閆桂芬

(中共武定縣委黨校，云南 武定 651600)

為增進新時期黨群、干群關系，進一步密切黨與群眾的血肉聯(lián)系，中共云南省第九次黨代會決定在全省范圍內深入開展“四群教育”(群眾觀點、群眾路線、群眾利益、群眾工作)活動?！八娜航逃被顒邮亲龊眯聲r期群眾工作、促進干部密切聯(lián)系群眾的新舉措、新形式、新嘗試。之所以新，就在于新時期黨執(zhí)政合法性的重塑一直處于常新的動態(tài)過程，而以“四群教育”為標簽的政治行為恰恰為此常新的課題注入了新鮮的血液和生機。

一、政治合法性的概念分析

合法性 (Legitimacy)作為現(xiàn)代政治分析的一個關鍵術語，實質上是要說明“社會政治秩序何以持久”的問題。［1］(P60)最早明確提出并分析“政治秩序何以持久”問題的是18世紀的法國思想家讓·雅克·盧梭，他有一句為世人所廣泛引用的警世名言:“人是生而自由的，但卻無所不在枷鎖之中。自以為是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隸?！北R梭寫社會契約論的目的不是對此進行歷史考察或經(jīng)驗研究，而是在理論上探討“何以持久”的問題。他說:“這種變化是怎樣形成的?我不清楚。是什么才使這種變化成為合法的?我自信能夠解答這個問題?！保?］(P6)那么，盧梭的答案是什么呢?他的答案就是合法性:“即使是最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化為義務?！保?］(P12—14)也就是說，政治統(tǒng)治者要長久地維持自己的統(tǒng)治地位，需要把強力轉化為權利，把被統(tǒng)治者的服從變成義務。那么，如何把強力轉化為權利，把服從轉化為義務呢?盧梭為此構建了一種人民主權學說，認為人民擁有的公意 (general will)是政治合法性的唯一基礎，是當權者應該忠于的最終價值，誰沒有公意，誰就是非法的統(tǒng)治者，反過來，誰掌握了公意，誰就可以成為合法的統(tǒng)治者。從政治上來看，盧梭的人民主權學說推翻了君權神授說，從而為現(xiàn)代民主國家奠定了合法性的基礎。

正式從理論上自覺探討政治秩序合法性問題的是盧梭，但探討政治秩序合法性的思維活動并非自盧梭始。實際上，西方近代政治哲學史的主流思想就是政治秩序的合法性問題。布丹的君主主權說，霍布斯、利維坦、洛克的契約論，孟德斯鳩的法的精神，菲爾默的君權神授說等實際上就是對合法性問題的哲學探討。不過嚴格地說，在馬克斯·韋伯之前，政治哲學家所探討的所謂“合法性”問題實際上都是政治權力的“合理性” (rationality)問題。在中國政治思想史上，“水能載舟.亦能覆舟”、“馬上得天下，不能馬上治天下”等，均是合法性問題的基本原理，但基本上只停留在經(jīng)驗總結的層次。因此，人們一般都認為，真正從社會學角度來探討政治合法性問題的，首推德國思想家馬克斯·韋伯。

韋伯認為，每一種真正的統(tǒng)治形式中都包含有最起碼的自愿服從的成分，但僅有這一點還無法構成真正的統(tǒng)治，還必須有對統(tǒng)治的合法性的信仰?！耙磺薪?jīng)驗表明，沒有任何一種統(tǒng)治自愿地滿足于僅僅以物質的動機或者僅僅以情緒的動機，或者僅僅以價值合乎理性的動機，作為其繼續(xù)存在的機會。毋寧說，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’的信仰 (the belief in legitimacy)。”［3］(P239)那么，一個憑借強力的統(tǒng)治如何實現(xiàn)其合法性呢?韋伯認為，關鍵在于“信仰體系”(belief system)的建立，即建立某種理論體系或意識形態(tài)來說明統(tǒng)治者的統(tǒng)治是合理的。由自愿服從和信仰體系就構成了統(tǒng)治系統(tǒng)或權威系統(tǒng)，其中信仰體系具有關鍵作用，它決定什么是合法或非法，因而也就決定了權威系統(tǒng)的根本性質。以韋伯為代表的合法性理論為政治學界關于政治合法性的研究奠定了基礎，此后不斷有學者進行修正、補充和發(fā)展。綜合這些研究成果，我們認為，政治合法性主要是基于對有關國家權威政治性資源的信仰，是國家在社會中獲得政治統(tǒng)治與政治管理權威正當性的資格與權利。從本質上講，政治合法性就是全體社會成員對于政治統(tǒng)治的承認，對政治統(tǒng)治行為的認可。

