李萬慧

（重慶社會科學(xué)院，重慶 433300）

澳大利亞的均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以其考慮因素最全面、設(shè)計(jì)最復(fù)雜而著稱于世，其所追求的完全均等化效果也被研究者所稱許。然而，本文的研究表明，受統(tǒng)計(jì)口徑、研究視角等多方面因素的制約，澳大利亞的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在很多被誤讀的地方。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)：究竟是以一般性轉(zhuǎn)移支付為主還是以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對于一國公共服務(wù)的提供有著重要的含意。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)移支付密切相關(guān)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)相當(dāng)程度上塑造了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。Bob Searle和Jorge Martinez-Vazquez認(rèn)為，“轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)很大程度上是不同層級政府決策權(quán)的分配和既實(shí)現(xiàn)國家優(yōu)先目標(biāo)又實(shí)現(xiàn)地區(qū)優(yōu)先目標(biāo)的服務(wù)提供模式的塑造?！雹貰ob Searle and Jorge Martinez-Vazquez，“The Nature and Functions of Tied grants”，F(xiàn)iscal Equalization，Jorge Martinez-Vazquez and Bob Searle edits，Springer Science and Business Media，LLC，2007，P409.“不同轉(zhuǎn)移支付種類和不同類型條件的使用最終是一個(gè)補(bǔ)助和受補(bǔ)助政府之間的權(quán)力平衡問題”。②同上，P407。

在以往的研究中，澳大利亞的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)都被視作以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔助。以表1為例，目前澳大利亞聯(lián)邦政府對州政府的轉(zhuǎn)移支付有來自GST（貨物和服務(wù)稅，相當(dāng)于增值稅）的轉(zhuǎn)移支付、國家競爭政策補(bǔ)助（NCP，用于執(zhí)行國家競爭政策和相關(guān)改革）、延期GST補(bǔ)助（澳大利亞政府允許特定的小企業(yè)和非盈利組織按年繳納GST，延期GST補(bǔ)助用于補(bǔ)償由此所選成的稅收延遲）和特殊目的轉(zhuǎn)移支付（SPP，special purpose payment）。前四者通常被稱為一般性轉(zhuǎn)移支付。以此計(jì)算，2005年-2006年度澳大利亞聯(lián)邦對州轉(zhuǎn)移支付中，一般目的轉(zhuǎn)移支付占比為58%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（特殊目的轉(zhuǎn)移支付）占比為42%，該國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔助。

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然而，以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是澳大利亞統(tǒng)計(jì)署的統(tǒng)計(jì)口徑，而澳大利亞聯(lián)邦政府則是另一種統(tǒng)計(jì)口徑，二者的差別是如何對待GST補(bǔ)助。聯(lián)邦政府認(rèn)為GST應(yīng)被視做州的稅收，因?yàn)樗械亩愂帐杖攵嫁D(zhuǎn)移給了地方，這些稅收僅僅是由聯(lián)邦政府代征而已，州則負(fù)責(zé)償還聯(lián)邦政府代征的成本，因此對州的GST劃撥不能視做聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦政府也認(rèn)為它將GST作為州的收入進(jìn)行統(tǒng)計(jì)處理是合理的，因?yàn)镚ST稅率和稅基未經(jīng)州政府的一致同意不得變動，這意味著它不是一種聯(lián)邦稅。澳大利亞國家統(tǒng)計(jì)署則將GST視為聯(lián)邦稅，認(rèn)為聯(lián)邦政府“對GST的設(shè)置和分配有著相當(dāng)大的影響和自由，而單個(gè)的州對GST的設(shè)置和分配沒有足夠的影響和自由”，出于這一理由，國家統(tǒng)計(jì)署將聯(lián)邦對州的GST分配視為一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。①OECD（2006），OECD Economic Surveys：Australia，Volume.2006/12-July 12，OECD Paris，p78.

