■張 愷

2012年，我國將繼續(xù)實行積極的財政政策，以實現(xiàn)保增長、控物價、促和諧與惠民生的基本目標(biāo)，這對財政監(jiān)督提出了新的要求。財政監(jiān)督是財政政策有效性的剛性保障，而財政監(jiān)督的有效衡量又取決于財政支出的績效評價，財政支出績效監(jiān)督構(gòu)成有效財政監(jiān)督的實踐基礎(chǔ)。因此，研究財政支出的績效監(jiān)督，對于夯實財政監(jiān)督的現(xiàn)實基礎(chǔ)，提升財政政策有效性，具有積極的理論與現(xiàn)實意義。

一、財政支出績效監(jiān)督的內(nèi)涵與理論依據(jù)

（一）財政支出績效監(jiān)督的內(nèi)涵及特征

財政支出績效監(jiān)督是指，以提升公共資金的分配效率與使用效益為目標(biāo)，在對財政支出進(jìn)行合法性審查的前提下，依照規(guī)范的評價標(biāo)準(zhǔn)，運用科學(xué)的績效評價方法，對財政支出的運作過程與公共效益進(jìn)行客觀、公正的評判衡量與綜合監(jiān)督。作為公共財政管理的重要內(nèi)容，財政支出績效監(jiān)督具有以下基本特征：

1、公共性。目標(biāo)是制度建設(shè)與行為選擇的驅(qū)動者，財政支出績效監(jiān)督的目標(biāo)是通過對財政過程與結(jié)果的有效監(jiān)督，提升財政資金的公共效能，最終實現(xiàn)財政有效配置資源、公平收入分配與穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的公共職能。

2、全面性。財政支出績效監(jiān)督既涉及程序?qū)用尕斦Y金的分配過程，又涉及實體結(jié)果層面財政資金運用的實際效益；另外，由于現(xiàn)代社會公共品需求量巨大，財政支出覆蓋面廣，涉及內(nèi)容豐富，包括行政管理支出、國防支出以及總量偏大的民生性支出等公共支出，而這些廣泛的公共事務(wù)的有效性都需要進(jìn)行績效監(jiān)督。

3、層次性?，F(xiàn)代社會的財政體制是一個龐大而精致的層級系統(tǒng)，在政權(quán)層級上，有中央財政與地方財政之分；在支出層級上，有綜合財政支出、部門財政支出、單位財政支出與項目財政支出之分。相應(yīng)的財政支出績效監(jiān)督有中央財政績效監(jiān)督與地方財政績效監(jiān)督，綜合支出績效監(jiān)督、部門支出績效監(jiān)督、單位支出績效監(jiān)督與項目支出績效監(jiān)督等。

4、綜合性。財政支出績效監(jiān)督改變傳統(tǒng)財政監(jiān)督只注重財政資金分配過程的單維取向，在堅持對財政資金分配的過程進(jìn)行合法性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，更加注重對財政分配過程與運用結(jié)果的實效進(jìn)行分析與評價，對實效的評價標(biāo)準(zhǔn)不僅包括傳統(tǒng)的經(jīng)濟效益，更包含社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，如民眾滿意度、環(huán)境友好度等；同時，對財政績效的評價不僅限于直接效益，還包括間接效益，如對財政投資績效的評價不限于政府投資本身對經(jīng)濟的驅(qū)動，還包括財政投資的“擠出效應(yīng)”評價，即對民間投資的消極影響。

（二）財政支出績效監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

財政支出績效監(jiān)督作為公共財政管理的基本內(nèi)容，是確保財政有效性不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其背后有深刻的理論內(nèi)涵：

1、公共財政理論。公共財政理論的產(chǎn)生源于市場失靈，在現(xiàn)代混合市場經(jīng)濟下，市場價格機制在私人品領(lǐng)域具有配置效率，而在公共品領(lǐng)域則存在市場失效，需要通過稅收機制籌措收入，財政支出機制供給公共品，即通過公共財政體制實現(xiàn)資源有效配置、收入分配公平與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。

