楊志安 郭 矜 林海波

（遼寧大學，沈陽 110031）

在十一屆全國人民代表大會上，溫家寶總理對我國政府工作提出了“重視改革開放和自主創(chuàng)新”的基本思路。通過我國改革開放后的經(jīng)驗也表明，技術(shù)創(chuàng)新對我國綜合國力的提升有著不可估量的作用，而所謂創(chuàng)新型國家是指將技術(shù)創(chuàng)新能力作為保持一國國際競爭力優(yōu)勢的國家，它應至少具備以下幾個特征：科學技術(shù)進步貢獻率占70%以上；研發(fā)投入至少占GDP的2%；對外技術(shù)依存度比例低，不超過30%為宜。而科技創(chuàng)新又具有典型的公共品特征，產(chǎn)品創(chuàng)造成本相對較高，而產(chǎn)出率卻比較低，且傳播成本幾乎為零，這種強烈的溢出效應使得技術(shù)創(chuàng)新具有很高的私人風險，那么，政府的財稅政策合理介入此領(lǐng)域便顯得尤為重要。本文對我國現(xiàn)階段財政支持科技創(chuàng)新支出的特點、財稅政策支持科技創(chuàng)新存在的主要問題展開分析，進而提出我國財稅支出科技創(chuàng)新的對策選擇。

一、現(xiàn)階段我國財稅支持科技創(chuàng)新的特點

1.財政科技投入總量上升，增速趨緩。自改革開放以來，我國財政科技投入總量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，到2010年，財政科技支出達到3250億元，是1978年的61倍。與20世紀90年代相比，新世紀以來科技支出占財政總支出比重呈現(xiàn)總體下降趨勢。2006年科技支出增速有所加快，比上年增長26%，占財政總支出的比例也達到了4.18%，但此后增長乏力。從研發(fā)支出經(jīng)費來源看，企業(yè)作為研發(fā)主體的地位日益突出，2008年比重已達到近 70%（見表 1）。

2.地方財政科技投入增長較快，注重高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)支出。從圖1數(shù)據(jù)可看出，中央財政科技投入和地方財政科技投入都呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢，而且自2006年以來，地方財政科技投入呈現(xiàn)迅猛的發(fā)展趨勢，2007年和2008年甚至超過了中央財政科技投入的總量。地方財政科技投入從2007年起連續(xù)超過中央財政投入，說明地方對科技創(chuàng)新的支持力度在不斷加大。地方財政科技投入的重點領(lǐng)域主要集中在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)、科技成果的轉(zhuǎn)化和擴散方面，2008年這一部分的地方財政科技投入占地方總科技財政投入量的45.2%?？梢姷胤截斦萍纪度胫赜谀軌虼龠M地方高新科技發(fā)展的行業(yè)，并注重帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展和地方福利的提高。

表1 2000年—2008年我國R＆D經(jīng)費來源表單位：億元

圖1 中央地方財政科技投入比較

3.高校科研投入持續(xù)增加，專利產(chǎn)出大幅增長。高校是我國發(fā)明專利活動的主要來源之一，在我國科技創(chuàng)新活動中占據(jù)著重要的地位。高?？蒲型度胱?001年以來呈現(xiàn)持續(xù)增長的勢頭，到2008年已經(jīng)達到390.2億元，比上年增長24%。高等學校的科技活動在我國科技活動中占有重要地位。2008年，高等學校R&D人員占全國總量的13.6%，R&D經(jīng)費占全國總量的8.45%，基礎(chǔ)研究經(jīng)費則已達到全國總量的52%。高?？蒲型度胝伎傌斦萍纪度氲谋戎貫?0%左右，并在近年來一直持續(xù)在這一水平，已經(jīng)形成了穩(wěn)定的投入機制。高校的專利申請數(shù)量和授予數(shù)量自2000年來均保持較快的增長速度。其中高校的發(fā)明專利在2008年已經(jīng)達到10265項。高校的實用新型的授權(quán)數(shù)量呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢，到2008年達到37.8%。