由于GST補(bǔ)助的規(guī)模非常大，GST的統(tǒng)計(jì)處理口徑對于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有很大影響。如果按照聯(lián)邦政府的統(tǒng)計(jì)處理，GST補(bǔ)助屬于州政府之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而不是聯(lián)邦對州的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，澳大利亞財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)是絕對的以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主（2005年—2006年為96.6%），其余的諸如國家競爭政策補(bǔ)助等一般目的轉(zhuǎn)移支付幾乎可以忽略不計(jì)——當(dāng)然這取決于GST的統(tǒng)計(jì)處理。

二、均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模：究竟是大還是小

世界上絕大部分國家都由多級政府組成。除了縱向上中央政府和地方政府之間存在差異，即使地方政府之間，橫向上也存在財(cái)政收入能力和財(cái)政支出的差異，過大的差異導(dǎo)致富裕地區(qū)能夠提供較高水準(zhǔn)的公共服務(wù)，而貧困地區(qū)甚至難以提供基本的公共服務(wù)設(shè)施，從而形成地區(qū)間的不公。為了減少富裕和貧窮地區(qū)之間的財(cái)政差異，需要通過轉(zhuǎn)移支付加以彌補(bǔ)，這種轉(zhuǎn)移支付被稱為均等化轉(zhuǎn)移支付。均等化轉(zhuǎn)移支付是世界各國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的一種重要類型。均等化的本質(zhì)是地區(qū)間財(cái)政收入的再分配，即財(cái)政資源從富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移。

無條件的均等化轉(zhuǎn)移支付②均等化轉(zhuǎn)移支付包括無條件的均等化轉(zhuǎn)移支付和有條件均等化轉(zhuǎn)移支付。分為兩類：總額均等化和凈值均等化③Robin Boadway，“The Theory and Practice of Equalization”，CESifo Economic Studies，vol.50，1/2004，213.?？傤~均等化由資金來源于中央稅收收入的中央對地方轉(zhuǎn)移支付組成，凈值均等化由自我融資的地區(qū)對地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付組成。原則上，從均等化的角度看，凈值和總額轉(zhuǎn)移支付是相同的：總額轉(zhuǎn)移支付可以復(fù)制凈值轉(zhuǎn)移支付的均等化結(jié)果，但要做到這一點(diǎn)要求中央政府相對于它的自有支出需求要有一個(gè)更大份額的稅收空間。

在澳大利亞，GST補(bǔ)助是該國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中正式的均等化轉(zhuǎn)移支付。以往的研究中，在將GST補(bǔ)助視作聯(lián)邦對州財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（統(tǒng)計(jì)署口徑）的情況下，GST補(bǔ)助額被視為總額均等化轉(zhuǎn)移支付，即GST全部作為均等化轉(zhuǎn)移支付額。以此口徑計(jì)算，2005年-2006年度澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付占聯(lián)邦對州財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例高達(dá)58%（37340/64357.2），也就是說，聯(lián)邦對州財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中均等化轉(zhuǎn)移支付占有最大的規(guī)模。然而，這種統(tǒng)計(jì)忽略了這樣一個(gè)問題：如果將GST全部視為均等化轉(zhuǎn)移支付，那無論是不富裕的北方自治領(lǐng)還是非常富裕的新南威爾士都有資格享受均等化轉(zhuǎn)移支付，無從分辨究竟用于財(cái)政再分配的轉(zhuǎn)移支付是多少。

因此，更恰當(dāng)?shù)暮饬烤然?cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的應(yīng)當(dāng)是凈值均等化轉(zhuǎn)移支付，即均等化轉(zhuǎn)移支付中用于再分配的部分，也就是從富裕地區(qū)流向貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金量。表2反映的就是澳大利亞GST補(bǔ)助中凈用于再分配的部分，從中可以看出，新南威爾士州有20.8億元的GST收入被再分配到了別的州，而在另一端，北方自治領(lǐng)則得到了來自于其它州的15億元的再分配補(bǔ)助。以此計(jì)算，澳大利亞2005年—2006年度凈用于地區(qū)間再分配的資金僅有45億元，其中新南威爾士貢獻(xiàn)了28億元，維多利亞貢獻(xiàn)了17億元。因此，如果以凈用于地區(qū)間財(cái)政收入再分配的資金作為均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的話，那么2005年—2006年度澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付占聯(lián)邦對州轉(zhuǎn)移支付的比例僅為6.99%（45億元/644億元），而不再是58%，澳大利亞的均等化轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中所占的規(guī)模微不足道。財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付注重于財(cái)政資金的再分配，以凈用于再分配的財(cái)政資金來衡量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更為科學(xué)，因此，過去所認(rèn)為的澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模很大的觀點(diǎn)有失偏頗。

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三、轉(zhuǎn)移支付均等化效果：究竟是強(qiáng)還是弱

