黃凱斌

（華中師范大學，武漢 430079）

法國曾以高度集權而聞名于世。1982年分權改革后，法國開始實行地方自治。實施地方自治，地方政府要掌握必要的財政資源。法國作為一個單一制國家，地方稅的稅種和稅率由國家控制。法國在不改變單一制國家形式的前提下增強地方政府的財政能力①國內關于這個問題的研究文獻有：谷茵.分稅制下的中央與地方關系——以法國為例；徐培娥.法國地方財政稅收管理制度.歐洲，1997，（3）；朱華勇.法國處理中中央與地方財政關系的做法及啟示.四川財政，2003，（11）。這些研究的資料不夠翔實，比較陳舊，結論有待進一步深化。，對于增強我國地方政府的財政能力具有重要的啟示意義。

一、地方政府的收入來源

從某種程度上來說，地方自治的關鍵問題是地方政府自己管理征收和使用不同資金的問題。法國地方政府的財政收入分為三大類：一是自己的資源，包括地方稅、收費和借款；二是中央政府的撥款，包括指定用途的撥款和地方政府可以自主支配的撥款；三是歐盟基金。下面我們來詳細分析法國地方政府的不同收入來源：

（一）自身資源：包括地方稅、收費（charge 和fee）

1.地方稅。作為單一制國家，法國地方稅的稅種由國家控制。法國地方政府有權征收地方稅。法國的地方稅又分為兩大類：直接稅和間接稅。其中直接稅構成全部稅收的3/4。主要的直接稅是四種稅（quatre vialles）。四種稅包括：

（1）住房稅（the residence tax），以房產(chǎn)的租金為基礎，由居民交納。②國內有些人將“the residence tax”譯成“居民稅”，是不對的。

（2）土地財產(chǎn)稅（the property tax on land），由所有者包括公司和個人交納。

（3）建筑物財產(chǎn)稅（the property tax on building），由財產(chǎn)所有者包括公司和個人交納。

（4）企業(yè)稅（the business tax），它的征收以固定資產(chǎn)（土地、設備、建筑物）的租金和工資總額為基礎。③企業(yè)稅的法文是“taxe professionnelle”，國內有些人將其譯成職業(yè)稅，也不對。“taxe professionnelle”對應的英文是“the business tax”，因此應該將“taxe rofessionnelle”譯成企業(yè)稅。

從表1 中我們可以看出，最重要的稅種是企業(yè)稅和建筑物財產(chǎn)稅。1998年，工資稅占企業(yè)稅的34%。1999年，為減輕勞工階層的稅負，法國實施了一項改革。改革的目標是在五年內，逐步從企業(yè)稅中廢除工資稅。從2003年起，企業(yè)稅只征收以固定資產(chǎn)的租金為基礎的稅收。取消工資稅后，地方政府的收入缺口由中央政府補貼。所以企業(yè)稅占地方稅收的比重在下降，建筑物財產(chǎn)稅在上升。

事實上，在這四種稅收中，行情看漲的是企業(yè)稅。企業(yè)稅上漲是因為它與經(jīng)濟活動相聯(lián)系。經(jīng)濟增長，企業(yè)稅就上升。2001年，企業(yè)稅達285億歐元。正是這個原因，中央政府想把它變成中央政府的稅種。

住房稅的貢獻僅次于建筑物財產(chǎn)稅。在1994年-2005年期間，它的比重在上升，而土地財產(chǎn)稅在四種稅收中的比重只有2%。

除了住房稅在2000年由大區(qū)征收外，三級地方政府和一些跨市鎮(zhèn)合作組織征收這四種稅。

國內大多數(shù)學者都認為法國中央政府對四種稅收的稅率控制得很嚴，其實不然。法國地方稅制的特點之一就是地方政府在征收地方稅時，國家賦予地方政府較大空間來選擇稅率。地方稅的稅率由地方政府在中央政府設定的上限和下限之間作選擇。①有關論述見：Local Finance in the Fifteen Countries of The European Union.Dexia.2002年版.第136頁.從表2 我們可以看出法國地方政府具有自主選擇空間的地方稅在地方收入中的比重。從表2 我們可以看出，除瑞典等少數(shù)國家外，法國地方政府征收有自主選擇空間的地方稅收占地方收入的比重比其他國家都要高。正是因為法國地方政府有一定自由確定稅率，所以法國地方政府可以根據(jù)當?shù)氐那闆r作出決定，安排公共政策。

