首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 高雁

論如何提升消費(fèi)救濟(jì)的實(shí)效性

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 高雁

目前在我國(guó)侵犯消費(fèi)者權(quán)益事件頻發(fā)，而救濟(jì)制度不到位是主要原因之一。在諸多救濟(jì)手段中，有些糾紛解決手段的實(shí)際效果不甚理想，且有些手段存在運(yùn)行效率低下的問(wèn)題，從現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展規(guī)律來(lái)看，進(jìn)一步改善消費(fèi)者維權(quán)手段十分必要，改革的關(guān)鍵是要提升消費(fèi)糾紛解決方法的實(shí)效性，解決問(wèn)題手段的多樣性?xún)H僅是外在形式。我們可以借鑒一些國(guó)外的維權(quán)方法，改造我國(guó)消費(fèi)糾紛解決手段的偏弱的現(xiàn)狀，疏通渠道，創(chuàng)造有效解決消費(fèi)糾紛的新機(jī)制。

消費(fèi)渠道 救濟(jì)偏弱 消費(fèi)仲裁 消費(fèi)新訴訟

目前消費(fèi)侵權(quán)事件每天發(fā)生，人們也不斷批評(píng)政府對(duì)市場(chǎng)的管控能力。消費(fèi)事件高發(fā)的背后，反映出現(xiàn)存消費(fèi)救濟(jì)手段還存在重大問(wèn)題，民眾對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，而商人們又能夠順利地獲得大量不法利益，當(dāng)然是帶動(dòng)了更多的、更肆無(wú)忌憚的違法行為，加劇了市場(chǎng)的無(wú)序性。“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”的法律諺語(yǔ)提示我們：權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要合適的保障程序。

1 現(xiàn)行消費(fèi)救濟(jì)手段實(shí)際運(yùn)行偏弱的問(wèn)題

目前的消費(fèi)救濟(jì)已呈現(xiàn)出多元化方式，但總體來(lái)講渠道仍不夠通暢，消費(fèi)者維權(quán)路徑繁瑣，成本高，而且程序?qū)嶋H效果偏弱。事實(shí)上，消費(fèi)者的維權(quán)不僅維護(hù)個(gè)人權(quán)益，還間接具備著保護(hù)公眾共同的消費(fèi)利益的特質(zhì)，理應(yīng)受到法律方面的禮遇和支持。

當(dāng)消費(fèi)者遇到消費(fèi)問(wèn)題時(shí)，首先想到的是和經(jīng)營(yíng)者溝通，試圖快速解決問(wèn)題，如果經(jīng)營(yíng)者本著對(duì)用戶負(fù)責(zé)的經(jīng)營(yíng)理念，問(wèn)題會(huì)很快解決，也避免了其他解決方式運(yùn)用。事實(shí)上這種方式也解決了許多糾紛，特別是對(duì)經(jīng)營(yíng)者利益損害不大，而經(jīng)營(yíng)者又可贏得信譽(yù)的事件。但如果經(jīng)營(yíng)者拒絕和消費(fèi)者達(dá)成和解協(xié)議，那么這種解決方式在程序上的發(fā)揮空間有限，和解與否主動(dòng)權(quán)主要在經(jīng)營(yíng)者手中，經(jīng)營(yíng)者會(huì)視利益大小而動(dòng)，消費(fèi)者沒(méi)有應(yīng)對(duì)的助力。有時(shí)消費(fèi)者也會(huì)通過(guò)媒體的力量，社會(huì)大眾的力量迫使企業(yè)坐下來(lái)協(xié)商，但是一般消費(fèi)者鮮有這樣的機(jī)會(huì)，而且這種非常規(guī)手段。在解決方式上也無(wú)法進(jìn)行制度化推廣，沒(méi)有強(qiáng)制性保障，經(jīng)營(yíng)者很難妥協(xié)。

