蓋全卓

（凌源市財政局，遼寧 122500）

隨著公共財政體制改革的不斷深入，財政專項資金在財政支出中所占的比重越來越大，幾乎涵蓋了事關(guān)國計民生的全部內(nèi)容。所謂財政專項資金是指國家為了扶持、發(fā)展社會經(jīng)濟事業(yè)而專門設(shè)立的，具有專門來源和專門用途的資金。專項資金的來源包括：國家安排的項目資金、地方財政配套資金、項目實施單位自籌資金，以及具有專門用途的行政事業(yè)性收費、政府基金等。規(guī)范財政專項資金管理，增加財政專項資金籌措、分配、使用的科學(xué)性和公正性，是提高資金使用效益的關(guān)鍵。筆者結(jié)合近些年財政工作的實踐，并且以本地區(qū)財政專項資金及政府配套資金管理使用的實際為個案，談一些認識。

一、財政專項資金籌措使用管理情況

凌源市位于遼寧西部遼冀蒙三省區(qū)交匯處，全市總面積3278 平方公里，總?cè)丝?5萬，是一個山區(qū)農(nóng)業(yè)縣級市。近幾年來，凌源市委、市政府立足本地實際和發(fā)展需要，抓住國家實施積極財政政策的契機，密切關(guān)注上級財政專項的動態(tài)，主動對接，得到了國家和省發(fā)改、財政等部門大量專項資金的扶持。

（一）財政專項資金到位情況

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計：2008年-2010年累計到位各類專項資金12.12億元。這部分資金涉及農(nóng)業(yè)、社會保障、教育科學(xué)文化、園區(qū)及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個方面，有效促進了各項事業(yè)的發(fā)展。

從上述到位的專項資金來源分析，中央預(yù)算及國債資金24183萬元，占到位資金總額的20%；省級財力安排97008萬元，占到位資金總額近80%。從到位資金的項目類別分析，社保民生類資金到位57001萬元，占到位資金總額的47%；教育科學(xué)類資金到位15058萬元，占到位資金總額12.4%；農(nóng)林水及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類資金到位31301萬元，占到位資金總額的26%。

（二）財政專項資金的管理舉措

近些年來凌源市財政局根據(jù)國家財政部及省市有關(guān)法規(guī)和文件，制定和完善了一些管理措施，在保證資金安全運行的前提下，使專項資金發(fā)揮較大的作用。

1.明確責(zé)任，使專項資金管理的程序不斷規(guī)范。專項資金涉及的部門廣，項目多，數(shù)額大，因此要按照項目資金的來源渠道和使用范圍明確責(zé)任，財政局作為第一責(zé)任人必須與各部門之間密切配合。一是按照項目申報的主體，明確財政內(nèi)部分管科室的責(zé)任，通過發(fā)改部門批準立項的，屬于基本建設(shè)的專項資金由經(jīng)建科負責(zé)；屬于部門歸口立項和地方政府批準的項目由各分管科室負責(zé)。二是對一次性撥付的專項補助資金和地方政府用財力安排的專項資金，由業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)上級下達資金額度和地方配套標準，按照支付的對象報政府主管領(lǐng)導(dǎo)批準后撥付。三是對基本建設(shè)項目專項資金由使用單位根據(jù)上級批復(fù)的資金額度，按照規(guī)定的用途和時限，編制資金使用計劃，經(jīng)財政部門審核并經(jīng)政府主管領(lǐng)導(dǎo)審批后，按進度及資金使用比例撥付。

2.完善制度，使專項資金管理的內(nèi)容更加全面。首先，按照省市財政部門的文件精神，結(jié)合本地區(qū)的實際，制定下發(fā)了《關(guān)于加強財政專項資金管理使用辦法》。該辦法從立項申報、批準資金規(guī)模到項目實施，都做出了詳細具體的規(guī)定。其次，對專項資金實行專戶管理，實行財政國庫集中支付制度。嚴格按預(yù)算、按進度、按程序撥付和使用，并且通過《基本建設(shè)專項資金撥款申請表》，嚴密資金撥付程序，堅持先批后用，先審后用。第三，制定和完善了《基本建設(shè)工程項目招投標和專項物資政府采購制度》，對所有工程項目都實行招投標，涉及的所有物資全部實行政府采購。

