俞光遠(yuǎn)

（中國財稅法學(xué)研究會，北京 100805）

《中華人民共和國預(yù)算法》自1994年頒布以來，對于規(guī)范預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算行為，加強我國的預(yù)算管理，強化預(yù)算分配和監(jiān)督職能，促進經(jīng)濟和社會健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但從預(yù)算法執(zhí)行近10 多年的實踐看，特別是從發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和實施依法治國方略的要求來看，現(xiàn)行的預(yù)算法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段改革開放和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，存在一些明顯的缺陷和不足，如現(xiàn)行預(yù)算法遠(yuǎn)滯后于財稅改革、預(yù)算法律制度存在明顯缺陷、預(yù)算法有些重要條款過于籠統(tǒng)、預(yù)算法有些重要內(nèi)容不夠完整。因此，當(dāng)前迫切需要修訂和完善預(yù)算法，為逐步解決財政預(yù)算體制中的深層次矛盾創(chuàng)造良好條件。

一、修訂預(yù)算法的主要原則

修訂預(yù)算法有許多原則。針對現(xiàn)行預(yù)算法存在的主要問題，這次修訂預(yù)算法應(yīng)當(dāng)重點遵循以下主要原則：

（一）法定性

預(yù)算的法定性，是指預(yù)算從成立、執(zhí)行、到?jīng)Q算都要經(jīng)過立法機關(guān)審查批準(zhǔn)，具有法律效力。通常預(yù)算是按照一定的法律程序成立的，預(yù)算成立之后，就是法律性文件，它是國家集中性財政資金來源規(guī)模、去向用途的法律性規(guī)范。非經(jīng)法定程序，任何個人和單位都不得改變。世界上許多國家都以預(yù)算法律的形式，把財政資金的籌集和分配方式，組織機構(gòu)及其職權(quán)范圍，預(yù)算的編制、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行程序固定下來，建立預(yù)算管理的法律程序。我國有的地方、部門的領(lǐng)導(dǎo)亂批條子、亂開口子的現(xiàn)象還時有發(fā)生，有的稅務(wù)部門還在搞“包稅”或變相包稅，有的搞人情稅、過頭稅，或越權(quán)減免稅等，這既違反了依法理財?shù)脑瓌t，又違反了預(yù)算的法定性。遵循這條原則，重點是要強化法律責(zé)任，嚴(yán)肅預(yù)算法紀(jì)，預(yù)算法要明確列舉各種違法行為，并規(guī)定有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員相應(yīng)的法律責(zé)任，以便查處遏止有關(guān)的違法亂紀(jì)，增強預(yù)算法制觀念，強化預(yù)算約束。

（二）完整性

預(yù)算的完整性，是指預(yù)算具有的所有各部分都應(yīng)當(dāng)完備無缺。預(yù)算包括預(yù)算收入和預(yù)算支出，按照完整性的要求，政府所有收入都要納入國家預(yù)算收入，包括稅收收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、土地出讓金收入、政府基金收入、政府債務(wù)收入、預(yù)算外收入等所有政府收入都必須納入國家預(yù)算收入。而目前后四項政府收入尚未納入預(yù)算收入。遵循這條原則，重點是要把政府所有的收入和支出全部納入國家預(yù)算。預(yù)算法要明確規(guī)定，把土地出讓金收入、政府基金收入、政府債務(wù)收入、預(yù)算外收入全部納入國家預(yù)算收入，把政府所有支出全部納入預(yù)算支出，包括土地出讓金支出、政府基金支出、政府債務(wù)支出、預(yù)算外支出等等。如果沒有預(yù)算的完整性，就談不上預(yù)算的科學(xué)性和公開性。

（三）科學(xué)性

預(yù)算的科學(xué)性，是指根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律和我國現(xiàn)階段發(fā)展的實際情況，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，實事求是合理地編制預(yù)算。按照科學(xué)性的要求，預(yù)算編制的指導(dǎo)思想要科學(xué)，預(yù)算收入和預(yù)算支出的分類要科學(xué)，預(yù)算科目體系的設(shè)計要科學(xué)，預(yù)算編制的方法要科學(xué)等等。遵循這條原則，重點是科學(xué)編制國家預(yù)算，使國家預(yù)算科學(xué)合理，不僅符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，而且反映我國社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，促進社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（四）公開性

預(yù)算的公開性，是指各級政府預(yù)算和部門預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的全部過程，不僅要經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)審批，同時還要通過新聞媒介向廣大公眾公布宣傳。許多國家議會在召開預(yù)算辯論會、聽證會時，向社會開放，公眾可以旁聽，就體現(xiàn)了這個特性。我國預(yù)算的公開性，是由財政預(yù)算的公共性決定的。財政收入來自于民、用之于民，因而預(yù)算從編制、審批、執(zhí)行到?jīng)Q算的全部過程，除了個別確需保密的數(shù)據(jù)外，都應(yīng)向廣大社會公眾公布宣傳，特別是人民群眾關(guān)心的“三公”經(jīng)費等數(shù)據(jù)，盡可能增強預(yù)算透明度，不僅可以得到廣大人民群眾的理解和支持，而且可以有效增大人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的力度。而絕不能以保密為由，搞變相的暗箱操作或權(quán)錢交易等的腐敗行為，杜絕屢禁不絕、五花八門的“小金庫”，或變大公為小公、變小公為個人等的違法行為。遵循這條原則，重點是預(yù)算編制的內(nèi)容盡量細(xì)化透明，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的各環(huán)節(jié)和全過程盡量公開透明，以便加強人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，從根本上遏制各種違法亂紀(jì)行為。