二、政治合法性:“四群教育”的邏輯前提

“沒有共產(chǎn)黨，就沒有新中國。”中國共產(chǎn)黨成立以來的新民主主義革命和社會主義革命實踐為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的贏取、積聚，實現(xiàn)穩(wěn)固執(zhí)掌政權提供了根本性、關鍵性的 (合法性)基礎和來源。進入社會主義建設時期，特別是改革開放全面進行社會主義現(xiàn)代化建設時期以來，執(zhí)政環(huán)境的變遷、歷史任務的流變、社會成員的代際更替，使得中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代所積聚和遺留的傳統(tǒng)的合法性因素 (如推翻三座大山的壓迫、領導和組織暴力革命的藝術等)逐漸淡化和消退。因此，在新的歷史時期，如何贏得、獲取和積聚新的合法性，成為了擺在中國共產(chǎn)黨面前的一個至關重要的也是一直常新的歷史課題。

基于此，需要從執(zhí)政客體、合法性來源來尋找答案。正所謂，“民可載舟，亦可覆舟?！边@里的“民”實際上就是合法性的本源。因為，政治合法性的這一概念已清楚地表明，執(zhí)政行為只有得到“民”的認可、承認，才能獲得權威，執(zhí)政的正當性的資格和權利也才能彰顯，并獲得“民”的廣泛心理認同。唯此，政權才能穩(wěn)固。那么，作為在執(zhí)政主體環(huán)節(jié)開展的“四群教育”活動，實際上旨在贏得、獲取和積聚黨執(zhí)政的政治合法性，政治合法性實際上就是“四群教育”活動的邏輯前提。

第一，“民主”、“民本”是群眾觀點的本質和核心，開展群眾觀點教育活動有利于在執(zhí)政理念層面增強執(zhí)政的合法性。

這里包含兩層意思:一方面，由于思想是行動的先導，理念是實踐的指引，作為執(zhí)政主體的黨員干部若能從思想上、認識上、理念上真正理解和把握了群眾觀點，就等于從思想上、認識上、理念上真正理解和把握了“一切權力屬于人民”的確切內涵，那么，無論是從過程層面還是從效果來分析，其執(zhí)政行為必然會獲得民眾的認可、支持和擁護。另一方面，由于意識形態(tài)的教化是獲取合法性的重要途徑，作為意識形態(tài)系統(tǒng)重要內容的執(zhí)政理念的宣傳教育活動無疑能夠優(yōu)化社會成員的政治社會化過程，對政治合法性起到重大的增益效果。執(zhí)政理念上的宣傳教育活動雖然內容廣泛，但實際上離不開執(zhí)政的“民主”、“民本”的根本性要求，也就可以納入“群眾觀點”的視野。

所謂群眾觀點，指的是馬克思主義政黨對待群眾的立場和態(tài)度。具體包括:人民群眾是歷史創(chuàng)造者的觀點、虛心向人民群眾學習的觀點、竭誠為最廣大人民謀利益的觀點、干部的權力是人民賦予的觀點、對黨負責和對人民負責相一致的觀點等。以上這幾個方面相互聯(lián)系，構成了黨的群眾觀點的有機整體?？梢钥闯?，這里的群眾觀點的內涵是極其豐富的，確立和踐行了群眾觀點，就等于確立和踐行了“人民主權”，即一切權力屬于人民的憲法原則、對人民負責受人民監(jiān)督的正確權力觀以及情為民所系、利為民所謀的正確利益觀，就等于真正做到了、實現(xiàn)了立黨為公、執(zhí)政為民的目標要求。如此，人民才會認可、支持、認同黨的執(zhí)政地位，中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政才具有廣泛的、扎實的、穩(wěn)固的合法性基礎。

第二，群眾路線蘊含了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政，開展群眾路線教育活動有利于在執(zhí)政路線層面增強執(zhí)政的合法性。

正是基于人民群眾是歷史創(chuàng)造者和社會變革決定性力量的這種唯物史觀的深刻認識，我們黨在領導中國人民的長期斗爭實踐中，創(chuàng)造和發(fā)展了馬克思主義的群眾觀點，提出和堅持了一切為了群眾、一切相信群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去，密切聯(lián)系群眾的群眾路線。

