○付建軍

如何解決新時(shí)期農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)存在的新問(wèn)題※
——以河南省農(nóng)村基層黨組織建設(shè)為例

○付建軍

新時(shí)期，伴隨著我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的不斷推進(jìn)以及農(nóng)村社會(huì)的變化，黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，同時(shí)也面臨諸多問(wèn)題。如何破解新時(shí)期黨的基層領(lǐng)導(dǎo)存在的問(wèn)題是我黨必須面對(duì)和解決的新課題。帶著這些問(wèn)題，筆者走訪了河南省的一些農(nóng)村，對(duì)河南省各地針對(duì)鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)所做的嘗試和創(chuàng)新進(jìn)行了調(diào)查和分析，認(rèn)為河南省在破解新時(shí)期基層領(lǐng)導(dǎo)存在的問(wèn)題方面其做法具有創(chuàng)新性和代表性。

一、新時(shí)期農(nóng)村基層出現(xiàn)的新問(wèn)題

改革開放以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和農(nóng)村城鎮(zhèn)化給黨對(duì)農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)了諸多新的問(wèn)題，這些新問(wèn)題的存在，直接影響了黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的鞏固和發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，這些新問(wèn)題主要集中在五個(gè)方面。

（一）農(nóng)村宗教組織和信教群眾增多

新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村的突出變化是宗教組織和信教群眾的增多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有各類宗教信眾1億余人，宗教活動(dòng)場(chǎng)所約85萬(wàn)余處，宗教團(tuán)體3000多個(gè)。其中，農(nóng)村信眾占到大部分。以基督教為例，目前我國(guó)農(nóng)村基督教信眾的數(shù)量已經(jīng)占到全國(guó)總數(shù)量的80%[1]。在筆者調(diào)研的行政村中，宗教組織和信教群眾增多具有代表性的是河南省澠池縣的張大池村。該村有6個(gè)村民小組，4個(gè)自然村，總戶數(shù)241，總?cè)丝?014人。村民以基督教為主要信仰對(duì)象，信教群眾數(shù)量已經(jīng)占到全村人口的25%，而且信教群眾的數(shù)量還在逐年增加，村里有基督教教堂1所。筆者通過(guò)與該村村民進(jìn)行交流了解到，該村村民信教原因主要由親朋好友介紹、家庭變故和患病等。

農(nóng)村宗教組織和信教群眾增多給黨對(duì)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)了一系列問(wèn)題：一是農(nóng)村宗教組織的組織吸納了一些群眾，導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村開展黨務(wù)活動(dòng)難。在走訪的過(guò)程中，筆者了解到，部分農(nóng)村干部對(duì)宗教組織的認(rèn)識(shí)并不科學(xué)，面對(duì)農(nóng)村宗教組織和信教群眾數(shù)量的增加，他們普遍認(rèn)為應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行壓制，而并沒有意識(shí)到應(yīng)該通過(guò)某種機(jī)制，合理處理基層黨組織與宗教組織和信教群眾的關(guān)系。二是農(nóng)村信教群眾的增多對(duì)黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍的交接和更新提出挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口大量輸出到城市，留守人口較少。信教群眾的增加就使得黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的儲(chǔ)備隊(duì)伍相對(duì)減少，從而增加了黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍交接和更新的難度。

（二）無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員管理松散

新時(shí)期由于農(nóng)村外出人口增多和農(nóng)村事務(wù)減少，農(nóng)村無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員群體逐步擴(kuò)大，無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員的管理呈現(xiàn)出松散化狀態(tài)。

無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員管理松散給黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)了諸多問(wèn)題。突出的表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員的組織生活無(wú)法正常進(jìn)行。在農(nóng)村，很多無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員在管理松散的狀態(tài)下很少參與村務(wù)工作，流動(dòng)黨員更是很少親自參與村黨代會(huì)。這一部分黨員群體的組織生活因?yàn)楣芾硭缮⒌脑蚨鵁o(wú)法正常開展。原因主要有三點(diǎn)：（1）一部分無(wú)職黨員從事自己職業(yè)的過(guò)程中不愿意參加黨的組織生活；（2）流動(dòng)黨員基于參與成本考慮，更多選擇電話和找人代替等間接參加的方式；（3）農(nóng)村干部并不注重農(nóng)村中的無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員的組織生活問(wèn)題。另一方面，無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員管理松散造成黨員學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)減少，影響農(nóng)村基層學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)。建設(shè)馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨，關(guān)鍵在基層學(xué)習(xí)型黨組織的建設(shè)。這就需要基層黨組織對(duì)無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員經(jīng)常開展學(xué)習(xí)活動(dòng)，提高其理論素養(yǎng)。顯然，無(wú)職黨員和流動(dòng)黨員的松散管理是與建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨相沖突的。

