǒng)一標準。與此同時，以講座為單位的預算計算方式被引入，而且把物件費與人頭費的一部分（雇員工資、助理經費）合起來，首次設計出“校費”這個科目。

把講座與教師定編和預算掛鉤，正是為解決上述財政問題而出臺的。但是，二戰(zhàn)以后在國立大學延續(xù)的講座制的雛形直到1926年才被固化。據(jù)此，講座分為3個種類，各類的教師定編是，非實驗講座為教授1名、副教授1名、助教1名，實驗講座為教授1名、副教授1名、助教2名，臨床講座為教授1名、副教授1名、助教3名。但是，這個標準僅適用于新設的講座，已設的講座仍然保留原樣，結果產生了不配套講座的問題。產生這個問題的，多數(shù)出現(xiàn)在曾采用定額制的東京帝國大學和京都帝國大學。

附帶說一下，昭和19年（1944年），政府頒布《學校特別會計法》，將《大學特別會計法》和《學校及圖書館特別會計法》合二為一，并把圖書館（具體說是帝國圖書館）轉為一般會計。在學校特別會計中，既把官立學校區(qū)分為帝國大學、官立大學、直屬學校，也對帝國大學群按每個大學進行了區(qū)分，因而與以前的特別會計制度基本相同。從該會計法的第十二條規(guī)定，我們可以知道，政府依然提出（大學）依靠基本財產的積累而謀求財政自立的理想?？傊?，二戰(zhàn)以后的國立學校特別會計制度正是繼承了這個時期形成的制度遺產。

四、新制國立大學的財政問題

戰(zhàn)敗后的昭和22年（1947年），《學校特別會計法》被廢止，國立大學和學校的預算作為一般會計的一部分來對待。《東京大學百年史》認為，這是為了財政制度的民主化和合理化而做出的制度安排，而《國立學校特別會計三十年歷程》則指出，“為恢復因二戰(zhàn)被燒毀大半的國立學校設施，必須盡快獲得巨額資金和確保設施，面對這種情況，要在國立學校財政自主獨立體制下解決這個問題是很困難的”。后者的說法盡管重視二戰(zhàn)結束前的《學校特別會計法》所倡導的“依靠資金積累，謀求國立大學和學校的財政自立”的目的，但是，正如前面看到的那樣，這個目的只不過是個理想?？傊F(xiàn)實的情況是，直到昭和39年（1964年）頒布《國立學校特別會計法》為止，國立大學的預算都是在一般會計的框架內處理的。

（一）大學法試行綱要

昭和23年（1948年），文部省發(fā)布了以新的國立大學制度為前提的《大學法試行綱要》（以下簡稱“試行綱要”）。“試行綱要”是一份指明了計劃于昭和24年（1949年）開始實施的、新制國立大學管理運行的應有形態(tài)的文件，其模式被認為是源自美國的州立大學?！霸囆芯V要”的第一條規(guī)定“國立大學所需經費的大部分由國庫支付”，第十一條就大學財政進行了詳細的規(guī)定。其內容如下：

1.學費

文部省根據(jù)中央審議會的咨詢報告，決定應向學生征收的學費、入學注冊費等最高額的標準。最高額因學部（例如，醫(yī)學部、文理學部）不同而異。

2.來自國庫的收入

各大學從國庫接受年度的金額。

(1)主要充作大學總行政費的經費。

(2)對修完上一年度課程的每生（或相當于此的學生）的費用。

(3)對上一年度專任教師的各個教師的經費。

3.生活費調整

（上述的）金額依據(jù)每年日本銀行零售價格指數(shù)進行調整。

4.特別計劃及研究資金

大學在基于文部省或其他政府機構等合法審議機構之特別推薦的特別計劃及研究事業(yè)等方面，全校或一部分可以接受國庫的資助。

5.設施改善費

大學根據(jù)文部省及中央審議會的特別推薦，在土地、建筑物、設備等設施改善費方面，可以從國庫接受更進一步的資助。

6.都道府縣稅

都道府縣議會擁有為經常費、臨時費或特別目的而通過都道府縣稅籌措經費的權限。

7.社會捐贈

各大學的管理委員會擁有為建筑物或研究等特殊目的而從個人或團體接受特別捐贈的權限。

8.為了防止一年的經費過度增加，學生數(shù)的增加不得超過上一年該大學及附屬分校在冊學生總數(shù)的10%。

這個“試行綱要”方案引起了大學有關人士的強烈反對，結果未能實施。不過，其顯示的關于國立大學財政的基本想法，在不少方面與現(xiàn)在的國立大學法人化的構想有共同之處。例如，學費收入為自己創(chuàng)收收入、以學生數(shù)和教師數(shù)為基礎的估算、研究費與設施設備費另行配置、地方政府負擔經費等等就是例證。