但公共財政體制是由政治權(quán)力運作的，而不受制約的權(quán)力具有濫用的傾向，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力絕對會導(dǎo)致腐敗（阿克頓語），因此需要對政治權(quán)力進(jìn)行有效的財政監(jiān)督，將財政權(quán)力運作限定在法治的框架內(nèi)。另外，現(xiàn)實世界中，資源是極度稀缺的，資源的有效利用才能實現(xiàn)社會福利最大化，在私人品市場中，由于存在競爭與價格機制，會自動地將資源配置到效率點上；但在公共品決定的政治環(huán)境中，不存在競價機制，利益集團(tuán)與官僚集團(tuán)容易將公共品供給確定于總收益等于總成本的臨界處，而不是邊際收益等于邊際成本的效率點，從而造成資源浪費。因此，需要對財政支出的過程與結(jié)果進(jìn)行績效監(jiān)督，控管公共資金的使用實效，在做大財政“蛋糕”的同時，切好“蛋糕”，用好“蛋糕”，通過績效監(jiān)督切實提高財政資金的福利效益。

2、受托責(zé)任理論。受托責(zé)任理論源于市場經(jīng)濟中的公司治理實踐。伴隨著人類財產(chǎn)規(guī)模的擴大，社會專業(yè)分工的細(xì)化，財產(chǎn)所有者的經(jīng)營能力受到限制，不得不委托專業(yè)的投資經(jīng)理人，從而出現(xiàn)了公司治理結(jié)構(gòu)中所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的兩權(quán)分離，所有權(quán)人是委托人，經(jīng)營權(quán)人是代理人。由于存在信息不對稱，代理人具有信息優(yōu)勢，如何確保代理人能夠真實、公允履行對委托人的受托責(zé)任，強化監(jiān)督績效，是委托代理關(guān)系的核心命題。

公共財政領(lǐng)域存在著廣泛的委托代理關(guān)系，公民委托政府提供公共品，公民是委托人，政府是代理人；上級部門委托下級部門履行財政義務(wù)，上級部門是委托人，下級部門是受托人。如何保證各級受托人真實、公允履行對公民的受托責(zé)任，是公共財政的難題，也是財政監(jiān)督存在的基本依據(jù)，財政支出績效監(jiān)督通過對財政支出的過程與效益進(jìn)行全面、綜合、客觀、科學(xué)的績效監(jiān)督，可以確保公共財政的有效性，保障財政部門對公民受托責(zé)任的切實履行。

3、新公共管理理論。新公共管理理論是對傳統(tǒng)公共管理理論的揚棄，傳統(tǒng)公共管理以科層制為基礎(chǔ)，權(quán)力集中，層級分明，法規(guī)繁雜，循規(guī)蹈矩，程序頗多，新公共管理理論借鑒了現(xiàn)代企業(yè)管理的優(yōu)良成果，強調(diào)資源的有效利用與支出控制，強調(diào)管理者責(zé)任與支出績效評價，主張公民“顧客”導(dǎo)向的服務(wù)型政府，并指出，財政績效管理是保持現(xiàn)代政府活力的基本機制。

新公共管理理論通過借鑒描述市場主體特征的“理性人”概念，認(rèn)為政府、財政部門及官僚集團(tuán)也是精于計算的理性人，而不是傳統(tǒng)假定的公益人，從而找到財政支出績效監(jiān)督的理論依據(jù)；借鑒公民本位的公共選擇理論，新公共管理理論主張責(zé)任政府應(yīng)是服務(wù)型政府，財政支出績效監(jiān)督的落點是公民從財政支出中切實得到的公共福利；并從成本—效益理論中推出財政支出績效監(jiān)督的目標(biāo)、原則、測定與評估的依據(jù)等。

二、我國財政支出績效監(jiān)督的現(xiàn)狀與問題

（一）我國財政支出績效監(jiān)督的現(xiàn)狀

近年來，伴隨著公共財政體制基本框架的逐步確立，財政支出的效益日益為社會各界所關(guān)注，我國的財政支出績效監(jiān)督建設(shè)取得了一定的成效：

1、財政支出績效監(jiān)督的組織實施機構(gòu)基本確立。規(guī)定各級財政部門為財政支出績效評價與監(jiān)督的組織實施機構(gòu)，其有權(quán)聯(lián)合相關(guān)部門工作組、財政專家對特定財政支出的運作實效進(jìn)行評價，并可以委托社會權(quán)威中介機構(gòu)進(jìn)行財政績效評價與跟進(jìn)監(jiān)督。