（三）農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)功能不顯著

目前我國(guó)農(nóng)村基層黨組織的功能正處于轉(zhuǎn)型期，這種轉(zhuǎn)型主要是從過(guò)去的“整合”、“汲取”的“管治型”功能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)的服務(wù)型職能[2]。自農(nóng)村稅費(fèi)改革完成以后，農(nóng)村基層黨組織的功能主要轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)。目前雖然對(duì)農(nóng)村基層黨組織的定位是提供公共服務(wù)，但在實(shí)際工作中，農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)功能并沒有得到很好的體現(xiàn)。很多農(nóng)村基層黨組織還停留在“管治型”職能階段，不少農(nóng)村干部的思維和行動(dòng)還存在很大程度的惰性，不愿意主動(dòng)進(jìn)行工作方式的調(diào)整。

處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)功能對(duì)于加強(qiáng)黨群聯(lián)系、樹立農(nóng)村基層黨組織的威信地位等具有重要的意義。農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化使得農(nóng)民的職業(yè)和工作地域發(fā)生了很大的變化，農(nóng)民不再?gòu)氖潞?jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)基層黨組織和公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)已經(jīng)發(fā)生了改變。農(nóng)民不再把基層黨組織看成是“管治型”組織，而是把基層黨組織當(dāng)成公共服務(wù)的提供者。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層黨組織的評(píng)價(jià)和判斷也是以此為基礎(chǔ)的。然而，很多農(nóng)村基層黨組織功能轉(zhuǎn)型緩慢增加了農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村基層黨組織的不滿，從而也不可能達(dá)到鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的目的。

（四）村務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全，群眾參與不夠

目前在我國(guó)農(nóng)村政治權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程中，權(quán)力監(jiān)督基本上停留在文字層面。在實(shí)踐過(guò)程中，村務(wù)缺乏監(jiān)督的問(wèn)題一直存在。這種村務(wù)不透明的狀態(tài)導(dǎo)致很多村委會(huì)僅僅是農(nóng)村干部開會(huì)和辦公的地方，村民很少、也不愿意參與到村務(wù)活動(dòng)中。

這種遠(yuǎn)離村民的工作狀態(tài)使得農(nóng)村政治權(quán)力運(yùn)作在村民眼里逐漸演變成一種農(nóng)村干部的私人營(yíng)利行為，極易導(dǎo)致村民對(duì)黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)的不信任，從而促使村民與黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)系的破裂，也就不能形成“黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)互動(dòng)”的工作效果。

（五）村干部年齡高、素質(zhì)低、工資少

農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的鞏固最終必須依靠農(nóng)村干部，因此建立一支高素質(zhì)的農(nóng)村干部隊(duì)伍至關(guān)重要。但目前農(nóng)村干部隊(duì)伍存在的問(wèn)題較多，主要集中在年齡、素質(zhì)和工資三個(gè)方面。在年齡方面，農(nóng)村干部普遍呈現(xiàn)高齡化趨勢(shì)，青年儲(chǔ)備干部嚴(yán)重不足。從筆者走訪的情況看，在河南很多地方，有些農(nóng)村黨支部書記任職已經(jīng)達(dá)20—30年，村支部書記年齡最高者為75歲，而與此同時(shí)，農(nóng)村的青年儲(chǔ)備干部嚴(yán)重不足。在素質(zhì)方面，很多村干部只有初中學(xué)歷，高中及以上學(xué)歷較少。在工資待遇方面，農(nóng)村干部任職不同其工資也不同。筆者在河南省三門峽市和許昌市的調(diào)研顯示，一般村支部書記的工資從400—650元不等，村委會(huì)主任的工資從200—400元不等，其他農(nóng)村干部的工資一般在100—300元不等?？傮w上看，農(nóng)村干部的工資水平較低。農(nóng)村干部工資的低水平勢(shì)必影響其工作的積極性，目前在一些農(nóng)村出現(xiàn)的“村官空巢”現(xiàn)象就很好地說(shuō)明了這一點(diǎn)。

在調(diào)研過(guò)程中，很多農(nóng)村干部向筆者反映了農(nóng)村干部的工資和生活保障問(wèn)題，尤其是農(nóng)村干部的離任保障問(wèn)題。這些農(nóng)村干部認(rèn)為，他們?cè)诠ぷ鲿r(shí)工資很低，在離任后也沒有任何生活保障，導(dǎo)致很多農(nóng)村干部在工作時(shí)不能安心工作，也產(chǎn)生了很多貪污腐敗行為。

二、解決問(wèn)題的對(duì)策——以河南省的經(jīng)驗(yàn)為實(shí)證

鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)，就必須在制度和方法上創(chuàng)新。近10年來(lái)，河南省針對(duì)新時(shí)期黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)存在的諸多問(wèn)題，進(jìn)行了大膽嘗試和創(chuàng)新，有效地鞏固了黨在農(nóng)村基層中的領(lǐng)導(dǎo)。這些新的做法和新的經(jīng)驗(yàn)為新時(shí)期黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的鞏固和發(fā)展提供了有力的啟示和借鑒。