附帶說一下，如所周知，針對這份“試行綱要”，東京大學新制大學籌備委員會下設的學校財政法特別委員會在昭和24年（1949年）初以此為藍本，提出了“與二戰(zhàn)結束以前一樣的由國庫全額負擔的特別會計制度”的方案。其概要如下：

“國立大學的財政是各大學的特別會計，經費原則上應由國庫全額支出，總經費的金額由以下各項決定”。

1.學費收入

應向學生征收的學費、報考費、入學注冊費等由大學提出申請，經國立大學委員會審議決定。

2.附屬醫(yī)院、演習林、農場、研究所等事業(yè)產生的收入

對照該事業(yè)費，根據(jù)大學提出的申請，經國立大學委員會審議決定。

3.來自國庫的收入

各大學每年度從國庫接受以下金額：

(1)教師、行政人員、技術人員的工資；

(2)主要充作大學總行政費的經費；

(3)對修完上一年度課程的每生的費用；

(4)對上一年度現(xiàn)有的講座的經費；

(5)研究生院、研究所、演習林、農場等研究以及實驗、實習機構運行所需的經費。

4、5、6與上述“試行綱要”的4、5、6基本相同

7.社會捐贈

各大學擁有為建筑物、設備或研究等特殊目的而從個人或團體接受特別捐贈的權限。都道府縣在進行上述捐贈時，可以通過都道府縣稅來籌措。

這些內容明確地表明了作為舊制帝國大學、長久享有特權地位的東京大學的立場。時任校長的南原繁在大學行政官會議上對這個方案進行說明時強調，“全國的大學的預算如何提供，如何調節(jié)是一個頗為重要的問題，為此，要盡量使大學的財政合理化，通過找出某些客觀的標準，努力使預算編制更科學。”……他進一步提出以下課題——“不得使各種不同的眾多的大學統(tǒng)一化，以至使預算機械地平均化，要考慮各個大學的規(guī)模和職能，不能妨礙它們的事業(yè)運行。要保障作為研究機構的大學的職能，即對擁有研究生院和研究所的大學要保障其經費”。

“雖說是提議設置特別會計，但并不是企圖像以前那樣通過擁有資金來確保財源，而是將確立新制國立大學的財政之‘客觀標準’和‘科學編制’作為一項課題提出來，在此基礎上，探索如何保障擁有研究所和研究生院之舊制帝國大學職能的財政形式?！?/p>

此后，昭和26年（1951年），文部省向國會提交了《國立大學管理法》議案，但沒有獲得通過。不過，這個管理法議案中沒有有關財政的條文?？梢?，管理運行與財政的問題是分開處理的。

（二）教育刷新審議會的咨詢報告

同年（1951年），教育刷新審議會提出了《關于教育財政問題》的咨詢報告，要求盡快解決“國立大學財政問題”。該咨詢報告在考慮設置特別會計制度等此后國立大學財政的應有形態(tài)方面，包含了值得關注的建議。其概要如下：

1.大學財政的綜合計劃

國立大學現(xiàn)在已經達到71所，其財政的實際狀況頗為貧弱，謀求擴充與均衡是一項緊急要務，為此有必要制定關于大學財政的綜合計劃。

(1)關于設施的新增改造及復興，在土地方面要制定一定的年度計劃，每所大學或學部要確定輕重緩急順序，逐步充實完善。同時，對其間新大學的設置要加以控制。

(2)在確立綜合計劃過程中，要將71所大學中設置研究生院（特別是博士課程）的大學與沒有設置研究生院的大學分開，謀求與之相應的設施的擴充和完善。

2.國立大學特別會計

為了使國立大學永久地完成其使命，而不受一般的政治、財政變動的影響，必須采取措施充實大學的預算，在設計國立大學特別會計制度，保障政府每年以預算撥付一定的支出金的同時，對能夠把事業(yè)收入、超收入金額、沒有支出的金額、由動產不動產產生的收入、社會捐贈等作為財源而積累資金的大學，除開辟使之成為可能的渠道外，還應當設計準備金和貸款制度等。這個特別會計的內容如下：

(1)所有國立大學作為一個特別會計，但應對每個大學作區(qū)分。

(2)大學的經常性開支，原則上在堅持其財源由政府支出的方針的同時，也應一并考慮由資產產生的收入、學費、社會捐贈等其他收入。

(3)必須設計資金、準備金和貸款等制度。

3.國立大學預算的估算方法

為了使國立大學的預算合理且公正，應當根據(jù)以下方針，設定預算的估算標準。

(1)設施費

①關于建設費，應當根據(jù)非實驗、實驗和臨床的類別，按各學部各學科確定每生的單價，……根據(jù)學部的規(guī)模與結構，并依據(jù)各個標準單價估算建設費。

②關于設備費、特別是研究設備費，鑒于各學部各學科的特殊性，應當分別設定一定的最低設備標準，并據(jù)此估算設備費。

③應當重新設定設施更新費，謀求老舊設施的更新。

(2)經常費

①與學部有關的經常費，應當將其區(qū)分為運行經費、學生經費、研究經費及差旅費，再把運行經費細分為行政經費、各項工資和維持費，把學生經費細分為教學經費和生活保健輔導費，并根據(jù)各自的經費項目，確定標準教育經費。