2000年法國三級政府征收地方稅占總額的比例見表3。

從表3 可以看出，市鎮(zhèn)是最底層的地方政府，但是它征收的地方稅占地方稅總額的比例最高。

2.其他稅。法國地方政府的大部分稅收收入（65%）來源于四種稅收，但是他們也可以征收一些其他稅。這些稅包括直接的或間接的。直接稅是對財產(chǎn)和所得課稅，稅務機關直接向負稅人征稅。而間接稅是指對商品和勞務的課稅。這種稅的納稅人和負稅人是不一致的。負稅人是商品和勞務的消費者，但稅務機關不直接向他們征稅，而是通過對生產(chǎn)和銷售商品、勞務的工廠、商店征稅，間接地向商品、勞務的消費者征稅。①財政部《稅收制度國際比較》課題組編著.法國稅制.中國財政經(jīng)濟出版社1998年版.第49頁。

（1）直接稅。家庭垃圾處理稅，由市鎮(zhèn)和跨市鎮(zhèn)合作組織征收。1999年，征收28億歐元。交通稅，由市鎮(zhèn)和跨市鎮(zhèn)合作組織征收。1999年，征收36億歐元。

（2）間接稅。電力稅，由市鎮(zhèn)和省征收。1999年，征收12億歐元。房地產(chǎn)交易轉讓稅，由省和市鎮(zhèn)征收。1999年，征收50億歐元。車輛登記稅，由大區(qū)征收。1999年征收13億歐元。

（二）中央政府的轉移支付

法國地方政府的第二個主要資金來源是中央政府的的轉移支付。中央政府的轉移支付或以直接撥款的形式或者以返還稅收的形式撥給地方政府。中央政府每年的轉移支付達550億歐元。除了補償性的撥款外，直接撥款可分為兩類：第一是運行撥款，第二是基本建設投資撥款。是否有利于地方自治的關鍵是看中央政府指定用途的撥款和地方政府能夠完全支配的中央政府的一般性撥款各自占多大比例。因為中央政府的一般性撥款才能增強地方政府的財政自治能力。最近幾年，象其他國家一樣，法國的趨勢是中央政府增加一般性撥款的比重，減少有特別目的撥款。據(jù)估計，中央政府給地方政府的全部撥款中，指定用途的撥款大約只占5.6%。②相關資料來源于：Local Finance in the Fifteen Countries of the European Union].Dexia2002年版.第138頁至139頁。

1.運行撥款（operating grants）

運行撥款占全部撥款的80%。在運行撥款中最重要的是一般運行撥款（Dotation Globale de Fonctionnement-DGF）。在2000年，它達到180億歐元，2006年達到382.5億歐元。這筆運行撥款分配給市鎮(zhèn)、省和所有有征稅權力的跨市鎮(zhèn)合作組織。給予市鎮(zhèn)指定用途的撥款的份額由所有市鎮(zhèn)平分的數(shù)量、跨市鎮(zhèn)的計劃撥款和城市或農村市鎮(zhèn)在財政困難時期的撥款所組成。

在1982 的分權改革中，法國將一部分中央政府的職責轉移給地方，地方的財政開支相應也增加了。為了補償?shù)胤秸?，作為分權改革的一部分，法國建立了分權總撥款制度?000年，這項撥款達37億歐元。2006年，分權總撥款達10.3億歐元。它分配給市鎮(zhèn)和省。

因將職業(yè)培訓責任轉移給大區(qū)，所以國家將職業(yè)培訓撥款撥給大區(qū)。2006年職業(yè)培訓撥款達16億歐元。

地方政府還接受稅收補償撥款。如果國家取消某些稅收或免除某些納稅人的稅收，稅收補償撥款就彌補地方政府的財政缺口。這筆撥款的意義重大。主要是國家在企業(yè)稅中取消了工資稅、大區(qū)的住房稅和車輛稅（vehicle tax disc）等稅種。

國家其他指定用途的撥款有一些特殊的目的，如給小學教師提供住宿、培訓地方代表和企業(yè)稅平等基金等。企業(yè)稅平等基金是彌補在市鎮(zhèn)中企業(yè)稅稅基的分配不均。

2.投資撥款

投資撥款包括以下?lián)芸睿?/p>

（1）增值稅補償基金。它是國家為補償市鎮(zhèn)基礎設施投資而返還給市鎮(zhèn)交納的增值稅。2006年達到40.3億歐元。

（2）特別撥款。在初中和高中的辦學責任分別移給省和大區(qū)后，學校設備撥款等分配給省和大區(qū)。

我們可以把法國地方政府的收入中國家轉移支付所占比例同原歐盟15 國中的其他國家進行比較，來看看法國地方政府的財政自治能力。從表4可以看出，國家轉移支付在法國地方政府的收入中所占比例僅為25%。在原歐盟15個國家當中，除了瑞典、丹麥和芬蘭外，其他歐盟國家的國家轉移支付占地方政府收入中的比例都比法國要高。像德國、奧地利、比利時這三個聯(lián)邦制國家中，國家轉移支付占地方政府收入的比例分別高達55%、39%、46%，遠高于法國。法國同其他歐盟國家相比，它的財政自治能力是比較強的。

