林孔智

探析行政事業(yè)單位項目資金管理制度的構建

林孔智

福建省僑辦行政財務處

近幾年來，行政事業(yè)單位項目的資金規(guī)模和覆蓋面不斷加大，一些單位在項目資金管理上存在著預算難做、支出隨意、決算和績效評價缺失等問題，造成了資金管理的混亂，有限的資金不能充分發(fā)揮作用。因此，探析構建行政事業(yè)單位項目資金管理制度，對于發(fā)揮項目資金杠桿作用，集中力量辦大事的成效上來說具有重要的意義。

項目資金 管理制度 制度構建

隨著國民經(jīng)濟的快速增長,各級財政預算安排的項目資金也在逐年增加, 這對于支持國民經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展起到了積極推動作用。但由于財政項目資金在管理使用中存在一些問題, 使項目資金難以確保?？顚Ｓ? 直接影響了資金使用效益。因此, 如何有效推進項目資金管理制度的構建, 促進項目資金支出的科學性和有效性,已成為亟待解決的課題。

1 行政事業(yè)單位項目資金管理制度構建的重要性

在實際工作中，項目資金在管理使用中還存在以下幾個問題：一是預算編制有待進一步細化。行政事業(yè)單位項目涉及面廣、工作量大，有的單位缺乏對項目進行深入分析，預算編制不能準確反映項目資金需要，導致了行政事業(yè)項目資金預算執(zhí)行質(zhì)量低下，既造成大量資金沉淀，也加大了資金監(jiān)管風險；二是資金使用效益有待進一步提高。由于項目的立項、審批管理權限在項目主管部門，資金撥付權限卻在財政部門，部門之間缺乏一套可操作的協(xié)調(diào)、溝通程序，導致有的項目還沒批復，資金卻已到位，有的項目已經(jīng)開工，但資金遲遲不能到位，造成了項目資金投入環(huán)節(jié)未及時撥入資金或未足額撥付資金，使項目不能按期產(chǎn)生效益；三是資金被截留、挪用的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。行政事業(yè)單位項目繁雜，管理上又存在多頭管理，分散使用的現(xiàn)象，財務人員往往只能承擔著會計核算和資金支付等簡單工作，而沒有真正參與到項目資金使用范圍及經(jīng)費決算報告審核等工作，在項目活動事前和事中無法對項目執(zhí)行情況進行跟蹤檢查和延伸檢查，導致項目資金被挪用、擠占，?？畈荒軐Ｓ茫凰氖琼椖抠Y金監(jiān)管較難。少數(shù)單位領導對項目資金管理認識不到位，存在“重項目申請，輕項目實施；重資金投入、輕項目管理”的觀念，弱化了財政項目資金的監(jiān)管。因此，建立科學的行政事業(yè)單位項目資金管理制度，具有突出的重要性。

2 行政事業(yè)單位項目資金管理制度構建的基本原則

按照科學化、精細化管理的要求，構建行政事業(yè)單位項目資金管理制度，保障項目資金支出的科學性和有效性，做到有章可循，有據(jù)可依，應堅持合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性三方面的原則。一是合規(guī)性原則，就是用科學管理制度規(guī)范行為，合理安排項目資金支出，使項目資金從立項審批、撥付使用、監(jiān)督管理到績效評價分析上形成一整套科學運作的項目資金制度。二是經(jīng)濟性原則，是指創(chuàng)新項目論證方式，優(yōu)化項目資金支出結構，重點關注行政事業(yè)單位項目資金投入和使用過程中成本節(jié)約的水平和程度。三是效率性和效果性原則，是指項目資金支出按定量指標和定性指標，對項目支出進行績效評價。如利用資金到位率、資金使用率和支出效果率以及就業(yè)效益指標等，對項目完成后實際達到的效益進行評價。

因此，在實際制度設計中，要將基本原則貫穿其中，合理界定三者的重要性程度，充分考慮財政項目資金支出多樣性特征，在構建管理制度上努力做到全面性與特殊性結合，科學性與實用性相結合，確保項目資金支出在事前、事中、事后得到全方位控制。