②關于行政經費和教學經費，應當根據(jù)非實驗、實驗和臨床的類別，確定每生的標準單價；關于生活保健輔導費，學生不必做區(qū)分地確定平均每生的標準單價；關于研究經費，應當區(qū)分為非實驗、實驗和臨床3種，按每個講座或每個教師確定標準單價。

③綜合性大學的本部經費不應依賴學部經常費，而應作為獨立的經費項目設定，并根據(jù)學部結構、本部的規(guī)模和學生數(shù)等，做適當考慮。

④關于學部經常費，對設置研究生院的大學應另項區(qū)分并計算在內。

(3)設置研究生院的大學

關于設置研究生院的大學，鑒于作為培養(yǎng)研究者機構的使命，在避免濫設的同時，需要特別著力予以充實。

①關于設施費，應對照學部設施的狀況，建設必要的設施。

②應根據(jù)非實驗、實驗和臨床的類別，分別設定最低標準，并確定標準單價。

③關于經常費，在對運行經費和學生經費等確定標準單價的同時，應對研究經費給予特別考慮。

教育刷新審議會的這份咨詢報告即使在現(xiàn)在看來，也仍然是一份深思熟慮、內容妥當?shù)膱蟾?。可以認為，此后的國立大學的財政政策基本上是根據(jù)這份報告的原則展開的。不過，特別會計制度并沒有馬上實現(xiàn)，而且，關于運行經費、學生經費和研究經費的區(qū)分，本部經費與學部經費、學部經費與研究生院經費的區(qū)分，還是在模糊不清的情況下進行預算分配的。下面我們將會看到，很多問題便是由此產生的。

（三）估算校費制與講座、學科目

正如咨詢報告所顯示的“關于標準教育經費和標準單價”的思路那樣，向新制大學過渡而一舉超過70所的國立大學，其財政的最重要課題是，如何“科學”、“客觀”地設定預算的編制和分配標準的問題。面對嚴峻的國家財政狀況、舊制度下形成的預算分配標準各異且不甚明確、以及剛剛完成重組合并的新制大學與學部，將根據(jù)什么樣的新標準來分配預算呢？文部省先把客觀性和科學性的問題擱置下來，抓住講座制和學科目制這個教學科研組織的構成形態(tài)的差異，采取了所謂“估算校費制”的方略。

除另項預算的作為國家公務員的教職員的人頭費以外，國立大學的經費總稱為物件費，由一般管理費、教師研究費和學生經費3部分構成。這三者最初是被明確區(qū)分的，但是由于一般管理費的增長受到抑制，其不足部分由其他兩部分補充，因此，教師研究費和學生經費并不是如文字表述那樣僅僅用于教師和學生的經費，而只不過是預算分配時的標準或單位，后來用“估算校費”或“人均校費”這樣模糊不清的詞匯來稱謂。

其中，不論從金額還是從分配方式來說，教師研究費的地位是最為重要的，即“教師人均校費”。前面已經說過，二戰(zhàn)結束前的帝國大學采用“講座制”，并把表示教學科研的學術領域的講座作為教師以及研究經費的分配單位。與此相對，帝國大學以外的其他官立學校則采用按照每個“教學”的必要領域配置教師的“學科目制”。如何看待這種內部組織的構成方式的不同，是向新制大學制度過渡時的一個重要爭論點。但是，最終結果是，新制國立大學和學部還是原封不動地繼承其前身校的組織原理的差異。也就是說，舊制的大學和學部采用講座制，而前身為舊制高等學校、專門學校、實業(yè)專門學校和師范學校的大學和學部則采用學科目制，而且，講座制被定位為教學和科研的組織，而學科目制則僅被定位為教學的組織。

“教師人均校費”的分配基礎就是這種講座制與學科目制的差異。講座如教育刷新審議會咨詢報告建議的那樣，分非實驗類（主要是人文社會科學類）、實驗類（主要是自然科學類）、臨床類（主要是醫(yī)科、牙科類）3種，而學科目制則分為非實驗類、實驗類2種，并分別設定不同的估算單價。各自的單價及其變化，如表1所示。據(jù)此，在估算單價上，非實驗類與實驗類、臨床類有1:3-4的差距，還有講座與學科目制的估算單價方面，起初基本相同，但是隨時間推移，越來越顯示出差距，昭和38年（1963年）當年，講座制是學科目制的近3倍。估算的預算額度在講座制與學科目制、非實驗類與實驗類、臨床類之間有很大的差異。