2、初步建立了財政支出績效評價制度。財政部針對中央各單位，相繼推出了關(guān)于教科文、行政支出、涉農(nóng)、經(jīng)濟建設(shè)項目等一系列財政支出績效評價管理辦法，為開展績效評價確立基本的規(guī)范性依據(jù)，并對下級相關(guān)部門進(jìn)行財政績效評價監(jiān)督提供了指導(dǎo)性原則。

3、初步完善了財政績效評價的指標(biāo)體系。財政部制定和各地出臺的績效評價管理方案，都對財政支出績效評價的衡量指標(biāo)進(jìn)行了有益的探索，并科學(xué)采用定性評價與定量分析的基本方法。

4、基本確定了績效監(jiān)督的評價流程。從湖北的實踐情況看，首先確定績效評價對象，然后成立評價工作組，再選擇指標(biāo)體系并制定基本方案，隨后組織實施績效評價，最后，將績效評價結(jié)果反饋并公示。湖南、廣東等省份也基本確立了相似的績效評價程序。

（二）我國財政支出績效監(jiān)督的問題

總體而言，我國的財政支出績效監(jiān)督建設(shè)取得了一定的成效，但現(xiàn)實觀察，仍然面臨許多基本的觀念、機制與體制約束：

1、觀念上，受計劃經(jīng)濟體制思維慣性的影響，對財政支出績效評價的重要性認(rèn)識不足。在計劃經(jīng)濟體制下，財政奉行統(tǒng)收統(tǒng)支的原則，重財政收入，輕財政支出，一般在財政資金撥付給相關(guān)企事業(yè)單位之后，資金的使用權(quán)即歸單位，缺失對財政支出的有效制度監(jiān)督，采用的是“運動式”的稅務(wù)、財政與物價突擊大檢查，沒有對財政支出效益的評價監(jiān)督機制，這是計劃型財政低效率的重要體制根源。在我國實行市場經(jīng)濟體制改革后，對財政支出的監(jiān)督引起一定的重視，但現(xiàn)有財政監(jiān)督主要限于有關(guān)財政收支運作的法律監(jiān)督、會計監(jiān)督等日常的合規(guī)性監(jiān)督，對財政支出的最終績效狀況如經(jīng)濟性、效率性與有效性，缺少應(yīng)有的評判與合理的質(zhì)疑，這與傳統(tǒng)計劃體制下篤信全能國家、無限政府的觀念有關(guān)。

2、法律法規(guī)不健全。財政問題關(guān)乎國家社稷，稅收收入影響著產(chǎn)權(quán)的效率，財政支出影響著國民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，有關(guān)財政問題的立法均應(yīng)由國家最高權(quán)力機關(guān)全國人大及其常委會制定嚴(yán)格意義上的法律，我國目前缺少專門系統(tǒng)的財政監(jiān)督基本法，現(xiàn)有關(guān)于財政監(jiān)督的法律散見于《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國會計法》等基本法律，以及《財政違法行為處罰處分條例》等行政法規(guī)中，而且上述法律有關(guān)財政監(jiān)督的條款中幾乎沒有關(guān)于“績效”評價監(jiān)督的條款。在財政績效評價實踐中，依據(jù)的是我國財政部制定的相關(guān)部門規(guī)章，如 《財政檢查工作辦法》、《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》等，效力級次偏低，影響著財政支出績效監(jiān)督依據(jù)的權(quán)威性。

3、績效標(biāo)準(zhǔn)體系尚難規(guī)范與統(tǒng)一?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)是財政支出績效監(jiān)督的規(guī)范基礎(chǔ)，是監(jiān)督部門評價財政支出績效的鑒定尺度與衡量要點，有效的財政績效監(jiān)督依賴于科學(xué)、客觀、規(guī)范的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。由于財政績效評價的綜合性、全面性特征，導(dǎo)致可操作性的績效評價標(biāo)準(zhǔn)難以確立，在設(shè)計實踐中往往顧此失彼，如只有經(jīng)濟性指標(biāo)，但缺乏社會性與生態(tài)性指標(biāo)，有財務(wù)指標(biāo)，卻無業(yè)務(wù)衡量指標(biāo)，有現(xiàn)值指標(biāo)，卻無期值指標(biāo)等。由于績效標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，績效監(jiān)督的結(jié)果也就大相徑庭，績效監(jiān)督本身的實效也就不具可比性；另外，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的衡量指標(biāo)，導(dǎo)致被監(jiān)督部門或單位可能向監(jiān)督部門尋租，使其選擇對己有利的衡量指標(biāo)，最終背離財政績效監(jiān)督制度設(shè)立的初衷。