群眾路線、執(zhí)政路線其所涉及的“路線”屬于具體工作路線范疇，主要是指具體工作環(huán)境下具體執(zhí)政主體公務行為實踐所應遵循的根本方針和準則。“一切為了群眾、一切相信群眾、一切依靠群眾”是群眾路線中總領性、目標性的方針要求，而“從群眾中來、到群眾中去，密切聯(lián)系群眾”則是群眾路線中的具體操作層面的方式方法要求。堅持群眾路線，踐行了“一切為了群眾、一切相信群眾、一切依靠群眾”的目標性要求，采取了“從群眾中來、到群眾中去，密切聯(lián)系群眾”的具體工作方法，就契合了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政的內容要求和精神實質。

黨執(zhí)政這一政治活動，不外乎決策的制定和決策的實施這兩大領域，而合法性框架要求下的黨的執(zhí)政行為，不外乎科學執(zhí)政、民主執(zhí)政這兩個綱領性要求。進而言之，無論是決策的制定還是決策的實施，要實現(xiàn)科學性、民主性要求，就必須從人民群眾的客觀實際出發(fā)，遵循“從實踐中來，到實踐中去”的認識論、方法論，遵循來自于人民群眾偉大實踐的客觀規(guī)律，適應以人民群眾為主體的經(jīng)濟社會發(fā)展客觀要求。

第三，群眾利益是執(zhí)政合法性的基礎和源泉，開展群眾利益教育活動有利于在執(zhí)政基礎層面增強執(zhí)政的合法性。

合法性的動因在于利益問題。馬克思曾深刻指出:“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！保?］(P182)實際上，人們之所以去相信、認同并且忠誠于某種政治思想、政治模式，正是為了維護和實現(xiàn)自己的切身利益。在現(xiàn)代民主政治的條件下，執(zhí)政黨的功能和存在的理由就在于它是實現(xiàn)國家和社會有機聯(lián)系的中介，即它要“通過利益調節(jié)和利益整合機制，把分散的、異質的、多元化的不同社會群體利益整合為統(tǒng)一的有機整體，并通過國家政權實現(xiàn)社會公眾的整體利益?！保?］這是黨執(zhí)政合法性基礎之所在。

群眾利益教育活動中的群眾利益，就是我們所說的“最廣大人民的根本利益”。具體說來，它包括以下幾個層面的涵義:首先，它是絕大多數(shù)人的利益、最廣大人民的利益 (公共利益)，而非少數(shù)人的利益 (私人利益、集團利益);其次，它是長遠利益、可持續(xù)發(fā)展的利益，而非暫時利益、眼前利益;再次，它是宏觀利益，是整體的、全局的利益，而非某一具體利益，它是無數(shù)個具體利益、局部利益、個體利益的高度概括和綜合。由此可見，執(zhí)政黨切實維護好、實現(xiàn)好了“群眾利益”，執(zhí)政的合法性基礎就堅穩(wěn)、牢固、夯實。因此，在全黨切實有效開展群眾利益教育活動，有利于在執(zhí)政基礎層面增強執(zhí)政的合法性。

第四，群眾工作是執(zhí)政合法性實現(xiàn)的核心和關鍵，是全部執(zhí)政內容的落腳點和基點，開展群眾工作教育活動有利于在執(zhí)政內容層面增強執(zhí)政的合法性。

執(zhí)政合法性的實現(xiàn)、積聚、增強，不僅有賴于意識形態(tài)的教化，更有賴于凸顯執(zhí)政有效性的執(zhí)政實踐。執(zhí)政行為實踐的內容方方面面、千頭萬緒，但大體可以概括為政治決策、政策實施、政策評價三個方面。而無論是政治決策，還是政策實施及政策評價，始終離不開“群眾”這個政治主體的參與，群眾工作始終貫穿在由政治決策、政策實施以及政策評價構成的執(zhí)政運行體系。

首先，政治決策以“群眾”需求為依據(jù)，以“群眾利益”為出發(fā)點和落腳點?！叭嗣裰鳈唷钡膽椃ㄔ瓌t內在地規(guī)定了執(zhí)政黨的各級黨組織在工作決策上必須把群眾的情緒作為“第一信號”，把群眾的呼聲作為“第一選擇”，把群眾的要求作為“第一考慮”，做到思群眾之所慮、急群眾之所難、謀群眾之所求。