教師人均估算校費在講座與學科目之間有差距，是因為講座要擔當研究生的課程，而學科目則不需要。

與學術性質有關的非實驗、實驗和臨床的類別暫且不說，關于如何能夠使講座制和學科目制的差異正當化的問題，正如上面所述的那樣，是為“教學和科研”和為“教學”這個目的的差異被強化了。在二戰(zhàn)結束以前的高等教育系統(tǒng)下，僅有大學被要求承擔教學與科研兩項職能，而除此以外的學校只被要求承擔教學的職能。其前身校擔負作用的不同，在新制度下所有高等教育機構變成新制大學后，也以講座制和學科目制這個不同組織原理的形式被延續(xù)下來了。昭和28年（1953年），盡管新制研究生院同時設立，但是，在國立大學方面，被認可設置研究生院研究科的僅是那些被期待擔負教學與科研兩大職能的講座制（換句話說是舊制）大學與學部。也就是說，教育刷新審議會的咨詢報告中建議的對“設置研究生院的大學”的考慮，以講座制和學科目制導致“教師人均校費”的差異這種形式被具體化了。

表1 教師人均估算校費的變化（實數(shù)） 單位：日元

這意味著，是否擁有研究生院（博士課程研究科），在制度上被統(tǒng)一化的國立大學和學部之間，在預算分配方面，出現(xiàn)了很大的差異。而且，研究生院的設置在此后相當長時間內，僅有舊制度下的大學和學部才被認可。正如上面所述的那樣，適應講座制和學科目制差異的“教師人均估算校費”不是不折不扣的教師研究費，而是被用于填補一般管理費的不足部分。

表2 預算分配狀況（1951年度） 單位：日元

據(jù)昭和26年（1951年）進行的“大學等研究費的實際狀況調查”顯示，國立大學的預算分配狀況如表2所示，在扣除本部和學部的提扣部分（用于一般管理費等）后，實際分配給學科的金額，教師研究費只占40%，學生經費占35%。

五、對改善的要求

國立大學財政的這種狀況令當事者的國立大學感到危機。國立大學協(xié)會于昭和29年（1954年）向文部省提交了意見書，要求改善這種狀況。

“新的學校制度實施以來……沒有對國立大學制定整體的且持續(xù)的建設與充實的計劃，實在令人遺憾。各種國立大學的定位不明確，因而沒有采取適應其個性發(fā)展與充實的策略。在大學財政方面，度日如年的預算缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，在建筑物及各種設施的充實方面，沒有前景。在這種情況下，具有各種定位的大學無法充分履行各自的使命，國立大學協(xié)會對此深感憂慮。因此，有必要確立國立大學的財政計劃，以此謀求大學的發(fā)展。希望政府能夠符合上述宗旨，在文部省內部設置由具有熱情和權威的合適委員組成的強有力的審議會。”

盡管意見書重點在于建設和充實設施設備，但在同年（1954年）其內部資料《關于確立國立大學財政的改善方案》中，我們看到該協(xié)會還提出了包括特別會計制度的引入和改善預算制度的綜合性建議。

但是，（國立大學）財政制度的改革進展不大。昭和38年（1963年），中央教育審議會發(fā)表了二戰(zhàn)以后最早的關于大學問題的綜合性咨詢報告——《關于大學教育的改善》，其中一項內容就有關于大學的財政，在這項內容當中對國立大學的財政問題進行了相當詳細的研究?！皣⒋髮W的財政是……大學自治的實質性方面的體現(xiàn)，因此，其應有形態(tài)應是適應教學與科研方面的需要，具備自主性和彈性，而且從長遠的觀點看能使大學有計劃地運用的制度”。基于這樣的認識，報告“要求采用特別會計制度以實現(xiàn)國立大學財政的這種應有形態(tài)”。報告指出，過去的國立大學財政“在伴隨著經濟情況的變化和大學的發(fā)展，未必能夠充分達成所認識的目的”，以及“現(xiàn)在的國立大學處于內涵與規(guī)模的快速發(fā)展和擴充的過程中”，并對慎重研究（國立大學財政）的必要性表現(xiàn)出迫切的期待。

與此同時，報告還認為“在一般會計制度的現(xiàn)階段，至少必須采取適當?shù)拇胧?，開拓大學特別會計制度所見的財政上的自主性與彈性，而且能夠使大學有計劃地運用的渠道”。為了使國立大學達成其目的和使命，……在財政上做到與一般官廳不同，盡可能確保其自主性。報告要求在以下3個方面要加以改善：一是要有適應教學與科研長遠計劃的預算措施；二是在預算執(zhí)行上要能彈性運作；三是社會捐贈的接受與使用。

該咨詢報告受到關注的還有在要求“擴充教學科研經費”方面。報告指出，人頭費占大學總經費的比例，近年來基本上占60%，人頭費以外的管理經費和教學科研所需的各項經費約占40%。這個比例與二戰(zhàn)以前（1925-1930年）的比例正好相反，這種現(xiàn)象顯示教學科研所需經費相對下降。比如，從教師研究費來看，在講座研究費方面，非實驗類為二戰(zhàn)以前的1/3，實驗類為二戰(zhàn)以前的2/3，而學生經費為二戰(zhàn)以前的1/9。針對這種狀態(tài)，報告呼吁必須對全體國立大學增加預算經費。