4、績效評價結(jié)果的應(yīng)用率低下?？冃гu價的結(jié)果既具有當(dāng)期價值，又具有未來價值，一方面，可根據(jù)績效評價的結(jié)果，修正尚可改進(jìn)的財政支出項目，提升財政支出實效，使其更符合公共財政的目標(biāo)；另一方面，財政績效評價結(jié)果應(yīng)成為財政部門未來安排財政支出的重要決策參考依據(jù)，使公共支出安排更有效地惠及民生。目前，由于缺乏法律制度上的保障，我國績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值偏低，已完整完成的績效評價結(jié)果并沒有成為財政部門安排財政支出的有效參考依據(jù)，而作為相關(guān)部門的檔案保存的情形較多，缺乏對財政責(zé)任人的直接約束，績效評價的指導(dǎo)與制約價值并未得到充分體現(xiàn)。

三、強化我國財政支出績效監(jiān)督的基本思路

為提升財政監(jiān)督的有效性，充分實現(xiàn)公共財政的效率、公平與穩(wěn)定功能，我國應(yīng)從以下幾個方面推進(jìn)我國的財政支出績效監(jiān)督制度建設(shè)：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識到財政績效監(jiān)督是提升財政監(jiān)督有效性的基礎(chǔ)制度建設(shè)

傳統(tǒng)財政監(jiān)督注重財政的合法性審查與合規(guī)性考核，主要從程序?qū)用骊P(guān)注財政支出的形式合法性，財政支出績效監(jiān)督不僅關(guān)注財政資金的分配程序與運作過程是否合法合規(guī)，更是從實體結(jié)果的層面考察財政支出的實質(zhì)合理性，財政支出的最終目標(biāo)是要實現(xiàn)國民的福祉，而績效監(jiān)督的落腳點即是考察財政支出對公民福利的切實影響，實質(zhì)性地考察財政對國計民生的深刻影響。因此，提高對績效監(jiān)督重要價值的認(rèn)識，是提升績效監(jiān)督有效性的初始環(huán)節(jié)。

（二）制定財政基本法，為財政績效監(jiān)督提供上位法的保障

法治是一切制度運行的保障，財政績效監(jiān)督也不例外。新出臺的《財政部門監(jiān)督辦法》表明財政監(jiān)督在法制建設(shè)上邁出重要一步，但法律級次仍較低，我國也應(yīng)該加緊制定財政基本法，將財政收支運作的基本規(guī)則用法治的方式明確規(guī)定，提高財政運行的透明度，強化對財政的有效監(jiān)督。其中，應(yīng)專門規(guī)定財政監(jiān)督一章，明確財政監(jiān)督的目標(biāo)，原則，層級，組織機構(gòu)，內(nèi)容和方式等，其下專辟一節(jié)規(guī)定財政績效監(jiān)督，規(guī)定財政支出績效監(jiān)督的具體目標(biāo)，實施機制，績效評價標(biāo)準(zhǔn)，評價程序與結(jié)果應(yīng)用等，為財政支出績效監(jiān)督提供統(tǒng)一規(guī)范的、可操作的權(quán)威性法律依據(jù)。

（三）在近期，應(yīng)鼓勵各部門及地區(qū)積極探索財政支出績效監(jiān)督的體制機制

一方面，應(yīng)鼓勵各相關(guān)部門根據(jù)財政績效評價的對象，科學(xué)合理地設(shè)計績效評價指標(biāo)體系與程序安排，同時，建立各部門及地區(qū)間績效監(jiān)督的交流機制，集思廣益，從實踐中積累績效評價監(jiān)督的有效經(jīng)驗，為形成科學(xué)統(tǒng)一的績效指標(biāo)體系奠定基礎(chǔ)；另一方面，建立激勵機制，鼓勵績效監(jiān)督評價單位及時反饋評價結(jié)果，督促被監(jiān)督單位積極應(yīng)用績效監(jiān)督建議，提升財政績效監(jiān)督的應(yīng)用價值，切實提高財政監(jiān)督對公共財政制度建設(shè)的推動功效。★