如前文所言，財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付用于減少地區(qū)間財(cái)政差異。均等化效果或均等化程度取決于以什么作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。均等化效果既可以是均等化的結(jié)果——即以均等化后財(cái)政差異的大小來衡量，也可以是均等化的過程——即以均等化轉(zhuǎn)移支付降低財(cái)政差異的程度來衡量。

澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付分配所依據(jù)的原則是橫向財(cái)政均等化原則，其目標(biāo)是為所有的澳大利亞人提供平等的待遇。遵照這一原則，澳大利亞的均等化轉(zhuǎn)移支付追求各州都有能力提供無差別的公共服務(wù)，也就是說在財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付后，各州之間的財(cái)政差異完全消除，即地區(qū)間財(cái)政差異為0。澳大利亞可能是世界上唯一一個(gè)均等化轉(zhuǎn)移支付致力于完全均等化的國家。正因?yàn)槿绱?，通常認(rèn)為澳大利亞的財(cái)政均等化效果非常強(qiáng)。

然而，如果以財(cái)政均等化降低財(cái)政差異的程度來衡量，未必能得出這一結(jié)論。

以澳大利亞和部分OECD國家的財(cái)政均等化效果加以對比說明。表3是OECD國家地區(qū)間財(cái)政差異和均等化效果的對比表，從中可以看出，均等化后，OECD國家最低財(cái)政收入能力（此處是指最低值與平均值的比值，下同）從平均57%提高到86%，最高財(cái)政收入能力（此處是指最大值與平均值的比值，下同）從平均155%降低到122%（意味著富裕地區(qū)的資金流向了貧困地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)了再分配），財(cái)政差異顯著減少了。而澳大利亞的最低財(cái)政收入能力和最高財(cái)政收入能力均為100%，地區(qū)間財(cái)政差異完全被消除，這也是OECD國家中僅有的。由此來看，澳大利亞的均等化效果確實(shí)非常強(qiáng)。

然而，如果以均等化轉(zhuǎn)移支付降低財(cái)政差異的幅度來衡量均等化轉(zhuǎn)移支付的效果，那么，平均來說，均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付使OECD國家的最大財(cái)政收入能力降低了33.4個(gè)百分點(diǎn)，最低財(cái)政收入能力則提升了29.4個(gè)百分點(diǎn)。澳大利亞的最大財(cái)政收入能力則僅僅降低了3.8個(gè)百分點(diǎn)，比平均水平低25.6個(gè)百分點(diǎn)，是OECD國家中最低的；最低財(cái)政收入能力則提升了20.2個(gè)百分點(diǎn)，比平均水平低9.2個(gè)百分點(diǎn)，在表中所列的12個(gè)國家中僅居第7位，這也意味著澳大利亞的財(cái)政均等化效果大打折扣，遠(yuǎn)不如以往研究認(rèn)為的那樣強(qiáng)。

如果再看一下澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付之前的初始財(cái)政差異，更能加深對該國財(cái)政均等化效果的印象。澳大利亞有著OECD國家最小的財(cái)政差異（其最高財(cái)政收入能力僅為103.8%，最低財(cái)政收入能力高達(dá)79.8%），結(jié)果是在均等化后，盡管其最高財(cái)政收入能力下降幅度是OECD國家中最低的，卻實(shí)現(xiàn)了完全均等化。也就是說，澳大利亞均等化的效果——完全的均等化——是與其所處的初始的財(cái)政差異本身就很小這一有利因素息息相關(guān)的。

長期以來，澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付以其考慮因素最全面、設(shè)計(jì)最復(fù)雜而著稱于世。然而，澳大利亞耗費(fèi)極大的精力去設(shè)計(jì)世界各國中最為綜合、最為復(fù)雜的均等化轉(zhuǎn)移支付，其目的也僅僅是為了消除一個(gè)極小的地區(qū)間財(cái)政差異，這種付出是否值得令人懷疑。

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從以上研究可以看出，由于一國財(cái)政管理體制和其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的復(fù)雜性，不同的統(tǒng)計(jì)口徑、不同的視角可能得出不同的結(jié)論，甚至有時(shí)會得出相反的結(jié)論，以往對于澳大利亞財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的研究就存在被誤讀的地方，這也提醒我們在研究一國的財(cái)政體制時(shí)應(yīng)當(dāng)多角度、全面地加以分析，否則就會對我們的研究造成誤導(dǎo)。