對國立大學財政的這種窘境，當時擔任文部省高等教育行政要職的天城勛有詳細且具體的分析。據(jù)他的分析顯示，從如上所述的人頭費約占60%、物件費占40%來看，昭和36年（1961年），國立大學經費由研究費、學生經費和事業(yè)費（修繕費和差旅費等）3部分構成，其比例分別是41%、9%和50%。但是，這是從預算看到的結構?！叭绻麖膶嶋H的支出來看，盡管按大學機構的管理費、研究費以及教育費三要素來分析，但這三者的區(qū)別在觀念上和實際管理上都不很明確，因而并非是按前述的預算原原本本使用的”。特別是，預算科目上被稱為校費的研究費，在內容上沒有明細和估算依據(jù)，因而被認為是往哪兒用都行的科目。

與此相對，二戰(zhàn)結束前的研究費是講座研究費，“盡管在實驗、非實驗和臨床類別上理所當然會有金額的差別，但是全部都有明細和估算的依據(jù)……講座研究費（大致分為事業(yè)費和工資，也包含旅費等）是極其綜合性的，而且很穩(wěn)定?！钡?，“二戰(zhàn)結束時，由于物價飛漲和各項開支失衡，昭和22年以來，講座經費的明細結構瓦解，講座研究費中的事業(yè)費單獨變成校費，而旅費和工資等從中分離出來，各自變成不同款項，每年修訂，有時被縮減，直到現(xiàn)在?！?/p>

“另一方面，昭和24年以來，盡管新制大學是以舊制的高等學校、專門學校和師范學校等為母體創(chuàng)設的，但是由于舊制的學校中沒有研究費這項預算，因而也就沒有應承繼的做法，而是作為學科目制并按照講座研究費的基數(shù)重新給教授、副教授、助教分別配置教師研究費。此后，學科目制研究費并沒有按照講座研究費的單價修訂的比例增長，……出現(xiàn)了兩者的差距?！薄傲硗?，舊講座研究費明細中的工資……伴隨著人事行政體系建設而作為工資費用進入另外的體系，管理費分別按教師與行政管理人員的人均計算，旅費也作為研究旅費另項設立。”

這種難說經過充分研究的二戰(zhàn)以后的大學財政制度，究竟產生了什么樣的問題？天城勛有以下的看法。

“為了實現(xiàn)大學的目的，大學經費根據(jù)功能以管理費、研究費和教育費的形式出現(xiàn)。預算既考慮到這三種費別的大致區(qū)分，也在具體方面根據(jù)經費性質按不同科目予以估算。但是，管理、科研和教學的這三大功能，無論在觀念上還是在實際上都難以明確劃出界限。比如，即使能夠將行政辦公室與研究室的光電水費分為管理費和研究費，但是教室、實驗室的光電水費就很難區(qū)分為管理、科研和教學的不同費用，研究室的光電水費如果做非常嚴密的區(qū)分，則應該包含在管理費的費別。特別是，現(xiàn)在在管理費方面，由于沒有像研究費那樣的綜合性預算，大學本部、學部行政管理和教室管理的各項經費，在作為廣義的科研和教學一環(huán)的意義上，是包括研究費和學生經費在內的整個大學的校費，也就是說由管理費來提供?！?/p>

據(jù)昭和29年（1954年）會計年度的“國立大學財政實際狀況調查”，這種預算估算與實際支出的關系是，“在校費方面，預算估算是科研與教學經費占67.8%、管理費占8.8%、設備費占12.5%，而從實際支出來看，則表現(xiàn)為科研與教學費占29.4%、管理費占24.4%、設備費占31.4%，顯示出科研與教學費被挪作管理費和設備費的結果?！庇纱丝梢钥闯鲞@樣的實際情況，即預算分配是根據(jù)難說是“客觀的、科學的”標準進行分配的，而支出是根據(jù)需要自由支出的（此后也基本不變）。

六、特別會計制度的建立

在昭和38年（1963年）中央教育審議會發(fā)表被認為已充分包含上述文部省當局問題意識的咨詢報告時，文部省與大藏省便圍繞向特別會計制度過渡的問題進行了協(xié)商。

（一）文部省的猶豫

文部省在昭和38年（1963年）起草的文件《關于把國立學校會計改為特別會計時存在的問題》中，表達了當時文部省對這個問題的復雜態(tài)度。這份文件列舉了特別會計以下幾個方面的積極面：

