從歐盟建立“財(cái)政聯(lián)盟”的曲折歷程看歐債危機(jī)化解的前景

■梅兆榮／文

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵、深化和擴(kuò)展，不僅危及歐元和歐盟的前途命運(yùn)，而且嚴(yán)重影響到世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，對(duì)中國(guó)的外貿(mào)出口也有不容忽視的負(fù)面效應(yīng)，是當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)中一個(gè)備受關(guān)注的世界性問(wèn)題。

自2010年希臘和愛(ài)爾蘭相繼爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)以來(lái)，歐盟特別是歐元區(qū)國(guó)家一直在為化解這場(chǎng)危機(jī)而努力，但由于內(nèi)部利益分歧嚴(yán)重，對(duì)是否及如何援助受困國(guó)家意見(jiàn)不一，所采取的措施不到位或不及時(shí)，結(jié)果事與愿違，使這一危機(jī)愈演愈烈。在此過(guò)程中，分別擁有歐盟國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值29%和22%的德法兩國(guó)始終扮演著關(guān)鍵角色，他們均聲稱歐元穩(wěn)定事關(guān)歐盟前途命運(yùn)，但恰恰是這兩個(gè)舉足輕重的國(guó)家出于各自內(nèi)政原因和不同的利益處境，對(duì)解決主權(quán)債務(wù)危機(jī)的理念相悖，以致遲遲未能協(xié)調(diào)一致地發(fā)出強(qiáng)有力的救助信號(hào)，無(wú)法采取足以穩(wěn)定市場(chǎng)、制止投機(jī)的措施。幾經(jīng)周折才于2011年10月17日在歐元區(qū)和歐盟峰會(huì)上就救助基金達(dá)成妥協(xié)，主要是：希臘債務(wù)的私人銀行持有者應(yīng)減記50%債務(wù)；設(shè)立歐洲金融穩(wěn)定基金，其金額開(kāi)始時(shí)只有2500億歐元，后又?jǐn)U大到4400億歐元；債務(wù)國(guó)必須大幅度減赤，以確保在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定的當(dāng)年財(cái)赤和累積公共債務(wù)的上限；還考慮通過(guò)立法以協(xié)調(diào)和監(jiān)控各成員國(guó)的預(yù)算開(kāi)支，防止主權(quán)債務(wù)進(jìn)一步惡化。但所有這些措施均未能達(dá)到預(yù)期效果，歐債危機(jī)繼續(xù)惡化。

至2011年12月初，希臘的公共債務(wù)總額已達(dá)3570億歐元，相當(dāng)于其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的160%，需要?dú)W盟第二次提供援助才能免于違約。愛(ài)爾蘭和葡萄牙得到歐盟救助后情況暫時(shí)得到緩解，但其累積的公共債務(wù)分別占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的96%和110%，不能排除再次出現(xiàn)危機(jī)。嚴(yán)重的是意大利和西班牙的債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始凸顯，兩國(guó)分別占?xì)W盟國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的16%和9%，其中意大利的公共債務(wù)累積達(dá)1.9萬(wàn)億歐元，相當(dāng)于其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的119%；西班牙的公共債務(wù)雖不大，略超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的60%，但該國(guó)的平均失業(yè)率達(dá)21%，其中青年失業(yè)率高達(dá)43%，已嚴(yán)重影響到該國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定；尤其值得注意的是，兩國(guó)的十年期債券收益率超過(guò)或接近7%這個(gè)警戒線，說(shuō)明市場(chǎng)對(duì)兩國(guó)失去信心。即使境況較好的法、德兩國(guó)，其公共債務(wù)總額亦分別高達(dá)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的90%和83%，均超過(guò)《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定的60%上限。此外，歐盟71家大銀行的自有資本均未達(dá)到規(guī)定的9%標(biāo)準(zhǔn)，缺額資金總計(jì)約1150億歐元，急需注資才能應(yīng)對(duì)沖擊。而且，由于各國(guó)商業(yè)銀行互不信任，寧可以低息把資金存于歐洲央行也不愿意相互借貸，導(dǎo)致一些企業(yè)因借不到錢(qián)而資金鏈斷裂。與此同時(shí)，歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景急劇下滑，歐盟委員會(huì)把2012年歐盟經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)預(yù)期從1.8%下調(diào)到0.6%。