（三）其他地方收入來源①有關資料來源于：John Loughlin.Subnational Government：French experience.Palgrave macmillan 2007年版；Local government in France.La documentation Fran?aise 2002年版。

除了地方稅收和中央撥款外，地方政府還有兩種收入來源，一是借款，二是收費。

1.借款

在1982年分權改革前，地方政府借款幾乎沒有自治權。地方政府借款受到中央政府的種種限制。1982年分權改革以前，地方政府只能向一家銀行貸款（Caisse des dépots et consignation）。

1976年，隨著允許國家借貸銀行對居民超過1萬的市鎮(zhèn)發(fā)放借貸，先前的體制開始改變。1982年3月的法令放開地方政府借款的渠道。從1987年開始，地方政府借款可以公開競爭。國家允許地方政府自己選擇銀行機構借款。

關于地方借款，歐盟國家一般都有比較嚴格的規(guī)定。法國對地方政府借款也有一些嚴格的規(guī)定。地方政府可以自由選擇借款的量、償還的利息和借款的對象。但借款必須是用來進行基本建設投資，不能用于投機，不能用來當作地方政府的運行費用使用。地方政府必須自己償還借款。禁止地方政府用借款來償還債務。在預算當中強制要求有債務利息的支付。

1982年分權改革后，許多地方政府，尤其是那些特別小的地方政府，缺乏借貸的經(jīng)驗技術和人手，沒有做好準備，匆忙進入借貸市場。結果在早年，有些地方政府負債累累。最近幾年，進入這個市場的地方政府數(shù)量減少了?，F(xiàn)在進入這個市場的是那些實力雄厚，借貸經(jīng)驗豐富的較大的地方政府。由于地方政府借貸的經(jīng)驗日漸豐富，所以地方政府的債務也減輕了。

從表5 中，我們可以看出法國地方政府的借款在地方預算中的比例占8%。同奧地利、比利時、德國、意大利、荷蘭等國家中地方政府的借款在地方預算中的比例差不多。由于財政自治能力增強，地方政府盡量將債務壓到較低水平，沒有犧牲它們的固定資產(chǎn)投資能力。

2.來源于公私財產(chǎn)的收費和各種服務的收費

地方政府的財產(chǎn)可以是私人的或公共的（在英語中都認為是公共的）。來源于私人財產(chǎn)屬于地方政府收入的可以是租金、農場租賃和伐木收費。來自于公有財產(chǎn)的收費屬于地方政府收入包括出租車停車場、加油站、報亭等收費。

政府現(xiàn)在通過各種形式提供服務。像垃圾收集或公共交通，政府把服務分給私人公司或者是不同形式的公私伙伴。但是每種服務都會收費，這些收費最后都會交給地方政府。

（四）歐盟基金

歐盟對地方政府財政的影響的途徑是多種多樣的。由歐盟決定的地區(qū)政策（zoning policy）和國家?guī)椭w制對于公司落戶有決定性影響，因此影響地方經(jīng)濟發(fā)展。歐盟一致的政策對地方資源可產(chǎn)生直接影響，如歐盟的政策可導致廢除某些稅收，如歐盟關于環(huán)境、健康的標準，會嚴重影響地方的預算。

對于法國來說，歐盟對本國地方財政支持最大的就是結構基金（structure funds）。根據(jù)最新的歐盟大區(qū)計劃（2000-2006），歐盟對法國的補助下降了25%。盡管如此，法國依然能得到160億歐元。這就意味著法國大區(qū)能夠得到前一個計劃中的50%。①Locai government in France.La documentation Franéaise 2002年版.第167至第168頁。

總的來看，歐盟基金在法國地方財政中的比例比較低。

為了更好地理解法國的地方政府的財政自治能力，筆者想把法國地方政府的各種收入來源的比例同聯(lián)邦制的德國、單一制的英國的地方政府的各種收入來源的比例進行比較。

從表6、表7、表8 可以看出，法國市鎮(zhèn)、省和大區(qū)自身的稅收收入占全部收入的比例達到或超過50%，遠高于德國和英國地方政府的自身的稅收收入。德國作為聯(lián)邦制國家，市鎮(zhèn)的自身稅收收入只占全部收入的22%，而法國的市鎮(zhèn)的自身稅收收入占其全部收入的52%。德國的區(qū)沒有自身稅收收入，大部分依靠轉移支付。而英國地方政府收入64%依靠國家的轉移支付。轉移支付只占法國地方政府收入的23%。通過比較，我們可以發(fā)現(xiàn)法國地方政府的財政自治能力比德國地方政府的財政自治能力強，也比英國地方政府的財政自治能力強。