3.強化監(jiān)管，使專項資金管理的效益逐步提高。加強對專項資金的監(jiān)督檢查，是財政工作的重要職能之一，也是堅持依法理財和提高資金使用效益的需要。一是根據(jù)項目批準的內(nèi)容，開展事前檢查。主要是檢查項目實施的條件具備與否，重點是對資金撥付的程序及專戶管理的監(jiān)控系統(tǒng)是否符合財政部門的有關(guān)規(guī)定，抓專項資金的源頭監(jiān)管。二是根據(jù)專項資金的使用和項目實施的進展情況，開展事中檢查。主要是檢查專項資金是否按照規(guī)定用途使用，工程項目及物資是否都經(jīng)過招投標和政府采購，改變對專項資金的事后檢查為日常監(jiān)督。三是結(jié)合項目竣工驗收，組織財政、審計、監(jiān)察等有關(guān)部門對整個項目資金進行全方位、多層次、多環(huán)節(jié)的審核評價，并且及時提出整改意見，確保財政專項資金使用效益的最大化。

（三）專項資金使用的經(jīng)濟社會效益

近幾年來，隨著各類專項資金投入使用的不斷增多，使地方財政經(jīng)濟取得了顯著成效，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，社會公益事業(yè)有了進一步的發(fā)展，民生工程和社會保障水平有了明顯提高。

1.財源結(jié)構(gòu)日趨合理，綜合經(jīng)濟實力明顯增強。2008年凌源市地方一般預(yù)算收入完成45626萬元（新體制口徑，下同），2009年完成61043萬元，到2010年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)122.5億元，地方一般預(yù)算收入實現(xiàn)7.47億元，地方財力年均增幅28%。通過專項資金的投入，有效地支持了產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立起農(nóng)業(yè)富民，工業(yè)強市的新財政收入格局。

2.基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，村鎮(zhèn)面貌有了很大改觀。中心城市的規(guī)劃建設(shè)面積已經(jīng)由原來的17 平方公里擴展到35 平方公里，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)不斷完善。中心城市的發(fā)展推進了城鎮(zhèn)化的進程，沿城區(qū)大凌河四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)建設(shè)21萬平方米。高效農(nóng)業(yè)配水完成627 處，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平持續(xù)提升，新增保護地7萬畝。飲水解困工程531 處，清潔能源建設(shè)（農(nóng)村一池三改）完成1.5萬戶。

3.人民群眾實惠增加，社會保障范圍不斷擴大。參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達到42萬多人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?4%以上，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)3.1萬人，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險參保人數(shù)7.8萬人。完成了23 家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、87 家村衛(wèi)生所、6 家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的新建和改擴建工程，使公共衛(wèi)生服務(wù)水平有了很大的提高。

4.教育科學(xué)文化整體推進，社會事業(yè)和諧發(fā)展。財政資金對教育文化的投入，推動了全市教育科學(xué)文化的快速發(fā)展。新建和改造校舍27.8萬平方米，“普九”鞏固和提高工作通過省里評估驗收。文化保護得到加強，頗具地方特色的曲藝皮影戲入選國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

二、專項資金管理中存在的主要問題及原因

由于專項資金涉及的范圍廣，資金來源的渠道也比較多，在管理上仍然存在一些問題，而且這些問題基本屬于共性。

（一）條塊分割，多口立項，造成投資分散，監(jiān)督管理不協(xié)調(diào)