二、此次修訂預(yù)算法應(yīng)關(guān)注的幾個重點內(nèi)容

目前來看，我國大的政治經(jīng)濟體制尚未改革或確定下來，中央和地方事權(quán)和財權(quán)的劃分尚不科學(xué)，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順，要進行根本性的預(yù)算法大改的條件還不夠成熟。而進行小改又缺乏實質(zhì)性意義，因而這次修訂預(yù)算法只能是以立足于中改或爭取中改為好，對于一些爭議比較大、修改條件不太成熟的問題應(yīng)當(dāng)放到以后逐步解決。在這個指導(dǎo)思想下，這次修改預(yù)算法需要重點研究解決以下主要問題：深化分稅制預(yù)算體制改革，理順中央與地方財政分配關(guān)系；細(xì)化和科學(xué)編制預(yù)算，增強預(yù)算的科學(xué)性和完整性；深化部門預(yù)算改革，規(guī)范部門預(yù)算編制；明確預(yù)算初步審查的重點，提高預(yù)算審查監(jiān)督的效果；規(guī)范預(yù)算超收收入的使用，加強對預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督；明確預(yù)算調(diào)整行為，加強對預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督；借用審計機關(guān)力量，加強對預(yù)算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督；規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督，加強人大對預(yù)算的審查監(jiān)督；賦予地方省級政府適當(dāng)舉債權(quán)，將地方債務(wù)管理納入法治化軌道；嚴(yán)格法律責(zé)任，強化預(yù)算約束等。

上述預(yù)算法修訂應(yīng)關(guān)注的主要內(nèi)容，大部分在筆者之前的文章中已有所闡述①參見俞光遠(yuǎn)：“我國現(xiàn)行預(yù)算法修訂的主要內(nèi)容與對策建議”，《地方財政研究》2011年第1 期。，這里不再重復(fù)。本文重點就強化人大監(jiān)督、規(guī)范地方債務(wù)和強化預(yù)算約束這三個方面加以討論。

（一）規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督，加強人大對預(yù)算的審查監(jiān)督

現(xiàn)行《預(yù)算法》的一個重大缺陷是，缺乏人大及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督的實質(zhì)性內(nèi)容，僅在第五章預(yù)算審查和批準(zhǔn)和第九章監(jiān)督中有一些人大對預(yù)算審查監(jiān)督的程序性內(nèi)容。人大審查監(jiān)督的一個主要特點是依法審查、依法監(jiān)督，預(yù)算法的重大缺陷是造成人大對預(yù)算進行程序性審查監(jiān)督的多、實質(zhì)性的審查監(jiān)督少的重要原因，直接影響人大對預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果。

修訂預(yù)算法應(yīng)當(dāng)增設(shè)一章，專門規(guī)定人大及其常委會加強對預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容。要將《全國人大常委會關(guān)于加強預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的重要內(nèi)容和有關(guān)精神吸收納入《預(yù)算法》中；同時，將各地人大及其常委會加強對預(yù)算審查監(jiān)督行之有效的創(chuàng)新做法和成功經(jīng)驗吸收納入《預(yù)算法》中。歸納起來主要做法和重點內(nèi)容有：一是明確人大財經(jīng)委初審預(yù)算草案可召開座談會、論證會，財政部門對初審意見要及時反饋；二是人大常委會可責(zé)成審計部門對重點部門和重點項目資金使用情況進行專項審計，并報告審計結(jié)果；三是人大代表或常委會委員可以依照法定程序，對預(yù)算決算中的有關(guān)問題提出詢問與質(zhì)詢；四是人大常委會可就預(yù)算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調(diào)查；五是人大常委會可就預(yù)算審查監(jiān)督中的重大問題舉行聽證會，對預(yù)算工作進行評議，作出有關(guān)決議；六是對人代會預(yù)算決議中強調(diào)確保的支出項目和法定必保的支出項目需要調(diào)減指標(biāo)的，須報經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)后執(zhí)行；七是人大常委會組成人員可以按照法定程序，提出有關(guān)預(yù)算的修正案；八是堅持先有預(yù)算、后有支出的原則，編制臨時預(yù)算，規(guī)范人代會召開前的預(yù)算支出；九是公民或組織有權(quán)對違反預(yù)算法律、法規(guī)的行為，向人大及其常委會或者其他有關(guān)國家機關(guān)進行檢舉和控告；十是對違反規(guī)定負(fù)有責(zé)任的主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任或其他法律責(zé)任等。