二、法國地方政府開支的分布

（一）地方政府開支的重心在市鎮(zhèn)

我們從表9 和圖1 中可以看出，在1999年市鎮(zhèn)開支占全部地方開支的比例最大。因為市鎮(zhèn)負責許多主要的服務。其次是省的開支占的比重大。這是因為省負責與衛(wèi)生和社會福利相關的昂貴的服務。同市鎮(zhèn)、省相比，大區(qū)的開支最少，因為它負責的事情相對要少一些，這就說明法國地方政府是越接近居民，它的收入和開支就越多，地方政府的財政重心在基層。市鎮(zhèn)、省擁有與其職責相匹配的財政資源。

（二）地方政府開支的重點在服務

在法國地方政府的開支中，地方政府工作人員的工資由中央政府與地方政府協(xié)商確定。醫(yī)療衛(wèi)生方面的開支地方政府是不能自己決定的。其他開支如基本建設投資、教育等，地方政府是能自己決定的。社會救濟由中央政府規(guī)定最低標準，地方政府可以在最低標準的基礎上上浮。

從表10 可以看出，法國地方政府的基本建設開支占全部開支的25%。其中大區(qū)的基本建設投資開支占其財政收入的45%，遠高于市鎮(zhèn)的21%和省的26%。這也表明大區(qū)的作用主要是改善基礎設施，發(fā)展經(jīng)濟。除去人員開支、投資開支和償還債務外，地方政府35%的開支用于社會服務，如教育、衛(wèi)生、住房、社會救濟等方面。

應該說，法國地方政府財政開支的自主支配權是比較大的。

三、結論與啟示

（一）單一制國家中的地方政府的財政能力可以比聯(lián)邦制國家中的地方政府的財政能力強

一般人們認為在聯(lián)邦制國家中，地方政府有權開設稅種和確定地方稅的稅率，所以聯(lián)邦制國家中的地方政府比單一制國家中的地方政府的財政能力要強。其實不然。法國是單一制國家，德國是聯(lián)邦制國家。但法國地方政府的財政能力比德國的地方政府的財政能力要強。地方稅收要占法國地方政府財政收入的近60%。國家轉移支付占法國地方政府財政收入的比重比國家轉移支付占德國地方政府的財政收入的比重要低得多。

法國地方政府雖然無權開設新稅種，但是它可以提高或降低稅率。正是因為法國地方政府有權選擇地方稅的稅率，所以地方政府可以根據(jù)各地的不同情況來征稅和制訂公共政策，地方政府具有了較強的行政自治權。雖然法國還是單一制國家，但是地方政府具有行政自由，地方在執(zhí)行法律的過程中具有創(chuàng)造性和主動性。

（二）借鑒法國經(jīng)驗，我國可以給地方稅的稅率設定上限和下限，由地方政府根據(jù)各地的實際情況進行選擇

我國和法國同屬單一制國家，地方稅的稅種和稅率都由中央政府確定。由于我國的地域遼闊，東中西部的經(jīng)濟發(fā)展水平相差較大，各地的經(jīng)濟結構也不一樣。在同一時期，各地的稅收收入結構也不一樣。為了照顧各地差異，我國可以根據(jù)全國各地的實際情況，學習法國經(jīng)驗，將一些地方稅的稅率設定一個上限和下限，使地方政府可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的變化和本地的財政收支變化，因地制宜，確定當?shù)仄髽I(yè)、居民和政府都可接受的稅率。這樣一方面體現(xiàn)了國家對地方稅率的控制，另一方面，又給予了地方政府較強的自主性，增強地方政府的財政能力。

（三）我國應吸收法國經(jīng)驗，完善地方政府借款的制度

當前我國地方政府的債務總量比較大。地方債務存著一定的風險。有些人建議地方政府借款由中央政府來擔保。雖然這樣做中央政府可以加強對地方政府借款的監(jiān)管，但是弊端也是顯而易見的。托克維爾說：“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過人力之所及?！雹賉法]托克維爾.論美國的民主.董果良譯.商務印書館.1997年版.第100頁。中央政府不如地方政府對地方條件的認識和了解。如果把地方政府的事情都交給中央政府決定，中央政府會不堪重負。

在這方面，我國可向法國學習。法國對地方政府借款有著嚴格的規(guī)定。借款必須是用來進行基本建設投資，不能用于投機，不能用來當作地方政府的運行費用使用。法國地方政府必須自己償還借款。吸收法國經(jīng)驗，我國地方政府必須對自己的借款負責。地方政府必須自己償還自己的債務。為防止地方政府過度借款，我國應建立與地方政府借款相適應的地方民主機制。地方政府借款不能由少數(shù)人說了算。關于地方政府借款的問題應該由地方人大決定。