3 行政事業(yè)單位項目資金管理制度構建的設想

當前，行政事業(yè)單位項目資金管理中存在的問題必須靠改革、用制度來解決，以保障項目資金的規(guī)范、安全、高效使用。因此，在行政事業(yè)單位項目資金管理制度構建上，筆者建議從政策、運營、評價、內(nèi)控上構建 “四位一體”的項目資金管理制度。

3.1 構建依法理財，科學化、精細化的政策制度

貫徹“先建制度，后分資金，先規(guī)范，后運作”的合規(guī)性原則，建立健全科學、規(guī)范、覆蓋全面的項目資金政策體系，規(guī)范項目資金審批、預算執(zhí)行、經(jīng)費決算、監(jiān)督檢查和績效評價等方面的工作，使項目資金由“人為分配”向“依法分配”轉變，由“人為管理 ”向“依法管理 ”轉變。在實際工作中，對于科學化精細化政策制度的構建，筆者建議首先要制定項目預算管理政策，一是相關業(yè)務部門要按照經(jīng)費使用的范圍，提出年度工作項目計劃及經(jīng)費預算方案報領導辦公會討論。二是通過預算方案后，項目工作計劃由相關業(yè)務部門負責組織實施，項目資金預算由財務部門根據(jù)項目經(jīng)費的原則和使用范圍進行審核；其次要制定項目決算管理政策，一是定期通報項目資金使用情況，使相關部門及時掌握項目進展及經(jīng)費使用情況。二是在工作項目完成后，承擔項目單位要向財務部門作出書面的經(jīng)費決算報告；最后要完善項目資金的撥付政策，財務部門負責經(jīng)費決算報告核定，按照財務日常簽批程序履行撥付手續(xù)，將項目資金經(jīng)費撥付到承擔項目單位的指定銀行帳戶，統(tǒng)一管理使用。

3.2 構建發(fā)揮項目資金杠桿作用的運營制度

為提高項目資金運營效益，應加快項目審核、加強預算執(zhí)行、細化支出進度，確保撥付環(huán)節(jié)暢通管理。在具體運營項目資金方面，筆者建議在項目審核上，各部門應嚴格立項、篩選、論證制度，組織專家組進行可行性研究和評審, 出具可行性研究報告和評審報告,并按規(guī)定程序申報, 建立滾動的部門項目庫和財政項目庫；在預算執(zhí)行上，各業(yè)務處室應按其各自職責分工, 針對各類項目資金的特點, 結合項目的具體情況, 將其所分管的行業(yè)或部門的項目資金預算執(zhí)行好,做到對項目資金的使用不越位, 使其規(guī)范運行；在細化支出進度上，使用項目資金的部門應明確資金授權審批、支付方式、支付金額等規(guī)定，嚴格按規(guī)定的用途和標準使用和管理項目資金，做到?？顚Ｓ?；在確保撥付環(huán)節(jié)暢通上，通過改革國庫資金撥付方式，解決國庫資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成的大量庫外沉淀和閑置浪費，達到提高項目資金使用效率的目的，徹底取消項目資金過渡戶，實現(xiàn)項目資金支出“直通車”，從而提高項目資金的使用效率，真正體現(xiàn)“陽光財政”的社會功能。