許多消費(fèi)者更愿意尋求消費(fèi)者協(xié)會(huì)幫助，由于消費(fèi)者協(xié)會(huì)在社會(huì)上有很大的影響力和威信，經(jīng)營(yíng)者一般會(huì)認(rèn)真對(duì)待消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解。消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解是國(guó)際通行的做法，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的介入可以促成事件的快速解決，而且消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解不收取任何費(fèi)用，頗受消費(fèi)者歡迎。因?yàn)閭€(gè)人消費(fèi)者在時(shí)間、精力的耗費(fèi)考量后，簡(jiǎn)單又廉價(jià)的手段往往是最佳選擇。但消費(fèi)者協(xié)會(huì)不具備強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入交涉活動(dòng)的力量，消費(fèi)者協(xié)會(huì)主持達(dá)成的協(xié)議也不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，一旦經(jīng)營(yíng)者或消費(fèi)者翻悔，調(diào)解便會(huì)失去意義，所以消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解沒(méi)有形成法律認(rèn)可的實(shí)效。

目前向有關(guān)行政部門(mén)申訴也是解決手段之一，但當(dāng)事人尋求的并不多，主要原因是行政機(jī)關(guān)的解決對(duì)消費(fèi)者而言，難以獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。行政執(zhí)法部門(mén)也處理了一些消費(fèi)者申訴案件。但行政部門(mén)僅有行政處罰權(quán)，僅靠行政機(jī)關(guān)的處罰手段，消費(fèi)者無(wú)法獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。有學(xué)者指出，自20世紀(jì)尤其是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，產(chǎn)業(yè)化、都市化使得大量的社會(huì)問(wèn)題涌現(xiàn)出來(lái)，導(dǎo)致政府日益從消極的“守夜人”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠麌?guó)”角色。國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致西方“三權(quán)分立”的體制的變化，行政機(jī)關(guān)不僅被授權(quán)分享了部分立法權(quán)，而且分享了部分司法權(quán)。但本文認(rèn)為我國(guó)目前不宜賦予消費(fèi)行政裁決權(quán)。目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)還是過(guò)于強(qiáng)大，對(duì)行政強(qiáng)權(quán)應(yīng)當(dāng)限制和約束，而且行政權(quán)也不應(yīng)當(dāng)侵蝕司法領(lǐng)地。近些年來(lái)的各項(xiàng)立法及法律修改的大方向都是在對(duì)行政權(quán)力加以限制，防止行政權(quán)利的過(guò)度膨脹，建立一個(gè)小政府和大社會(huì)社會(huì)系統(tǒng)是我國(guó)社會(huì)改革的方向，因此行政裁決用于消費(fèi)糾紛還需商榷。

目前商事仲裁和民事訴訟成為了消費(fèi)者的最終選擇，但是由于手段的復(fù)雜和繁瑣應(yīng)用起來(lái)反而實(shí)際效果不理想。主要因?yàn)橄M(fèi)糾紛具有數(shù)量多、額度小的特點(diǎn)，因此消費(fèi)者對(duì)于復(fù)雜的維權(quán)手段往往選擇沉默，而違法者因?yàn)楂@利豐厚則愈發(fā)肆無(wú)忌憚，所以提高消費(fèi)者維權(quán)過(guò)程的實(shí)效性，讓普通民眾能夠簡(jiǎn)單的維權(quán)是消費(fèi)者法律努力的方向。

2 建立新的消費(fèi)救濟(jì)程序

雖然說(shuō)現(xiàn)代社會(huì)人人皆為消費(fèi)者，但是相比經(jīng)營(yíng)者來(lái)講，消費(fèi)者群體仍是弱勢(shì)群體。消費(fèi)者人群難以在人力、財(cái)力、時(shí)間以及專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)上與經(jīng)營(yíng)者抗衡，如果要使消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者之間形成良好的平衡關(guān)系，特別需要在制度上向消費(fèi)者傾斜，給予消費(fèi)者更多的制度上的便利和優(yōu)惠，尤其是程序保障設(shè)計(jì)方面。鑒于以上的問(wèn)題，本文認(rèn)為我國(guó)消費(fèi)者糾紛解決方式首先應(yīng)增強(qiáng)救濟(jì)程序的實(shí)效性，我們可以借鑒借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建符合中國(guó)消費(fèi)者維權(quán)特點(diǎn)的糾紛解決機(jī)制。