在目前的行政體制下，融資渠道繁多、資金多頭管理的現(xiàn)象十分突出。上級業(yè)務(wù)主管部門各管一攤，項目和資金來源渠道相互間很少溝通銜接，很難形成整體規(guī)劃與統(tǒng)一投入，造成資源浪費和資金重復(fù)投入。再就是涉及到一些扶持私企民營的專項資金，在項目立項時由經(jīng)信、科委及財政部門共同組織申報，但項目批準以后，在資金撥付上，上級業(yè)務(wù)部門按照國庫統(tǒng)一支付的有關(guān)規(guī)定，資金直撥到企業(yè)，致使一些資金在使用管理上缺乏監(jiān)督。

（二）配套資金不能全額到位，影響了專項資金使用效果的發(fā)揮

凡是爭取上級對地方重點項目的扶持，大多數(shù)都需要地方資金配套，這種形式雖然能帶動地方投資的積極性，但是，多數(shù)貧困地區(qū)都由于地方財力拮據(jù)，不能全部到位。特別是涉及一些社會公益事業(yè)和民生工程類的保障性專項，都涉及到地方配套的資金，由于地方財力有限，只能靠借貸款來解決，導(dǎo)致一些項目的配套資金難以落到實處。例如，凌源市近三年從中央和省財政爭取到位各類專項資金12.12億元，需地方配套2.87億元，平均年配套9580億元左右。在這些項目中，配套額度大的都是民生類的社會保障類項目，每年平均都在4500萬元以上。凌源市的財政收入雖然逐年增加，但是隨著上級增支的政策不斷出臺，剛性支出增長過快，有限的財政增收遠遠滿足不了支出的需求。

按照省及中央到位的專項資金要求，應(yīng)由地方配套資金總計28740萬元，實際配套到位7686萬元，這部分資金首先用于新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、社會優(yōu)撫、下崗再就業(yè)和農(nóng)村的養(yǎng)老院，衛(wèi)生院等項目的配套支出。涉及農(nóng)林水及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等支出，如農(nóng)村沼氣建設(shè)、旱作農(nóng)業(yè)灌溉、飲水安全、畜牧小區(qū)及其他涉農(nóng)項目支出，由于受地方財力的限制未能及時到位。2010年社會保障類項目需地方配套達到35%以上，2009年涉及農(nóng)村環(huán)保工程項目需地方配套資金高達50%左右。從2008年到2010年的三年里，先后借貸8500 余萬元，用于上述工程項目的配套支出。

（三）專項資金投資形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清

目前，很多專項資金投資的項目，既有財政投入資金，也有銀行貸款，還有農(nóng)村集體和農(nóng)民的投資投勞。因國家目前尚未有過明確的法律規(guī)定，造成管理主體缺位。近幾年，凌源市用于一些大型水利設(shè)施建設(shè)和維修的專項每年都在千萬元以上，這些設(shè)施由當?shù)卣?、水利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村里共同管理，實際上誰都沒有真正管起來。造成了產(chǎn)權(quán)不明晰、責(zé)任不落實等問題。

產(chǎn)生以上問題的主要原因有兩方面：

從主觀上分析，一是有些業(yè)務(wù)主管部門和項目單位，沒有從本地區(qū)的全局利益綜合考慮，認為只要能爭取到資金，就說明工作有成績，結(jié)果造成資源浪費和地方財力不能配套。二是大多數(shù)項目主管部門片面理解專項資金監(jiān)督管理是財政部門的事，與自己無關(guān)，所以放松對項目的資金監(jiān)管。