1.國立學校財政運作的自主性在制度上可以得到保證，在學校運行方面也可期待預算執(zhí)行上的若干彈性。

2.用于附屬醫(yī)院、委托研究等有特定歲入財源事業(yè)的經費，在特別會計下，由于與歲入相稱，比較容易被認可列入歲出預算，因而被認為預算易于增加。

3.像以前的帝國大學特別會計法那樣，在政府支出金固定的情況下，能夠制定適應教學科研計劃的長期事業(yè)計劃，并在考慮其輕重緩急下實施數(shù)年度的事業(yè)（但是，政府支出金法定化在國立大學處于擴充建設過程的現(xiàn)階段下未必合適）。

與此同時，文件也列舉了以下幾個方面的消極面：

1.以教學科研為目的的國立學校會計制度正如過去所經歷的那樣，不適合使用以獨立核算為目的的事業(yè)特別會計。

2.在國立學校的規(guī)模內涵穩(wěn)定、長期的財政可預見的階段下，過渡到特別會計尚不可知，在今天這樣的發(fā)展擴張時期下，反而在一般會計范圍內謀求充實完善更合適。

3.構成國立學校大宗收入的是學費、入學注冊費以及報考費等，但是這些收入占國立學校收入的比例與舊學校特別會計當時不同，是極其小的。即使在現(xiàn)階段過渡到特別會計，也無法期待經濟獨立，反而有可能使預算規(guī)?？s小。

4.擁有特定歲入財源（演習林等）的事業(yè)，盡管預算內容充裕，事業(yè)會擴大，但是可以預想到與其他事業(yè)之間會產生預算上的差距，而且還由于國有財產保有量的多少、有無社會捐贈等情況，學校相互之間也會產生預算上的不均衡。

5.在特別會計下，積極致力于確保收入和增收，反而會流于企業(yè)式的經營方式，并因此可能產生與本來的教學科研事業(yè)不相稱的事態(tài)。

由此可以看到，文部省對于定額法的引入以及伴隨著向獨立核算制過渡（與二戰(zhàn)結束前接近）而帶來的向特別會計過渡，是持消極和警戒態(tài)度的。

（在這份文件中，）文部省的結論是，“如果特別會計制度能夠確保國立學校管理運行所需的預算，并謀求預算有彈性的執(zhí)行”就贊成；“如果改為特別會計制度的目的是謀求獨立核算這種經濟獨立，這不僅不可能，而且從教學科研的本來形態(tài)看也是不合適的”就不贊成。

（二）大藏省的態(tài)度

大藏省昭和38年（1963年）末以大幅度采納文部省見解的形式，提出了《關于國立學校特別會計制度》的要點，并就以下內容回應文部省方面的擔憂：

1.特別會計以謀求國立學校內涵的充實，并促進今后擴充與完善為宗旨。

2.國立學校會計不以獨立核算制為目的，因而不會以謀求減輕一般會計負擔為目的來企圖提高學費。

3.設計貸款制度，引入財政投融資資金以利于促進設施（附屬醫(yī)院）的建設。

4.現(xiàn)在國立學校管理的國有財產原則上作為特別會計的財產投資，今后即使在其財產不能供作為國立學校的使用目的的情況下，變現(xiàn)的價款不作為一般行政的財源，而是作為特別會計的歲入用于充實國立學校的內涵。

5.研究費及其他國立學校的運行費，只要符合特別會計，可以根據(jù)實際情況使用。

國立學校特別會計議案通過兩部委的這種協(xié)商后，提交給昭和39年（1964年）春召開的國會表決，同年度的預算便按照這項制度施行。

獲得國會批準的國立學校特別會計法的第一條強調“為了有助于充實國立學校，明確其經營管理，設置特別會計，與一般會計分開管理”。第三條規(guī)定“本會計以一般會計轉入金、學費、入學注冊費、報考費、附屬醫(yī)院收入、公積金提取款、貸款、財產處置收入、社會捐贈以及附屬雜項收入作為其歲入，以國立學校的運作費、設施費、小額撥款、貸款的償還金及利息、臨時貸款的利息以及其他各項費用為歲出”。

比較新的國立學校特別會計法與二戰(zhàn)結束以前的舊學校特別會計法，主要有以下幾點不同：

1.舊特別會計法設立資金制度，以資金產生的收入等支付支出，謀求學校財政的獨立，而新特別會計法的設置是為了有助于充實國立學校，明確其運營管理。

2.舊特別會計法把帝國大學、官立大學以及直屬學校分開，并按每個學校處理，而新特別會計法是將所有國立大學統(tǒng)一化。

3.新特別會計法可從決算后的剩余金中把一定額作為公積金儲備起來，但該公積金應統(tǒng)一處理，以備必要時充作設施建設的經費，不像舊特別會計法的資金那樣按每個學校分類管理。

4.新特別會計法認可貸款制度，謀求附屬醫(yī)院充實和完善設施。

七、國立大學的設置形態(tài)與財政制度

由此可見，政府是在擱置國立大學財政自立問題的情況下，頒布并實施新的特別會計法的，但是進入昭和40年代（1965年以后），國立大學的法人化與財政自立的問題再次浮出水面。