2.1 建立單獨(dú)的消費(fèi)糾紛民間調(diào)解制度

2011年開(kāi)始的中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法，為消費(fèi)糾紛的調(diào)解提供了新的解決路徑。人民調(diào)解是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的糾紛解決方式，是我國(guó)化解民間矛盾的非訴訟的解決糾紛方式。由于人民調(diào)解不收取任何費(fèi)用，又可以快速化解矛盾，并且不傷和氣，因此為減少矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了不可忽視的作用。人民調(diào)解作為一種民間調(diào)解方式，以往常常用來(lái)調(diào)解婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)、輕微傷害糾紛，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，糾紛的種類(lèi)也名目繁多起來(lái)，為了適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，人民調(diào)解逐漸向環(huán)境糾紛、拆遷安置、消費(fèi)糾紛領(lǐng)域擴(kuò)展，但以往的人民調(diào)解由于法律效力問(wèn)題，使一些消費(fèi)者望而卻步，幾經(jīng)談判達(dá)成的協(xié)議，由于對(duì)方當(dāng)事人的誠(chéng)信缺乏，經(jīng)常成為廢紙一張，得不到法院的強(qiáng)制執(zhí)行。新的調(diào)解法賦予了人民調(diào)解更強(qiáng)的法律效力。一是強(qiáng)調(diào)調(diào)解協(xié)議的具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行；二是要求人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)調(diào)解協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，督促當(dāng)事人履行約定的義務(wù)；三是經(jīng)人民法院司法確認(rèn)的有效的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然我們還應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)業(yè)化的消費(fèi)糾紛民間調(diào)解機(jī)構(gòu)，方便消費(fèi)者進(jìn)行維權(quán)，這還需要政府管理部門(mén)的大力支持。

2.2 建立單獨(dú)的消費(fèi)仲裁機(jī)構(gòu)

仲裁較之民事訴訟具有民間性、自愿性、公正性、保密性、快捷性和獨(dú)立性特征，同時(shí)又兼具有法律效力，應(yīng)當(dāng)是消費(fèi)者維權(quán)的優(yōu)質(zhì)選擇。目前之所以沒(méi)有發(fā)揮出它的優(yōu)勢(shì)有幾方面原因，其一是我國(guó)仲裁程序本身比較復(fù)雜，很多方面參照民事訴訟程序，沒(méi)有很好的體現(xiàn)出程序的優(yōu)勢(shì)一面，有些消費(fèi)者寧可選擇訴訟，至少訴訟程序上更為熟悉。其二是仲裁協(xié)議不易達(dá)成，仲裁要求合意性，而經(jīng)營(yíng)者往往不愿與消費(fèi)者達(dá)成仲裁。其三。在許多消費(fèi)仲裁中，消費(fèi)者不注意保密義務(wù)，往往希望媒體參與，而經(jīng)營(yíng)者從仲裁中沒(méi)有得到信譽(yù)安全保障，所以不愿選擇仲裁。此外，仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置和費(fèi)用也是原因之一。仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)立的較少，根據(jù)《仲裁法》第10條規(guī)定，仲裁委員會(huì)可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)地市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。仲裁委員會(huì)由可以設(shè)立仲裁委員會(huì)的市的人民政府組織有關(guān)部門(mén)和商會(huì)統(tǒng)一組建。這說(shuō)明仲裁委員會(huì)只能在全國(guó)各地區(qū)的中心城市設(shè)立。仲裁費(fèi)用也是阻礙消費(fèi)者選擇的原因，仲裁費(fèi)用也是以當(dāng)事人爭(zhēng)議金額按比例征收，收費(fèi)水準(zhǔn)較高，況且裁決執(zhí)行還需法院審查，是否得以執(zhí)行還存在變數(shù)，不如就此選擇法院訴訟。事實(shí)上免費(fèi)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解更具誘惑力更大。消費(fèi)仲裁比較而言并不具備優(yōu)勢(shì)。我國(guó)需要對(duì)現(xiàn)行仲裁渠道改造，讓消費(fèi)仲裁發(fā)揮出應(yīng)有的巨大作用。

首先，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的消費(fèi)仲裁制度。消費(fèi)仲裁不同于一般的商事仲裁，應(yīng)當(dāng)建立一套符合消費(fèi)糾紛特點(diǎn)的仲裁程序設(shè)置，特別是對(duì)于小額案件，應(yīng)當(dāng)具有更為簡(jiǎn)捷的程序制度，費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)是象征性收取或免費(fèi)。