4.科技論文數(shù)量穩(wěn)步增長，國際合作研究趨勢加強。目前我國的基礎(chǔ)研究和應用研究處于活躍的時期，也從一定層面上反映了我國科技創(chuàng)新的活力。中國科技論文與引文數(shù)據(jù)庫截止2008年已經(jīng)收錄第一作者論文超過47萬篇，比上年增長2%。國際上SCI數(shù)據(jù)庫截止2008年已收錄中國作者的論文65萬篇，居世界第五位；我國論文收錄數(shù)量雖多，但平均引用次數(shù)僅為5.2次，相對世界平均水平10.06次還有一定差距。在SCI數(shù)據(jù)庫已收錄的中國作者的論文中，有1/3是與國際作者合作的產(chǎn)物，這一比例比上年上漲了12.7%。與我國作者合作的國家主要有美國、日本、德國、英國等科技創(chuàng)新能力較強的先進國家，表明我國目前科技研究人員的研究素質(zhì)和研究水平已逐漸與世界先進水平接軌。

二、財稅支持科技創(chuàng)新存在的主要問題

1.財政科技投入規(guī)模未形成穩(wěn)定增長機制。我國財政科技投入規(guī)模比照國際水平，仍然偏小。財政科技投入增長幅度不僅波動大，并且近十多年來增長幅度大多低于同期財政總支出增長幅度。如前所述，財政科技撥款在同期財政支出中的比例不斷下滑，從1992年的5.06%，下降到2002年的3.7%，2010年進一步降至3.62%（見表2）?？梢娯斦Y金投入的不足是制約技術(shù)創(chuàng)新的重要原因。

表2 1978年以來國家財政用于科學技術(shù)的支出單位：億元、%

2.地區(qū)投入效率不平衡。目前我國不同區(qū)域和省際間發(fā)展差距不斷拉大的因素之一，是我國不同區(qū)域間在科技發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新能力方面的差距在逐漸拉大。我國不僅僅省際間技術(shù)創(chuàng)新效率差異明顯，而且東中西部之間差距也比較顯著（見表3）。東部地區(qū)平均效率為中部1.32倍，為西部的1.18倍，但是變異系數(shù)正在逐步縮小，有收斂趨勢。從趨勢上看，財政科技投入的效率，各區(qū)域都有改進，但是，東部地區(qū)效率更加明顯。

表3 1999年—2008年財科技投入效率的SFA實證結(jié)果

3.支持科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠缺乏目標性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性，手段過于單一。首先，我國現(xiàn)行科技方面稅收優(yōu)惠方式主要集中在稅率優(yōu)惠和稅額減免，更加偏重于直接優(yōu)惠，較少涉及間接優(yōu)惠，形式缺乏多樣性，而間接優(yōu)惠方式主要指固定資產(chǎn)加速折舊、投資稅抵免等，這種間接優(yōu)惠能充分調(diào)動企業(yè)從事研發(fā)的積極性，屬于稅前優(yōu)惠。其次，所得稅是科技稅收優(yōu)惠的主要稅類，但是目前的企業(yè)所得稅對那些正在進行技術(shù)研究的企業(yè)卻沒有絲毫稅收優(yōu)惠；個人所得稅方面，也并未出臺針對高薪技術(shù)人才的優(yōu)惠政策。最后，目前的科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠主要表現(xiàn)在地區(qū)優(yōu)惠，沒有以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為側(cè)重點。如在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的內(nèi)資企業(yè)可以在頭兩年免稅，并在以后年度適用15%的稅率。這種以國家劃定的地區(qū)優(yōu)惠不利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)外的同一產(chǎn)業(yè)企業(yè)的平等競爭，況且企業(yè)的稅收優(yōu)惠顯現(xiàn)出重外資、輕內(nèi)資的特征，并沒有以具體的項目為主。稅收政策應該有明確政策目標，現(xiàn)行科技方面的稅收優(yōu)惠政策的目標不夠明確，缺乏支持和鼓勵的傾向性，在如何協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)研究和應用研究，在發(fā)展全新技術(shù)還是小型改良為主方面，沒有總體規(guī)劃，科技稅收政策也是零星散見于各種法規(guī)文件中，沒有系統(tǒng)化和高層次化，權(quán)威性差，執(zhí)行困難。

4.促進科技創(chuàng)新的稅收法律體系不健全。目前，促進企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策多以國務院、財政部、國家稅務總局下發(fā)的通知、暫行規(guī)定、補充通知等形式出現(xiàn)，很少在稅收法律或條例中加以明確，使這些稅收優(yōu)惠缺乏嚴肅性、規(guī)范性，這也導致了在實際中難以全面地把握政策，執(zhí)行時容易出現(xiàn)偏差，為執(zhí)行政策帶來了困難?？萍紕?chuàng)新各個階段都存在技術(shù)風險，但目前只在研究與開發(fā)階段有相應的稅收優(yōu)惠政策，這就影響促進企業(yè)科技創(chuàng)新目標的實現(xiàn)。