（二）賦予地方省級政府適當(dāng)舉債權(quán)，將地方債務(wù)管理納入法治化軌道

按照現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，地方政府沒有舉債權(quán)。但在實際執(zhí)行過程中，由于各種各樣的原因，各地方政府普遍都有或多或少的債務(wù)，特別在2008年以后，為了應(yīng)對金融危機的沖擊，與中央增投4萬億元建設(shè)資金配套，截止2010年底，地方政府逐步形成了10.7萬億元的債務(wù)余額。地方政府總體債務(wù)規(guī)模過大，部分地方政府償債壓力加大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險。從2009年債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。為了將債務(wù)規(guī)?？刂圃诎踩煽康姆秶詢?nèi)，從目前我國的實際情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)賦予地方省級政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)，并將地方債務(wù)規(guī)模和債務(wù)管理納入法治化軌道。根據(jù)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方分權(quán)管理的原則，實行名副其實的分稅制后，應(yīng)當(dāng)賦予省級地方政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)，省級地方政府舉借一定規(guī)模的債務(wù)，主要用于彌補以前年度的財政赤字、歸還地方政府舊債（包括隱性掛賬）和其他急需的財政支出。根據(jù)我國的實際情況，參照國內(nèi)外有關(guān)經(jīng)驗，一般來說，地方省級債務(wù)占當(dāng)年本地區(qū)GDP 的比重應(yīng)當(dāng)控制在3%以內(nèi)，省級債務(wù)余額占GDP 的比重一定控制在20%以內(nèi)，這是省級綜合財力可以承受的范圍，總體上必須控制在這個安全可靠的范圍之內(nèi)。

為了嚴(yán)格控制地方債務(wù)規(guī)模，并將地方債務(wù)管理納入法治化軌道，《預(yù)算法》必須重點規(guī)定：一是根據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，地方省級政府可以舉借一定規(guī)模的債務(wù)，地方省級債務(wù)占當(dāng)年本地區(qū)GDP 的比重應(yīng)當(dāng)控制在3%以內(nèi)，省級債務(wù)余額占本地區(qū)GDP 的比重應(yīng)當(dāng)控制在20%以內(nèi)；二是為了嚴(yán)格地方債務(wù)的使用方向，省級地方政府舉借的債務(wù)，主要用于彌補以前年度的財政赤字、歸還地方政府舊債和其他急需的財政支出；三是為了強化債務(wù)管理，嚴(yán)格債務(wù)約束，應(yīng)當(dāng)將地方債務(wù)收入與支出納入預(yù)算管理，省級地方債務(wù)預(yù)算應(yīng)對當(dāng)年地方債務(wù)的發(fā)行額度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和還本付息做出詳細(xì)說明，并由本級人大審查批準(zhǔn)和監(jiān)督；四是為了強化償債責(zé)任，建立健全清償債務(wù)機制，在發(fā)行地方債券或者為地方債融資時，必須明確地方債務(wù)的發(fā)行主體、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債程序、償還機制、發(fā)債責(zé)任、債務(wù)資金使用及其績效考核，并納入地方省級政府任期目標(biāo)責(zé)任制，與地方省級主要負(fù)責(zé)人的政績考核掛鉤。

（三）嚴(yán)格法律責(zé)任，強化預(yù)算約束

從近幾年對中央預(yù)算執(zhí)行情況的審計工作報告反映的情況來看，目前違反預(yù)算管理的行為種類比較繁多，違法亂紀(jì)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重?，F(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定的法律責(zé)任只有三條，內(nèi)容少而空洞，不僅列舉的違法亂紀(jì)行為種類太少，而且內(nèi)容過于粗略，缺乏可操作性。

為了嚴(yán)格法律責(zé)任，強化預(yù)算約束，修訂預(yù)算法應(yīng)采取列舉法和概括法相結(jié)合的方法，將較為普遍、危害較大的違反預(yù)算管理行為有重點地列舉出來，制定相應(yīng)的法律責(zé)任和懲罰措施，并視違者的情節(jié)輕重，追究有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員相應(yīng)的行政責(zé)任或者刑事責(zé)任，重點內(nèi)容主要包括：一是嚴(yán)格依法征稅，依率計征，應(yīng)收盡收，及時足額征收各項稅收收入，既不得按照計劃指標(biāo)或任務(wù)多征、少征、緩征稅收，也不得包稅或變相包稅，嚴(yán)禁越權(quán)減免稅；二是禁止截留、擠占財政收入，既不得混淆各級財政收入的級次，也不得擅自變更財政收入的級次；三是禁止擅自改變財政資金的用途，既不得將財政資金挪作他用，也不得在預(yù)算科目之間流動；四是禁止部門、單位私設(shè)小金庫，既不得違規(guī)發(fā)放津貼，也不得巧立名目發(fā)放各種補貼；五是健全地方債務(wù)管理制度，將地方債務(wù)納入預(yù)算管理，嚴(yán)格地方債務(wù)風(fēng)險目標(biāo)管理，防范地方財政風(fēng)險，地方舉借債務(wù)擅自超過法律規(guī)定比例的，或者地方債務(wù)到期無法清償?shù)?，追究地方主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。