面對(duì)歐洲危機(jī)愈演愈烈和經(jīng)濟(jì)景氣急劇下滑的局面，歐盟內(nèi)部要求德國(guó)采取緊急救助行動(dòng)的呼聲愈益高漲。2011年11月底，波蘭外長(zhǎng)拉多斯瓦夫·西科文斯基在一次高層論壇上呼吁德國(guó)發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)作用”。他面對(duì)德國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人宣稱：“我害怕德國(guó)力量的程度已趕不上我害怕德國(guó)不作為的程度?！痹诘聡?guó)內(nèi)部，前總理科爾和施密特等老一輩政治家也分別發(fā)表談話或撰文批評(píng)默克爾政府在救援問(wèn)題上態(tài)度搖擺，外交政策上丟掉了“指南針”，使德國(guó)“不再是靠得住的大國(guó)”，敦促默克爾為救援受困國(guó)發(fā)出“明確而強(qiáng)有力的信號(hào)”，不應(yīng)為了顧及黨內(nèi)的不同意見(jiàn)和選民的反對(duì)而無(wú)所作為。面對(duì)不斷增大的內(nèi)外壓力和有的國(guó)家可能退出歐元區(qū)的危險(xiǎn)，默克爾總理才下決心伸出援助之手，但堅(jiān)持要按德國(guó)理念解決歐債危機(jī)，態(tài)度強(qiáng)硬。與此同時(shí)，法國(guó)總統(tǒng)薩科齊由于民意支持率持續(xù)下降，能否在2012年4月總統(tǒng)選舉中勝出很大程度上取決于他能否為化解歐債危機(jī)取得明顯成效，因而不得不在一些問(wèn)題上屈從默克爾的條件。正是在這樣復(fù)雜、危急的背景下，默克爾和薩科齊經(jīng)過(guò)多次討價(jià)還價(jià)的磋商，才于12月7日達(dá)成妥協(xié)，提出了既顧及眼前急需又有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的解決方案。

2011年12月8—9日，歐盟峰會(huì)經(jīng)過(guò)徹夜討論，通過(guò)了包括法德兩國(guó)共同提出的建立“財(cái)政聯(lián)盟”的一攬子方案。其主要內(nèi)容是：

(一)簽訂建立財(cái)政聯(lián)盟條約，煞住公共債務(wù)。締約國(guó)須通過(guò)國(guó)內(nèi)立法明確規(guī)定，將扣除債務(wù)再融資成本以后的財(cái)政赤字控制在GDP的0.5%以內(nèi)。只有當(dāng)出現(xiàn)特殊情況或經(jīng)濟(jì)景氣不佳時(shí)，才允許沿用《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》所規(guī)定的3%財(cái)赤上限。一旦財(cái)赤超出0.5%這個(gè)限值，將啟動(dòng)“自動(dòng)糾正機(jī)制”，赤字超標(biāo)國(guó)必須進(jìn)行改革，并需得到歐盟委員會(huì)認(rèn)可。為此，赤字國(guó)須與歐盟委員會(huì)簽訂相應(yīng)的合作計(jì)劃，確定該國(guó)的各項(xiàng)改革義務(wù)。歐洲法院將對(duì)上述計(jì)劃是否轉(zhuǎn)換為該國(guó)的國(guó)內(nèi)法律進(jìn)行監(jiān)控。有關(guān)細(xì)節(jié)將由各國(guó)談判代表于2012年3月財(cái)政聯(lián)盟條約簽訂前商定。