三、完善支持科技創(chuàng)新的財稅對策

1.改革財政支出的管理制度與科研機構(gòu)的機制。改革財政支出管理制度，首先要清晰的界定政府與市場的界限，仍然以市場作為資源配置的基礎(chǔ)機制，分工明確，使多種投入資金相互協(xié)調(diào)發(fā)展。減少依靠科技事業(yè)費支出的科研事業(yè)機構(gòu)并精簡科研機構(gòu)中管理人員的比例，同時對科研人員的科研標準適當提高，給與流動科研人員必要的科研資金支持。要推動科技機構(gòu)的改革，建立適合經(jīng)濟發(fā)展需要的科研機構(gòu)運行機制。

2.通過法律手段建立穩(wěn)定的財政科技支出增長機制。前文所述，我國目前財政科技投入的穩(wěn)定增長機制尚未形成。從法律層面上講，落實《科技進步法》的要求，即政府科技投入的增長不低于經(jīng)常性財政收入增長。若未能超過，應考慮在下一個年度適當追加。此外，有必要將國家財政資金投入占GDP的比重納入政府預算制度，實現(xiàn)制度性增長。在增加財政支出的同時，保證企業(yè)科技投入的主體地位。

3.完善中央地方財政科技投入體系與結(jié)構(gòu)。由于每個國家的國情與發(fā)展戰(zhàn)略不同，所以財政支出的領(lǐng)域和方向也有所不同，具體來說，中央財政應該主要投入到具有高度戰(zhàn)略性意義的領(lǐng)域，比如基礎(chǔ)研究和公益事業(yè)性研究。而地方財政支出主要致力于地方科技事業(yè)的發(fā)展，根據(jù)本地區(qū)實際情況制定本地區(qū)的支出項目，與中央相互配合、互為補充，實施有所為有所不為的戰(zhàn)略是各國的共識。此外，鑒于落后地區(qū)財政支出能力有限，中央財政還需要對落后地區(qū)的科技投入加大支持力度，從而促進落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，消除短板效應，進而形成科技投入和經(jīng)濟逐步發(fā)展的良性循環(huán)機制。

4.調(diào)整現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策需要從針對區(qū)域優(yōu)惠，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕援a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，幫助產(chǎn)業(yè)聚集提供產(chǎn)業(yè)在國家內(nèi)部的協(xié)作能力?，F(xiàn)行稅制對外商投資企業(yè)的區(qū)域優(yōu)惠政策應逐步轉(zhuǎn)為重點產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，將我國制造業(yè)等行業(yè)普遍實行的稅收優(yōu)惠政策逐步轉(zhuǎn)為對國內(nèi)需要的短缺技術(shù)和創(chuàng)新項目及其應用實行重點優(yōu)惠政策?，F(xiàn)行的稅收政策中對于人力資本加速形成的激勵措施有很多不足，可以采用的措施如：提高高新技術(shù)企業(yè)計稅標準；對于技術(shù)轉(zhuǎn)讓個人所得的所得稅優(yōu)惠，應該比照現(xiàn)行的稿費所得的計征辦法，按應納稅額減少30%以上計征，并且適當擴大技術(shù)成果獎勵的免稅范圍。

5.建立和完善財政科技投入項目的監(jiān)督機制。財政科技資金投入項目以后，要加強對項目全過程的監(jiān)控，以保證資金達到最大的使用效率。這種監(jiān)控包括：第一，建立相關(guān)利益者參與機制，解決成本約束下的有效監(jiān)督。第二，完善現(xiàn)有的項目競標制，使政府資源的配置真正體現(xiàn)在效率的基礎(chǔ)上兼顧公平。第三，運用先進的技術(shù)手段實現(xiàn)動態(tài)管理，提升過程監(jiān)督管理效率。第四，對現(xiàn)有的政策進行調(diào)整，包括與經(jīng)濟體制相關(guān)的政策以及與社會環(huán)境相聯(lián)系的制度安排，營造激勵機制的科技創(chuàng)新環(huán)境。

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