（一）創(chuàng)建宗教組織協(xié)會(huì)，為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)

宗教作為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，對(duì)社會(huì)的作用是積極還是消極，從根本上并不取決于宗教本身，而取決于宗教所處于的社會(huì)[3]。這就意味著，面對(duì)宗教組織，應(yīng)該發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)主義服務(wù)。就農(nóng)村宗教而言，主要應(yīng)該發(fā)揮其在組織村民參加各項(xiàng)活動(dòng)的優(yōu)勢(shì)。河南省三門峽市在處理與農(nóng)村宗教組織的關(guān)系中，首先要求農(nóng)村干部正確看待宗教組織，杜絕歧視宗教組織和信教群眾的做法。同時(shí)在機(jī)制上創(chuàng)建“黨支部+宗教組織協(xié)會(huì)”模式，讓農(nóng)村干部與宗教組織開展有限合作，深入宗教組織，了解信教群眾的思想狀態(tài)，挖掘他們的優(yōu)勢(shì)，為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。三門峽市“黨支部+宗教組織協(xié)會(huì)”的做法在實(shí)踐中取得了很好的效果，一方面對(duì)村干部的宗教觀進(jìn)行了一次很好的提升，另一方面也團(tuán)結(jié)了農(nóng)村中的信教群眾，加強(qiáng)了農(nóng)村黨支部與宗教組織之間的溝通和互動(dòng)。

（二）對(duì)無(wú)職黨員設(shè)崗定責(zé)，對(duì)流動(dòng)黨員雙向管理

針對(duì)無(wú)職黨員管理松散的問(wèn)題，河南省許昌市從2006年開始就對(duì)全市農(nóng)村無(wú)職黨員實(shí)行“設(shè)崗定責(zé)”制度，對(duì)流動(dòng)黨員實(shí)行“雙向管理”機(jī)制?！霸O(shè)崗定責(zé)”制度主要包括自我認(rèn)崗、審核定崗、培訓(xùn)上崗和履崗評(píng)崗等四個(gè)步驟。設(shè)置的崗位主要有政策宣傳崗、科技致富崗、村務(wù)監(jiān)督崗、治安調(diào)解崗、文明新風(fēng)崗、信息傳遞崗等。在整個(gè)過(guò)程中，首先保證無(wú)職黨員的主體性，即尊重?zé)o職黨員的意愿和選擇。由于將無(wú)職黨員設(shè)崗定責(zé)作為農(nóng)村基層黨組織的考核內(nèi)容，極大地調(diào)動(dòng)了這類黨員參與村莊工作的積極性。針對(duì)流動(dòng)黨員的管理和教育問(wèn)題，河南省鄭州市金水區(qū)從2003年開始對(duì)農(nóng)村流動(dòng)黨員實(shí)施雙向管理機(jī)制。雙向管理機(jī)制是指通過(guò)構(gòu)建融組織設(shè)置新模式、黨員管理服務(wù)平臺(tái)和黨員信息化管理于一體的“紅色家園”，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村流動(dòng)黨員流出、流入地雙向共管的效果[4]。這種雙向管理解決了流動(dòng)黨員過(guò)組織生活的問(wèn)題，同時(shí)也為農(nóng)村基層黨組織掌握流動(dòng)黨員的基本情況提供了平臺(tái)。

（三）建立“社會(huì)法庭”和“民事村辦”服務(wù)站

為有效解決農(nóng)村社會(huì)矛盾，河南省在全省范圍內(nèi)推廣了“社會(huì)法庭”工作方法?！吧鐣?huì)法庭”的基本工作方法是，選舉農(nóng)村中威望和學(xué)歷較高者擔(dān)任社會(huì)法庭的“法官”，對(duì)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)生的民事糾紛，通過(guò)“社會(huì)法庭”進(jìn)行面對(duì)面評(píng)議的方式，化解糾紛，力求做到“小事不出組，難事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。

在推動(dòng)農(nóng)村基層黨組織功能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的工作中，河南省澠池縣進(jìn)行的探索具有代表性。其具體做法是在農(nóng)村建立“民事村辦”服務(wù)站。“民事村辦”服務(wù)站主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理服務(wù)中心，與縣鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，為村民提供生產(chǎn)指導(dǎo)、文化娛樂(lè)、衛(wèi)生醫(yī)療、法律援助和政務(wù)代辦等服務(wù)項(xiàng)目。農(nóng)村基層黨組織這種“民事村辦”服務(wù)功能的推出，極大地方便了村民日常的生活需要，同時(shí)也加強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織和村民之間的聯(lián)系。