(二)建立“自動(dòng)懲罰”機(jī)制，確保遵守財(cái)政紀(jì)律。過(guò)去，對(duì)超出財(cái)政赤字上限的國(guó)家實(shí)施懲罰須經(jīng)歐盟各國(guó)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議“有效多數(shù)”同意才能執(zhí)行，實(shí)踐中往往因難以形成多數(shù)而無(wú)法落實(shí)。今后將實(shí)行“自動(dòng)懲罰”機(jī)制，只有在歐盟各國(guó)財(cái)長(zhǎng)形成“有效多數(shù)”反對(duì)的情況下才能免于懲罰，由于這種“有效多數(shù)”往往難以形成，因而較能落實(shí)懲罰規(guī)定。至于懲罰的內(nèi)容，據(jù)傳德國(guó)曾提出應(yīng)包括剝奪違規(guī)國(guó)在歐盟委員會(huì)的投票權(quán)和獲得歐盟結(jié)構(gòu)基金補(bǔ)貼的權(quán)利，但似乎尚須經(jīng)過(guò)談判才能確定。

(三)2013年前繼續(xù)執(zhí)行歐洲金融穩(wěn)定基金(EFSF)，提前一年于2012年年中啟動(dòng)歐盟穩(wěn)定機(jī)制(ESM)。今后如再出現(xiàn)債務(wù)重組，將按照國(guó)際貨幣基金組織的規(guī)則進(jìn)行，即私人投資者如商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和其他私人債權(quán)人將不再像在處理希臘債務(wù)時(shí)那樣被要求減記債務(wù)，以免引起市場(chǎng)不安。德國(guó)在這一點(diǎn)上顯然放棄了其原先的主張。

(四)歐盟各國(guó)央行向國(guó)際貨幣基金組織提供2000億歐元資金，由其向陷入危機(jī)的歐元區(qū)國(guó)家提供應(yīng)急救助。其中，1500億歐元由歐元區(qū)國(guó)家提供，其余500億歐元由非歐元區(qū)歐盟國(guó)家提供。計(jì)劃中要求英國(guó)提供309億歐元，已遭卡梅倫政府拒絕。

(五)2012年3月簽署《財(cái)政聯(lián)盟條約》，與《里斯本條約》并行不悖。

德、法原先希望通過(guò)修改《里斯本條約》貫徹上述方案，由于英國(guó)否決，這一意圖無(wú)法實(shí)現(xiàn)，只好決定另簽條約。歐元區(qū)17國(guó)全部贊同，保加利亞、丹麥、立陶宛、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞、瑞典、捷克和匈牙利等九個(gè)非歐元區(qū)成員國(guó)表示愿意加入，唯英國(guó)拒絕參加。

2011年12月歐盟峰會(huì)是個(gè)局部的成功。雖不能立竿見(jiàn)影地解決主權(quán)債務(wù)問(wèn)題，但協(xié)調(diào)財(cái)政政策和嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律是向治理債務(wù)的方向邁出的第一步。建立財(cái)政聯(lián)盟修正了歐元?jiǎng)?chuàng)建時(shí)鑄成的一個(gè)先天缺陷，即貨幣聯(lián)盟與協(xié)調(diào)財(cái)政政策脫鉤。“自動(dòng)懲罰”和“自動(dòng)糾正”機(jī)制如能實(shí)現(xiàn)，將意味著一定程度的主權(quán)讓渡，是向一體化方向邁出的重要一步。德國(guó)總理默克爾稱此次峰會(huì)結(jié)果是走向建立“穩(wěn)定聯(lián)盟”的一個(gè)“突破”，法國(guó)總統(tǒng)薩科齊認(rèn)為峰會(huì)結(jié)果“為歐洲一體化進(jìn)程的重新發(fā)展和擺脫危機(jī)創(chuàng)造了條件”，盡管這兩位領(lǐng)導(dǎo)人的判斷還有待證實(shí)，但也不無(wú)參考意義。這次峰會(huì)還驗(yàn)證了歐盟一體化往往在危機(jī)深重時(shí)取得某些小步子進(jìn)展的規(guī)律，再次重現(xiàn)了德法合作的軸心帶頭作用，以及德國(guó)憑借其實(shí)力在歐盟決策中舉足輕重的地位，而英國(guó)的出局也預(yù)示著今后歐盟27個(gè)成員國(guó)齊步走一體化道路的難度越來(lái)越大，“雙速”歐洲將是較大可能的發(fā)展趨勢(shì)。