從客觀上分析，一是在遼西北地區(qū)，多數(shù)縣級政府財力還很薄弱，靠上級財政轉(zhuǎn)移支付維持政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)。由于目前的事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一，要干的事又很多但又沒有錢，不干還不行，客觀的出現(xiàn)一些違紀問題。二是管理機制尚需進一步健全?，F(xiàn)行的專項資金分配方式基本上還是沿用計劃經(jīng)濟時的基本思路。按照我國現(xiàn)行的行政管理體制，很多專項資金往往是通過各個系統(tǒng)的上級部門逐級往下劃撥，形成了一些專項資金的封閉性，甚至連政府都無法掌握這些專項資金的來源渠道和使用方向，導(dǎo)致縱向管理監(jiān)督缺位。三是財政部門和業(yè)務(wù)主管部門與基層政府在資金使用管理上缺乏協(xié)同配合、權(quán)責(zé)分明的管理監(jiān)督責(zé)任機制。財政、審計等部門雖然不斷地加大對專項資金的監(jiān)管，但由于一些專項資金使用的特殊性和封閉性，財政、審計等部門更多的只能做一些事后的監(jiān)督工作，無法有效地制止各種違法違紀行為的發(fā)生，導(dǎo)致橫向管理監(jiān)督缺位。

三、加強財政專項資金管理的建議

隨著公共財政體制的建立和政府職能的不斷完善，對財政專項資金的使用管理必須按照實踐科學(xué)發(fā)展觀的新要求，堅持從地區(qū)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)，致力整合財力資源和部門職能效應(yīng)，突出規(guī)范的重點，強化監(jiān)督的力度，創(chuàng)新績效的機制，從根本上做到對專項資金管而不死，活而不亂，使其真正達到資金效果的最大化。

1.完善項目申報制度，抓源頭管理。凡是涉及財政性的資金，在項目的管理上，從市場調(diào)研、項目論證、專家評審、項目申報到競標采購、資金管理等程序方面，必須有財政部門參加。不管從哪個部門和渠道爭取來的資金，凡是屬于國家財政資金撥到一個縣（市）區(qū)，地方政府必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)，責(zé)成發(fā)改、財政、審計、監(jiān)察等部門按照各自的職能做好監(jiān)管工作。

2.建立項目儲備制度，統(tǒng)籌安排配套資金。為了避免過去對項目申報程序不透明、把關(guān)不嚴、地方無力配套等問題，財政部門要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，按照上級財政的有關(guān)政策和項目申報指南，分門別類地建立項目儲備庫，以便上報項目時篩選和使用。同時，又可以根據(jù)地方財力的可能籌措相應(yīng)的配套資金。

3.調(diào)整地方配套資金的比例，減輕財政壓力。鑒于目前財權(quán)和事權(quán)還不統(tǒng)一的管理體制，涉及大量的民生工程項目都在基層，為了充分發(fā)揮地方政府的積極性，在一些公益事業(yè)項目資金的投入上，應(yīng)當從各地區(qū)財政收入的實際出發(fā)，最大限度地減少地方配套資金或者出臺一些相應(yīng)的扶持政策。這樣既可以緩解地方財政的壓力，又能充分調(diào)動起地方政府的積極性。

4.創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，實行專項資金全程監(jiān)控。一是建立由發(fā)改、財政、審計、監(jiān)察等部門為主體、各項目主管部門參與的專項資金管理體系，定期通報各自掌握的項目信息，便于部門之間及時調(diào)整各自的工作思路，有效避免項目多頭上報等情況的出現(xiàn)。二是堅持日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合，實行事前、事中、事后全過程監(jiān)控。將監(jiān)督的重心向事前、事中前移。三是建立內(nèi)部制約監(jiān)督機制，各級財政部門對涉及到有專項資金的的處（科）室，要分別逐級簽訂責(zé)任狀，做到縱向與橫向共同負責(zé)，達到有效監(jiān)控的目的。

5.建立財政專項資金的績效評價機制，提高資金使用效益。各級財政部門應(yīng)逐步建立資金使用績效評價體系，構(gòu)建一個包括綜合管理、質(zhì)量管理、進度管理、資金管理等一整套的考評體系，促進財政專項資金由“分配管理”向“績效管理”的轉(zhuǎn)變，從根本上提高財政專項資金的使用效益。