其次，政治實施以“群眾”實踐為主線，以“群眾利益 (公共利益)”為目標和導向。在工作思路上，堅持踐諾于民，把“群眾利益 (公共利益)”作為行動標準，把取信群眾作為第一責任，讓群眾參與整個工作過程，充分尊重“群眾”的主體地位;在工作重心上，始終堅持眼睛向下、重心下移，把群眾工作納入整個工作流程;在資源配置上，始終堅持向基層傾斜，依據(jù)群眾需求，興辦得人心、暖人心、穩(wěn)人心的好事、實事。

最后，政治評價以“群眾”為判斷標準，以“群眾工作”為來源和基礎。各項工作搞得好不好，問題抓得準不準，措施落實到不到位，廣大群眾的感受最真切、判斷最準確、最有發(fā)言權。群眾滿意是黨委政府開展各項工作的最終目的，也是評價決策方案優(yōu)劣和工作開展有效性的重要依據(jù)。以“群眾”為評價標準，就是真正把評判權交給群眾，唯此，才能進一步完善決策，從而把群眾的評價作為真正改進和推動工作的依據(jù)和動力。

三、“四群教育”視野下合法性增益分析

政治合法化，即執(zhí)政合法性逐步獲得和積聚的過程，它是一個動態(tài)的、連續(xù)的運動過程。中國共產(chǎn)黨從革命黨到執(zhí)政黨的轉變，并不是合法化過程的終結，而是新的合法化過程的開始。一方面，經(jīng)濟社會環(huán)境在不斷地變遷;另一方面，上層建筑系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)(政治制度與設施、法律制度與設施、道德體系與設施等等)地位及功能各異、作用場域各異、運作機制各異，因此，不同時期，不同的合法化手段 (經(jīng)濟改革、體制改良、道德改造、法律建設、意識形態(tài)教化等)對合法性的增益效果不盡相同。

從本質上來說，“四群教育”歸屬于意識形態(tài)教化的范疇，但由于合法化本身屬于一個動態(tài)的系統(tǒng)工程，群眾觀點、群眾路線、群眾利益、群眾工作又始終貫穿于、蘊含于合法化的每一個環(huán)節(jié)、每一個方面，所以，我們在此擬以“四群教育”為邏輯起點，對合法性的增益問題作一粗淺的論析。

(一)國家層面上要加強憲政建設，落實“群眾”的主人地位，這是“四群教育”視野下解決合法性增益問題的政治前提

“人民主權”、“人民當家作主”是我國憲法規(guī)定的基本政治原則，這一原則實際上標明了廣大人民群眾在國家和社會生活各個領域中的主人翁地位。但源遠流長的“官本位”思想、漫長的封建專制歷史、脆弱的民主法治根基使得“群眾”的主人翁地位還常常受到?jīng)_擊、對人民負責的權力運作機制還往往不能落到實處。首先，在現(xiàn)實政治實踐中，一些干部往往“通過他們所掌握的職權而壟斷了社會的政治權力，因此他們便成為實際上的社會主人，成為人民的家長即所謂的‘父母官’。這樣，他們與人民之間基于法理的政治關系就被顛倒了，由‘人民的勤務員’變?yōu)椤魅恕?，人民群眾在他們看來只是被管理的對象?！保?］其次，現(xiàn)行的干部人事制度決定了在政府機構內部縱向關系上，是依賴等級結構在組織內部層層授權、上級對下級進行監(jiān)督和管理的實際狀況和結構。本來是各級機關對人民群眾負責，往往變成了下級機關唯上級機關命令是從，對其負責。再次，權力機關的監(jiān)督往往難以落實。根據(jù)憲法規(guī)定，國家權力機關有權對由它產(chǎn)生的行政機關和司法機關進行監(jiān)督，這是我國“人民主權”憲法原則的具體體現(xiàn)，但是，迄今為止，我國尚未建立起能夠保證此項憲法規(guī)定得以有效實施的制度安排。由于人民代表大會的會期短 (年平均會期15天，而世界絕大多數(shù)國家議會會期都在3個月以上)、組織規(guī)模過于龐大 (全國人大代表近3000人)、人民代表和常委會組成人員的非專職化程度高，致使國家權力機關實際上無暇和無力開展真正意義上的監(jiān)督;此外，現(xiàn)有的法律對人大有權行使的幾種基本監(jiān)督方式，規(guī)定過于抽象，而且缺乏與之配套的程序保障，致使許多原則性的規(guī)定因無法獲得確定的內涵，在實踐中難以運行。［7］(P22—23)