圍繞如何化解歐債危機(jī)進(jìn)行的角逐，反映出歐盟內(nèi)外五大矛盾：

一是德國(guó)內(nèi)部贊成和反對(duì)救助的分野凸顯。作為歐盟內(nèi)得益于歐元和一體化最大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)和發(fā)展?fàn)顩r最好的大國(guó)，德國(guó)被公認(rèn)為在救援負(fù)債國(guó)方面應(yīng)起“領(lǐng)導(dǎo)作用”，這意味著德國(guó)要更多地解囊相助并扮演拿主意、定措施的關(guān)鍵角色。但近十年來(lái)個(gè)人收入幾乎沒(méi)有增加的德國(guó)民眾反對(duì)政府用納稅人通過(guò)辛勤勞動(dòng)掙得的財(cái)富為“懶散”而又“超前消費(fèi)”的希臘人和南歐國(guó)家“埋單”；德國(guó)上層雖有一個(gè)“精英共識(shí)”，即歐元區(qū)是“一個(gè)命運(yùn)共同體”，“德國(guó)得益于歐洲，亦應(yīng)回報(bào)歐洲”，理應(yīng)傾力拯救歐元，但鑒于民意的強(qiáng)烈反對(duì)，出于“選舉政治”的考慮及擔(dān)心陷入救援的“無(wú)底洞”深淵，默克爾政府長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)拿不定主意，態(tài)度搖擺，使德國(guó)在解救歐債危機(jī)問(wèn)題上處于風(fēng)口浪尖，成為矛盾的焦點(diǎn)。

二是德法之間利益和理念的分歧尖銳。薩科齊總統(tǒng)傾向于“救急”，主張仿照美聯(lián)儲(chǔ)的做法，由歐洲央行收購(gòu)債券，成為“最后貸款者”，或者發(fā)行歐洲債券，或者對(duì)“歐洲金融穩(wěn)定基金”不設(shè)上限，目的是抑制市場(chǎng)投機(jī)，降低負(fù)債國(guó)十年期債券利率。而默克爾更傾向于“治本”，堅(jiān)持歐洲央行應(yīng)像德國(guó)聯(lián)邦銀行一樣專注于確保貨幣穩(wěn)定，反對(duì)擴(kuò)大歐洲央行的職能，認(rèn)為歐洲央行如仿效美聯(lián)儲(chǔ)收購(gòu)債券將導(dǎo)致通貨膨脹，這是德國(guó)人基于其歷史教訓(xùn)不能接受的。德國(guó)也反對(duì)增加“歐洲金融穩(wěn)定基金”或發(fā)行歐洲債券，認(rèn)為這實(shí)際上是最終讓德國(guó)“埋單”。默克爾堅(jiān)持各國(guó)采取減赤措施，各國(guó)須通過(guò)立法手段予以保證。最后，雙方在互作讓步的基礎(chǔ)上達(dá)成妥協(xié)，就歐洲央行“獨(dú)立行事”達(dá)成共識(shí)，實(shí)際上默克爾默認(rèn)歐洲央行購(gòu)買(mǎi)債券時(shí)德國(guó)不進(jìn)行干預(yù)，但仍不同意發(fā)行歐洲債券。