（一）中教審咨詢報告與法人化構想

昭和46年（1971年），中央教育審議會在咨詢報告《關于今后學校教育綜合擴充完善的基本對策》中，在高等教育改革方面專門分出一大部分針對國立大學，建議“改變現(xiàn)行的設置形態(tài)，使其成為接受一定財政支持、自主運行管理、直接承擔責任的具有公共性質的新形態(tài)的法人”。

咨詢報告認為，“關于大學的管理運行，由國家……擔負管理方面的一切責任，實際上是困難的，而且，把大學作為一種行政機構，使用一般官廳在人事、會計等方面的準則，不僅會妨礙教學與科研的有效運行，而且會有不少弊端，如安于制度保障，自主運行的熱情與責任感變淡，等等?！瓘哪康暮托再|來看，既然把大學作為適切的新型的具有公共性質的法人，使其接受一定的財政支持，那么，使其擔負管理運行方面的一切責任并自主運行，反而有助于大學的發(fā)展”。關于對“新型的具有公共性質的法人”給予財政撥款的問題，咨詢報告建議“在根據(jù)大學的目的和性質把經合理估算的標準教育經費的一定比例作為資助金撥付給大學的同時，認可大學可以有彈性地、有效率地使用”；“大學在接受根據(jù)定額公式計算出的定額資助后，可以在其事業(yè)計劃、工資水平和收入金方面有相當大幅度的彈性，并通過自己努力的運作來發(fā)揮獨自的特色”。

咨詢報告的建議還附帶了一些條件，諸如“對學費等受益者的負擔應考慮恰當程度的金額”；“財政資助必須保持國家的主體立場，并以資助效果要經常接受嚴格的評估為條件”，等等。

盡管咨詢報告所提出的法人化構想沒有具體化就結束，但是不言而喻，它已經包含了與現(xiàn)在國立大學法人共同的內容。

（二）臨教審咨詢報告與法人化議論

關于與財政自立有關的法人化問題，昭和59年（1984年）設立的臨時教育審議會，也把它作為一個重要的研究課題。在昭和62年（1987年）的第三次咨詢報告中，臨教審認為，“國立大學在廣義上被定位為國家行政組織，這使得其常常表現(xiàn)得僵硬，其應有形態(tài)很容易整齊劃一，大學的主動性受到抑制”；“雖然大學財政的基本部分由國家供給，是不得已的事情，但是各大學在大學的組織計劃、預算編制及執(zhí)行、資產管理和職員人事等方面的自由度和自主性被限制，其結果是大學的個性被剝奪，主動性被削弱”?；谶@樣的認識，咨詢報告闡述了“今后在各大學責任確立的基礎上，有必要推進規(guī)制的彈性化”。

這里雖然只是強調了強化各大學財政自主性的必要性，但是在涉及國立大學設置形態(tài)的部分，咨詢報告認為，“由于在此之前就被指出國立大學在組織和運行方面有不少地方需要改革或改善，尤其是要確立各大學的自主和自立，要開展面向社會開放的活動，并從各方面提出必須改變現(xiàn)行國立大學設置形態(tài)的議案，因此我們接受這些議案，對國立大學給予具有公共性質的法人資格，并定位為特殊法人的可能性進行了多次研究。我們得出的一個結論是，在國家干預的應有形態(tài)、（國立大學）管理與運行的制度、教職員的身份、待遇上的處理辦法、從現(xiàn)行設置形態(tài)過渡的措施等諸多方面，有許多事項應該從理論和實際操作兩個方面予以考慮，為了解決這些問題，有必要展開更廣泛的真正的調查研究。”

由此，大學財政自立的問題便與激活教學科研的活力連接起來，并逐漸展開了對國立大學法人化問題的討論。

（三）估算校費制的廢止

明治以來，對國立大學之間以及國立大學內部的預算分配發(fā)揮重要作用的、以講座制和學科目制的區(qū)別為基礎的“估算校費制”，在完全沒有正式討論的情況下，于平成12年（2000年）突然被廢止。

同年的預算參照文件闡述了以下理由：“近年來，由于隨著學術領域的發(fā)展，分化融合或跨學科領域越來越多，單純地按照實驗及非實驗分類已缺乏妥當性，因此平成12年（2000年）度，經費的性質及用途不做變更，（預算）估算在廢止以往的組織等細化分類的基礎上，采用以根據(jù)教師數(shù)及學生數(shù)進行估算的校費，加上以各大學等為單位進行估算的校費這樣的辦法，即把以往的“教師人均估算校費”和“學生人均估算校費”整合起來，在新規(guī)則中新列入以教師數(shù)預算估算部分、學生數(shù)預算估算部分及大學部分為明細內容的“教學科研基礎校費”。由此可知，這個長期持續(xù)下來的以講座（及學科目）為基礎單位的預算估算方式，就是在極其技術性的理由、在沒有經過充分討論的情況下，被簡單地廢除了。