3.3 構建貫穿項目全過程的績效評價制度

在項目資金績效評價制度構建上，要按照“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，項目完成有評價，評價結果有反饋、反饋結果有應用”的效率性和效果性原則，重點推進和落實項目績效目標的申報和審核評價工作。在申報項目支出時，要有明確的績效目標；在項目實施過程中，加強對其實現(xiàn)績效目標的監(jiān)管；在項目支出完成后，對財政支出績效進行考核評價，并將評價考核結果作為今后安排項目資金的主要依據(jù)之一。在實際績效評價工作中，首先要從項目立項、資金管理、績效目標、財務信息質(zhì)量、組織管理水平、預算執(zhí)行、項目經(jīng)濟和社會效益以及項目可持續(xù)影響等方面設立績效評價指標；其次在績效評價方法上，要靈活運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，對于效益是經(jīng)濟的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項目，多采用成本效益分析法，對于一般性項目資金可以采取比較法等對項目資金結構和增減水平等進行綜合評價，從而判斷資金效率情況；再則在全過程績效評價工作程序上，一般分為三個階段，一是資料初審，聘請專家或中介機構進行對已收集的資料分類整理、審查和分析；二是現(xiàn)場核查，對項目承擔單位提供的數(shù)據(jù)資料，聘請專家或中介機構到現(xiàn)場堪查、詢查、核實所掌握的有關信息資料；三是綜合評價，按照確定的評價指標體系、評價方法，對評價對象的績效情況進行全面定量定性分析和綜合評價，形成評價報告，建立績效評價檔案；最后將績效評價結果應用到項目開展工作中，對于評價結果較好的，可采取適當方式予以表揚，對于評價結果未達規(guī)定標準的，給予責令限期整改，不斷提高單位項目資金的使用效率。

3.4 構建加強項目資金風險防范的內(nèi)部控制制度

在構建加強項目資金風險防范的內(nèi)部控制制度上，要吸收借鑒企業(yè)內(nèi)部控制在資產(chǎn)安全、內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等方面的先進經(jīng)驗和做法，推進行政事業(yè)單位項目資金風險防范的內(nèi)部控制制度構建，保證行政事業(yè)單位項目資金的安全，有效防范風險舞弊行為的發(fā)生。具體在構建制度上要努力做到以下幾點工作：一是實施項目資金授權批準控制環(huán)節(jié)上，涉及項目資金業(yè)務事項的處理都必須要經(jīng)過授權和批準，在規(guī)定的范圍、權限、程序和責任內(nèi)進行，對重大項目資金活動實行集體決策或聯(lián)簽制度，確保項目資金使用安全；二是在會計系統(tǒng)控制環(huán)節(jié)上，實行項目資金專賬核算，對財政部門下?lián)艿捻椖抠Y金按照項目內(nèi)容設置明細科目進行單獨核算，清晰反映，同時財務人員參與項目資金預算申報、執(zhí)行、監(jiān)督、核算的全過程。實行項目資金結余清理，要求項目資金使用單位按會計年度認真清理下?lián)艿捻椖抠Y金累計結余情況，并將清理結果分項目報上級財務處室和有關業(yè)務處室，對結余資金的管理嚴格按照財政項目資金結余管理暫行辦法進行申報、審批和備案。實行會計人員培訓，組織會計人員參加會計理論、政策法規(guī)、業(yè)務知識、職業(yè)道德等培訓，提高會計人員用理論指導實踐的能力、依法理財?shù)哪芰σ约皶嬋藛T職業(yè)道德水平；三是完善內(nèi)部會計監(jiān)督控制環(huán)節(jié)上，堅持以公開促進項目資金規(guī)范運行，將項目資金的預算、開支、決算等信息予以公開，便于大家監(jiān)督；建立由財務處、有關業(yè)務處、紀檢監(jiān)察等部門參加的聯(lián)合監(jiān)督檢查工作機制，加強對項目資金依法申報項目、撥付程序、公示內(nèi)容和期限、是否存在截留、擠占、挪用項目資金等內(nèi)容進行監(jiān)督檢查，確保?？顚Ｓ?。

[1] 財政部.中央本級項目支出預算管理辦法[Z].財預［2007］38 號，2007.

[2] 王樹凱，李洪昌.財政專項資金管理中存在的問題、原因及對策[J].財政監(jiān)督，2007，（8）:31-32.

[3] 吳鐵君.財政專項資金管理中存在的問題及對策[J].現(xiàn)代商業(yè),2011(21):67.