其次，建立專(zhuān)業(yè)的消費(fèi)仲裁機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)后半期，許多國(guó)家為了強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保障，相繼建立了消費(fèi)仲裁機(jī)構(gòu)或類(lèi)似機(jī)構(gòu)，設(shè)立專(zhuān)職處理消費(fèi)糾紛的機(jī)構(gòu)。以最早嘗試仲裁解決消費(fèi)糾紛的美國(guó)為例，就存在三種解決消費(fèi)糾紛的仲裁方式：一是由法院進(jìn)行仲裁；二是由美國(guó)仲裁協(xié)會(huì)進(jìn)行仲裁；三是由企業(yè)組織進(jìn)行仲裁。多種仲裁方式方便了消費(fèi)者，取得了積極的效果。我國(guó)的消費(fèi)問(wèn)題是比較嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。設(shè)立可以多種方式的，一種做法是消費(fèi)者協(xié)會(huì)和仲裁委員會(huì)共同努力，設(shè)立仲裁委員會(huì)分支機(jī)構(gòu)，積極受理消費(fèi)糾紛。另一種更為積極的做法是由《消法》在消費(fèi)者協(xié)會(huì)受理消費(fèi)者投訴和進(jìn)行調(diào)解兩項(xiàng)基本職權(quán)基礎(chǔ)上增加對(duì)消費(fèi)糾紛進(jìn)行仲裁的職能。

2.3 建立消費(fèi)救濟(jì)新訴訟機(jī)制

2.3.1 應(yīng)當(dāng)建立消費(fèi)小額訴訟制度

小額訴訟程序它是指基層法院的小額訴訟法庭或?qū)ｉT(mén)的小額法院審理數(shù)額甚小的案件所適用的一種比普通簡(jiǎn)易程序更為簡(jiǎn)化的訴訟程序。美國(guó)早在上世紀(jì)30年代就設(shè)立了小額法院，雖然它并不是專(zhuān)為解決消費(fèi)者權(quán)益糾紛而特別建立，但是大多案件屬于消費(fèi)權(quán)益糾紛，因此，小額訴訟程序?qū)嶋H上被作為消費(fèi)者小額賠償?shù)脑V訟制度。其他國(guó)家的也紛紛采取了小額訴訟制度。例如澳大利亞設(shè)有消費(fèi)者索賠法庭，專(zhuān)門(mén)消費(fèi)者數(shù)額較小的投訴。英國(guó)于1973年建立了專(zhuān)門(mén)的小額訴訟法庭，以一種低廉的訴訟程序處理3000英鎊以下的小型消費(fèi)者爭(zhēng)議案件。關(guān)于小額訴訟程序其它方面也應(yīng)當(dāng)設(shè)立一些殊制度，起訴方式簡(jiǎn)便、審理過(guò)程簡(jiǎn)潔。為增進(jìn)小額案件的審理速度，同時(shí)為方便當(dāng)事人本人訴訟，將訴狀表格化，當(dāng)天應(yīng)當(dāng)立案。實(shí)行一審終審制度。此外，小額訴訟程序應(yīng)當(dāng)注重調(diào)解，法官應(yīng)用通俗易懂的語(yǔ)言調(diào)解或促使當(dāng)事人和解，適當(dāng)利用職權(quán)減少當(dāng)事人對(duì)抗，減少訴訟技巧的運(yùn)用，縮短審理期限，降低當(dāng)事人訴訟成本。在消費(fèi)領(lǐng)域建立小額訴訟程序，可以有效益抑止商人的不法利益集合，平衡市場(chǎng)雙方的利益。