三是英國(guó)同法德兩家的利益沖突無(wú)法調(diào)和。卡梅倫首相在峰會(huì)前曾致函德法兩國(guó)，提出英國(guó)贊同財(cái)政聯(lián)盟的條件是：賦予英國(guó)倫敦金融城特殊地位，不受歐盟金融監(jiān)控，包括不交金融交易稅和銀行自有資本須達(dá)9%的規(guī)定。法德兩國(guó)認(rèn)為，英國(guó)作為非歐元區(qū)國(guó)家想通過(guò)加入“財(cái)政聯(lián)盟”對(duì)歐元區(qū)政策施加影響，卻要求不受“財(cái)政聯(lián)盟”的約束，因而斷然予以拒絕。在此情況下，英國(guó)不參加財(cái)政聯(lián)盟是必然的結(jié)果。

四是美歐圍繞美元與歐元的競(jìng)爭(zhēng)再次顯現(xiàn)。德法首腦2011年12月7日剛公布建立“財(cái)政聯(lián)盟”等治理方案，美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)即把包括德國(guó)在內(nèi)的歐元區(qū)國(guó)家列為“負(fù)面觀察對(duì)象”。歐洲政界普遍指出此舉背后具有“政治動(dòng)機(jī)”，而金融界認(rèn)為此舉客觀上促使德法意識(shí)到不能獨(dú)善其身，必須堅(jiān)定地走進(jìn)一步一體化之路。多數(shù)分析家認(rèn)為美有矛盾心理，一方面不愿意看到歐元成為美元競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，頗有“落井下石”之心，另一方面又擔(dān)心歐元垮臺(tái)會(huì)使美國(guó)的歐元資產(chǎn)受損，特別是可能導(dǎo)致美國(guó)一些金融機(jī)構(gòu)倒閉，并影響美國(guó)企業(yè)在歐洲的利潤(rùn)源泉。

五是德法兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)歐盟委員會(huì)的官僚作風(fēng)和效率低下流露強(qiáng)烈不信任和不滿。當(dāng)歐盟理事會(huì)主席范龍佩為避開(kāi)各國(guó)議會(huì)審議批準(zhǔn)這個(gè)不確定因素，建議不要簽訂新條約，而是通過(guò)修改《穩(wěn)定公約》的議定書(shū)實(shí)現(xiàn)“財(cái)政聯(lián)盟”時(shí)，默克爾總理公開(kāi)斥之為歐盟委員會(huì)的“雕蟲(chóng)小技”，加以拒絕。薩科齊總統(tǒng)2011年12月13日對(duì)法國(guó)《世界報(bào)》的專訪談話中指出：峰會(huì)協(xié)議使經(jīng)濟(jì)治理的責(zé)任從歐洲央行、歐盟委員會(huì)及穩(wěn)定公約收回到國(guó)家元首和政府首腦手里。歐盟委員會(huì)今后的任務(wù)是確保條約得到遵守并執(zhí)行處罰任務(wù)。還值得注意的是，默克爾和薩科齊在不同場(chǎng)合異口同聲地談到要“重建新歐盟”，其含義何在發(fā)人深思。

德國(guó)總理默克爾不久前意味深長(zhǎng)地指出，“歐債危機(jī)并非一夜之間形成的，而是幾十年錯(cuò)誤積累的結(jié)果”，擺在歐盟面前的是“一條漫長(zhǎng)而崎嶇的道路”。從歐盟走向建立“財(cái)政聯(lián)盟”的曲折過(guò)程可以預(yù)測(cè)，直到2012年3月正式簽署條約，在有關(guān)細(xì)節(jié)的談判中還會(huì)有不少變數(shù)。而要解決導(dǎo)致歐盟主權(quán)債務(wù)的深層次原因，需要改革難以為繼的歐洲發(fā)展模式，修改一度盛行的自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，反思以選舉政治為重要特征的西方民主制度，以及與時(shí)俱進(jìn)地應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，而最根本的還是要確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定均衡增長(zhǎng)。所有這些，都決定了歐債危機(jī)非短期內(nèi)可以化解，歐盟今后如何發(fā)展值得密切關(guān)注。

（作者系中國(guó)前駐德大使，中國(guó)外交學(xué)會(huì)前會(huì)長(zhǎng)）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）