(二)執(zhí)政黨層面要構建并完善利益代表機制，踐行立黨為公、執(zhí)政為民的根本宗旨，這是“四群教育”視野下解決合法性增益問題的主體工程

從政治學的視角解讀，執(zhí)政黨實現(xiàn)和積聚合法性的政治過程就是實現(xiàn)其利益代表的過程。中國共產(chǎn)黨要始終代表中國最廣大人民群眾的根本利益，必須構建科學的利益代表機制，這是中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揮好、實現(xiàn)好其代表性的根本保證。

在社會變遷、經(jīng)濟迅猛發(fā)展的新世紀新時期，中國共產(chǎn)黨原有的自上而下、高度集中利益代表機制已經(jīng)難以適應利益不斷分化的政治時代要求，因此，“四群教育”要取得實質性進展，合法性增益問題要得到根本性解決，有賴于利益代表機制的改革和重構。

一是要圍繞執(zhí)政黨這個核心，通過完善基層黨組織、外圍結構、社會輿論力量等不同系統(tǒng)的機制，構建有利于全體人民進行利益表達的機制和環(huán)境，暢通人民群眾的利益表達渠道，保障人民群眾的利益訴求能夠得以充分反映。要建立和完善與群眾利益密切相關的政府信息披露制度、重大事項社會公示制度和社會聽證制度等，通過制度的建設讓大多數(shù)群眾的意愿能夠充分表達出來。只有在決策之前廣泛地、充分地了解群眾的利益要求，才能保證決策符合最廣大人民的意愿，代表最廣大人民的利益;只有當不同的利益群體，尤其是弱勢群體的聲音能在政府的決策中得到充分反映或體現(xiàn)時，黨的利益代表機制才可能是完整的、健全的。

二是要建立與多元利益格局相適應的科學的決策體制、手段、規(guī)則和程序，保證民主決策與科學決策的統(tǒng)一。為此，必須完善常委會、黨委會、政府辦公會等會議決策制度和決策咨詢系統(tǒng)，必須建立多元的決策信息通道，特別是要確保多元公共媒體發(fā)揮出提供咨詢和新聞監(jiān)督的作用。

三是要完善公民的政策參與機制。首先要加強立法，以法律的具體規(guī)定來保障公民的參與權，從而為公民政策參與提供實體性與程序性保障。其次，要完善和創(chuàng)新公民參與的相關制度，包括政務公開制度、聽證制度、公民陪審制度、公益訴求制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度等。

四是要通過完善民主選舉制度來完善權力授受機制和權力監(jiān)督機制，構建利益代表機制良性運行的保障機制。首先，要改革選舉制度。當前，在農(nóng)村擴大直接選舉的同時，可考慮在經(jīng)濟文化發(fā)展程度較高的地區(qū)擴大基層直接選舉的范圍。在選舉的競爭機制方面，應擴大差額的比例，使廣大人民群眾有更多的選擇余地。在候選人提名制度上，應建立健全自上而下和自下而上相結合的提名制度，并逐步加大自下而上提名的比例，使人民對代表自己利益的人選有更多話語權，尤其要防止以任命或變相任命來代替選舉的現(xiàn)象。不是經(jīng)過人民群眾選舉出來的領導干部，自然不會把人民群眾視為衣食父母，自然不會對自己手中權力的性質有正確的認知，自然不會真正把權力用于為人民群眾謀福祉上。相反，只有當領導干部的權力真正來源于人民授予，并且人民真正掌握著罷免不稱職人選的權力時，一切官員才能真正做到對人民負責、受人民監(jiān)督。在完善選舉制度的基礎上，要進一步完善權力監(jiān)督體系。為此，必須建立民眾話語權的聲張機制，加強權力監(jiān)督機制建設的立法工作，通過法律來明確規(guī)定對權力進行有效監(jiān)督的機構、途徑、范圍、方式和程序，通過具體制度設計將黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機結合和統(tǒng)一起來。

［1］毛壽龍.政治社會學 ［M］.北京:中國社會科學出版社，2001.

［2］盧梭.社會契約論 ［M］.北京:商務印書館，1982.

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［5］李英田.從利益角度看中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性規(guī)律 ［J］.中共福建省委黨校學報，2004，(3).

［6］李景鵬.回顧與反思:政府機構改革的經(jīng)驗與教訓 ［J］.中國行政管理，2005，(2).

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