2.3.2 改造集團(tuán)訴訟制度

消費(fèi)者個(gè)人單打獨(dú)斗的話，在強(qiáng)大的商家面前會(huì)很快敗下陣來(lái)，對(duì)與消費(fèi)權(quán)益保護(hù)，群體性的訴訟方式對(duì)于小額消費(fèi)者更為有利。在德國(guó)，法律明確賦予消費(fèi)者團(tuán)體以代表消費(fèi)者起訴經(jīng)營(yíng)者侵害消費(fèi)者權(quán)益行為的權(quán)利，這就是具有鮮明大陸法系特色的團(tuán)體訴訟制度。我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和民事訴訟法均沒(méi)有關(guān)于團(tuán)體訴訟的規(guī)定，我國(guó)的代表人訴訟就是借鑒了日本選定當(dāng)事人的某些做法，但我國(guó)當(dāng)事人在選出代表人后并不退出訴訟，由于代表人沒(méi)有獨(dú)立的處分權(quán)，處分行為需要反復(fù)商議，使得這類(lèi)訴訟在程序上相當(dāng)復(fù)雜和拖沓。對(duì)于消費(fèi)者小額訴訟群體案件來(lái)講，過(guò)于復(fù)雜和漫長(zhǎng)，就是訴訟的阻礙。因此在代表資格和權(quán)限上應(yīng)當(dāng)改進(jìn)，要明確化和并賦予代表更大的處分權(quán)。

2.3.3 建立消費(fèi)者公益訴訟制度

民事訴訟應(yīng)當(dāng)是五種方式解決消費(fèi)糾紛中最具權(quán)威、最有強(qiáng)制力的維權(quán)手段，但實(shí)踐中采用訴訟手段解決糾紛的人較少，最主要原因是訴訟的成本高，而當(dāng)事人可以獲得的利益少。由于商品生產(chǎn)社會(huì)化程度的加強(qiáng)和批量生產(chǎn)的幅度增大，消費(fèi)品和服務(wù)的提供對(duì)象是整個(gè)消費(fèi)者群體，而非某個(gè)或者某些特定的人，所以，消費(fèi)糾紛屬于重要的社會(huì)公共利益問(wèn)題。針對(duì)這一具有公益屬性的糾紛，建立新型的訴訟制度——消費(fèi)者公益訴訟制度是恰逢其時(shí)。但目前在我國(guó)建立消費(fèi)公益訴訟，需要解決的法律問(wèn)題較多，而主要有兩個(gè)方面：

首先，需要解決主體資格問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的訴訟法就規(guī)定原告必須是與本案有直接利害關(guān)系人。當(dāng)事人自己的民事權(quán)益受到侵害或于他人發(fā)生爭(zhēng)議，只有為保護(hù)自己的民事權(quán)益提起的訴訟的人才是本案的合格原告。但傳統(tǒng)的主體資格學(xué)說(shuō)，無(wú)法解決公共利益社會(huì)化的保護(hù)問(wèn)題。學(xué)界普遍認(rèn)同公益訴訟主體廣泛多元化，讓更多主體進(jìn)入公益保護(hù)領(lǐng)域，以彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不利，并特別希望賦予消費(fèi)者組織訴權(quán)。

其次，將向消費(fèi)者傾斜的理念落實(shí)到具體制度中?，F(xiàn)行民事訴訟法有關(guān)訴訟在舉證責(zé)任方面，有舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，但消費(fèi)糾紛訴訟沒(méi)法完全套用這項(xiàng)規(guī)定。如果采用我國(guó)現(xiàn)行的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證規(guī)則，不承認(rèn)消費(fèi)案件的特殊性，無(wú)疑對(duì)民眾的公益訴訟構(gòu)成了法律上障礙，因此在法律上應(yīng)當(dāng)對(duì)此類(lèi)案件實(shí)行舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，減輕、降低公益訴訟者的風(fēng)險(xiǎn)。另外，在收取訴訟費(fèi)用上采取國(guó)際通行的做法，對(duì)起訴人不預(yù)先收取費(fèi)用，即便敗訴在收取低廉的費(fèi)用，減輕當(dāng)事人起訴的壓力，推動(dòng)公共利益社會(huì)化保護(hù)。

總而言之，現(xiàn)代社會(huì)人人都是消費(fèi)者，消費(fèi)者的權(quán)益理應(yīng)受到最多的保護(hù)，因此在設(shè)計(jì)消費(fèi)維權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)首先考慮方便消費(fèi)者，維護(hù)消費(fèi)市場(chǎng)的健康平衡發(fā)展。

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