（四）推行“4+2+1”工程

“4+2+1”工程主要指“四議兩公開”制度和一個(gè)村民民主監(jiān)事會(huì)。其中，“四議”主要指黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議和村民會(huì)議決議?！皟晒_”主要指決議公開和實(shí)施結(jié)果公開。村民民主監(jiān)事會(huì)是在農(nóng)村原“兩委”之外增加一個(gè)群眾性監(jiān)督組織，監(jiān)事會(huì)主要負(fù)責(zé)審查村內(nèi)財(cái)務(wù)賬簿、憑證等財(cái)務(wù)收支情況以及村內(nèi)重大事項(xiàng)的執(zhí)行情況。其中，村內(nèi)賬目上報(bào)時(shí)必須附有監(jiān)事會(huì)主任簽名，否則無(wú)效?！?+2+1”工程實(shí)施的主要目的是健全農(nóng)村監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)保證村民參與到村務(wù)工作中。目前這種工作方法已經(jīng)在河南全省推廣。

（五）推行績(jī)效工資和大學(xué)生村官計(jì)劃

在優(yōu)化農(nóng)村干部的待遇和提升其工作效率的過(guò)程中，河南省三門峽市從2009年開始在全市范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村干部的工資和工作實(shí)行績(jī)效工資和目標(biāo)管理兩種機(jī)制。三門峽市績(jī)效工資的具體做法是，在對(duì)農(nóng)村干部工資進(jìn)行提升的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村干部工資進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，即先行發(fā)放工資的70%，30%的工資通過(guò)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的結(jié)果發(fā)放或不發(fā)放。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村已經(jīng)離任的老干部以工作時(shí)間為單位按月進(jìn)行生活補(bǔ)貼。

為了解決縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的后備干部人才，河南省鶴壁市于2002年在全國(guó)率先實(shí)施了大學(xué)生村官計(jì)劃。目前，大學(xué)生村官計(jì)劃已經(jīng)在全國(guó)推廣。就河南而言，河南省在推廣大學(xué)生村官計(jì)劃過(guò)程中，要求一村一名大學(xué)生村官。大學(xué)生村官在農(nóng)村工作為農(nóng)村帶來(lái)了新思想和新方法，同時(shí)大學(xué)生村官本身也得到了有效的鍛煉。目前，一部分已經(jīng)期滿的大學(xué)生村官已經(jīng)通過(guò)考試等機(jī)制進(jìn)入縣、鄉(xiāng)和村開始工作，這種做法在一定程度上緩和了基層治理后備人才短缺的現(xiàn)狀。

三、解決問(wèn)題的啟示——對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的幾點(diǎn)建議

上述河南省各地的做法不僅加強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織自身的建設(shè)和轉(zhuǎn)型，更重要的是加強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)民之間的聯(lián)系，這就為鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但同時(shí)筆者在走訪的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)目前在河南省各地針對(duì)黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的鞏固問(wèn)題所進(jìn)行的創(chuàng)新和實(shí)踐基本上都屬于“自上而下型”的做法，即政府主導(dǎo)型的做法，而缺少來(lái)自底層農(nóng)民的參與?！白韵露闲汀钡淖龇ㄔ从谵r(nóng)村群眾在生活和生產(chǎn)實(shí)踐中的思考，因而這些做法更符合農(nóng)村情況和村民自己的利益，在推廣過(guò)程中也就不會(huì)遇到很大阻礙。筆者認(rèn)為，在破解新時(shí)期黨對(duì)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題的過(guò)程中，這兩種做法都應(yīng)該得到很好的運(yùn)用。這就需要注重兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是尊重黨員的主體性地位，黨員是農(nóng)村基層黨組織的基本組成部分，雖然目前對(duì)無(wú)職黨員進(jìn)行了設(shè)崗定責(zé)，還應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮其能動(dòng)性，激發(fā)其創(chuàng)新意識(shí)，從理念和認(rèn)識(shí)上進(jìn)行改變；二是要尊重農(nóng)村群眾的智慧，特別是對(duì)農(nóng)村群眾自生性的新做法要正確認(rèn)識(shí)和分析，而不能以敵視態(tài)度對(duì)其進(jìn)行處理。

[1]王久高：《農(nóng)村宗教和民間信仰盛行與村級(jí)黨組織建設(shè)探析——以安徽H縣和G縣為例》，《探索》2010年第3期。

[2]陳世偉：《我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新研究》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。

[3]楊華山：《當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期鄉(xiāng)村民間信仰狀態(tài)研究》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

[4]馬建新：《近十年來(lái)河南省農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的改革創(chuàng)新實(shí)踐及思考》，《中州學(xué)刊》2010年第5期。

※本文系2011年中共中央組織部委托課題《黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體制暨基層政府社會(huì)管理體制研究》的階段性成果。

（作者單位 華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）