但是，作為伏筆，必須指出的是，從昭和50年（1975年）代開始，在國立大學預算中，就出現(xiàn)了與教師人均估算校費不同的“特別教學科研經費”這樣的項目，在估算校費的增長受到嚴格抑制過程中，年年都有增加金額。這個額度在平成2年（1990年）已經達到教師人均估算校費的約1/3，此后還在繼續(xù)增加。從名稱我們可以知道，這項“特別教學科研經費”的目的是，為了使研究活動更加活躍，完善其基礎等各項條件，發(fā)揮作為對特定的大學、學部、研究科和學術領域給予重點投入手段的作用。也就是說，以講座或學科目為基礎的估算校費制，實質上已經走向崩潰的過程。

總之，估算校費制被廢止后，校費的名稱改為“教學科研基礎校費”，以學生數(shù)和教師數(shù)為基礎計算的校費加上“大學部分”，以不低于上一年度的分配額之預算，被分配到各大學。這意味著，不僅改變了大學之間的分配標準，而且各大學內部的預算分配的辦法也顯著地增加了自由度。這是因為，在以往的估算校費制下，教師人均估算校費被“理解”為本來應該按講座或學科目單位分配給教師，其中一部分為彌補一般管理費的不足而被本部和學部抽走，但是，這種“理解”的制度基礎已經失效了。在以往預算中的一般管理費、教師研究費、學生經費這種虛擬的區(qū)分消失后，（校費）以什么樣的標準分配給學部、學科、講座和教師，管理、科研、教學各自如何分配，都是必須重新加以研究的課題。

實際上，不少大學重新研究了分配標準，各個大學的教師拿到手的研究費的金額也已經發(fā)生了很大的變化。可以認為，這直截了當?shù)乇砻鳎c文部省極力推進的抑制教師研究費形成鮮明對照的、伴隨著科研經費的大幅度增加，研究費政策正在向競爭性的、重點配置的方向轉變。

八、國立大學的獨立行政法人化——代結束語

正如上面所述的那樣，與財政制度密切關系的、明治以來常常被提起的國立大學法人化問題，因在平成12年（2000年），作為國家行政機構一部分的“獨立行政法人化”構想也波及到國立大學，文部科學省內部設置了調查研究會議，而開始快速展開。

這個被認為模仿英國“民營化”的特別行政法人制度，其構想原本不是以國立大學為直接對象的，從政治經緯看，其起始與過去圍繞國立大學的法人化的議論也沒有直接的關系?，F(xiàn)在，盡管以平成14年（2002年）3月發(fā)表的調查研究會議的報告書為基礎，謀求以考慮了大學特性的《國立大學法人法》的形式加以應對，但是在研討過程中，關于法人化后的大學財政自立性如何保證的問題，幾乎沒有參考過去議論的痕跡。

據(jù)新的《國立大學法人法》，法人化后的國立大學以國家撥付的“運行費撥款”和“自己創(chuàng)收收入”為財源，進行自立的大學運營。具體內容如下：

1.運行費撥款由兩部分構成：一是根據(jù)學生數(shù)等客觀指標，按照各大學共同的計算公式計算出的標準收入與支出的差額（標準運行費撥款）；二是難以根據(jù)客觀指標計算的、承擔特定教學科研設施運營和事業(yè)實施所需的經費額（特定運行費撥款）。在估算撥款時，“基于各大學、學部等的理念、目標、特色、條件等，應考慮彈性的……計算方法的可能性”，還有在估算時，“要恰當?shù)胤从车谌咴u價的結果”。

2.自己創(chuàng)收收入分兩部分：一是伴隨通常業(yè)務的完成必然可預見的收入（學生繳費、附屬醫(yī)院收入等），二是除此以外的收入（社會捐贈等）。前者用于運行費撥款的計算，后者原則上與運行費撥款做不同處理，不反映到運行費撥款的計算上。

由于期待大學運營能夠自立與自律，因而廢止了國立學校特別會計制度。一方面，政府積極鼓勵大學謀求自己創(chuàng)收收入的增加，另一方面，把包括運行費撥款在內的預算的分配與使用全面下放給各大學，這樣，大學就有了自主的裁量權。但是，各大學必須設定中期目標、制定中期計劃并得到文部科學大臣的批準，6年后的達標程度還要接受“國立大學評價委員會”的第三者評估。正如上面所見的那樣，評估結果將反映到運行費撥款的計算上。

始于明治初期的帝國大學特別會計制度的我國（日本）國立大學財政制度，在經歷了一個多世紀的今天，通過國立大學的獨立行政法人化，正在走進全新的時代。它將給國立大學的管理運行系統(tǒng)和教學科研活動帶來什么樣的變化？大學的自主性和自律性在多大程度上受到保障？運行費撥款的計算標準能否“客觀、科學”？等等許多問題都留待今后。我國（日本）國立大學財政史上最大的制度改革的走向，值得我們密切關注。

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