■馮 英 汪淑珍 陳 菲

所謂“公務(wù)員熱”是對近年來數(shù)量不斷攀升的擇業(yè)者通過參加國家考試的形式優(yōu)先選擇公共部門就業(yè)現(xiàn)象的一種指稱。近年來公務(wù)員報考熱潮的持續(xù)升溫對整個社會的就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了越來越大的影響，同時也在另一個層面上引起了人們對公共權(quán)力行使問題的深深憂慮。學(xué)界也對此越來越關(guān)注，研究者從不同的學(xué)科視角就“公務(wù)員熱”產(chǎn)生的背景、原因、正負效應(yīng)等方面進行了一定程度的探討，但是對于這一具有持續(xù)性特征并且社會影響越來越廣的現(xiàn)象有必要予以關(guān)注。深入分析“公務(wù)員熱”中擇業(yè)者的行為選擇，探求其中的規(guī)律性，對于促進人力資源的合理配置及公共權(quán)力的規(guī)范行使乃至從根本上促進社會的良性發(fā)展都具有重要意義?；诖耍疚臄M從交易成本理論這一獨特視角對這一現(xiàn)象做進一步解析。

一、“公務(wù)員熱”現(xiàn)象的特征考察及本文的分析框架

自1994年公務(wù)員招錄制度正式實行以來，考試人數(shù)逐年增加，特別是近年來更是熱度不減，2010年、2011年、2012年連續(xù)三年報考人數(shù)均在130萬人以上，已經(jīng)成為名副其實的“中國第一大考”。從結(jié)果上看，“公務(wù)員熱”無疑具有良性的一面，例如可以使一部分人實現(xiàn)自己的職業(yè)理想，使公務(wù)員隊伍素質(zhì)在整體上得到提升并間接地創(chuàng)造社會生產(chǎn)力。但是，如果深入考察則會發(fā)現(xiàn)，報考者的職位選擇并非均一水平的“熱”，而是因崗位性質(zhì)、職位級別及所在地域的不同呈現(xiàn)出“熱”與“冷”的不均衡性，表現(xiàn)為職位按照中央級、省級、地市級、縣級順序吸引力依次遞減，同時，“含金量”越高的“實權(quán)部門”吸引力越大，地理位置越優(yōu)越、經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)也越具有擇業(yè)優(yōu)勢。如果再將“公務(wù)員熱”放在整個社會職業(yè)結(jié)構(gòu)中進行考察則會進一步發(fā)現(xiàn)，“公務(wù)員熱”實質(zhì)上是人力資源以競爭的方式向公共部門聚集，而作為“非生產(chǎn)性部門”的公共部門若積聚過多的精英，必然造成公共部門之外的其他部門的創(chuàng)新能力減弱，因而，這一現(xiàn)象的蔓延將影響一個國家不同崗位、不同地區(qū)間的人力資源分布，進而影響到一個國家的創(chuàng)新能力。故而，“公務(wù)員熱”現(xiàn)象的存在不僅事關(guān)個人的職業(yè)選擇，而且關(guān)系到社會人力資源的合理配置，更關(guān)系到公共權(quán)力的邊界確定及如何行使的問題。

本文以交易成本理論作為分析工具并建立分析框架。交易成本理論以“理性人”為前提假定，用“交易”概念來詮釋人或者組織之間因交往行為而付出的代價。該理論由科斯創(chuàng)立并最初運用于對經(jīng)濟組織的分析，隨著“交易”這一概念內(nèi)涵不斷被后繼者賦予新的詮釋，其外延越來越廣泛。該理論滲透到社會科學(xué)諸多領(lǐng)域，成為對人的行為進行分析的有效工具，特別是交易成本政治學(xué)的產(chǎn)生，更是為公共問題的研究提供了很好的分析視角。本文選擇交易成本理論作為分析工具同樣基于這樣的假定，即“公務(wù)員熱”中擇業(yè)者具有一般理性人的特征，其行為選擇以交易成本作為考量標準。在此假定下，本文以交易成本理論的核心內(nèi)容作為分析框架:第一，凡交易必有成本。交易成本體現(xiàn)在交易過程中，主要包括交易前收集與傳遞信息成本，交易中討價還價成本，確立交易合同成本，交易后監(jiān)督履行合同成本等[1](P42)。第二，交易成本的高低取決于影響交易成本的因素。根據(jù)威廉姆森的概括，交易成本因素是由“人的因素”與“交易因素”兩個方面決定的。“人的因素”是指針對人的兩個基本理論假設(shè)，即“有限理性”和“機會主義”?！敖灰滓蛩亍敝饕傅氖怯绊懡灰壮杀镜淖钪匾囊蛩兀础敖灰椎牟淮_定性”、“交易頻率”和“資產(chǎn)專用性”。它們與交易成本之間的關(guān)系是，人的有限理性和機會主義會導(dǎo)致交易成本增加，交易的不確定性越高、交易的頻率越高、資產(chǎn)專用性程度越高，則交易成本越高，反之則越低。第三，“交易內(nèi)部化”可以降低交易成本?？扑乖诮忉屍髽I(yè)組織形式何以出現(xiàn)時重點闡釋了這一思想，企業(yè)組織形式的出現(xiàn)是將各項分散的市場交易轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織內(nèi)部交易中的一個交易環(huán)節(jié)，從而減少交易頻率，實現(xiàn)交易成本的節(jié)約。第四，合理的制度設(shè)計與安排是降低交易成本的根本途徑。所謂制度，是指一套用以支配人的行為及相互關(guān)系的規(guī)則。諾斯認為，制度在社會中的作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)來減少不確定性[2](P25)。合理的制度安排可以因其明晰性而減少不確定性，從而增強行為的預(yù)期性，減少機會主義的發(fā)生。

二、交易存在“成本差”:“公務(wù)員熱”形成的前提

交易成本理論認為，凡交易必有成本，交易成本的高低決定著人的行為選擇。之所以做出不同的行為選擇是因為存在著交易“成本差”。其中，交易的不確定性和交易頻率是影響交易成本的重要因素，這些因素同樣影響著擇業(yè)者的選擇。就當(dāng)下的社會情境而言，“公務(wù)員熱”中體現(xiàn)的交易成本差異性可以歸結(jié)為兩大方面:一是在從事同類交易活動時需要支付的成本，私人部門的成員高于公共部門的成員;二是私人部門與公共部門之間進行交易的成本過高。

(一)私人部門成員從事同類交易活動的成本高于公共部門成員

不同部門的成員作為人力資本從事交易活動時承擔(dān)的成本存在著差異。依據(jù)差異的制度化程度及對人們生活質(zhì)量影響的重要性程度，筆者認為差異內(nèi)容首推兩個方面:職業(yè)的穩(wěn)定性程度和基于職業(yè)的福利水平。

首先，職業(yè)穩(wěn)定性程度影響著交易的確定性程度和交易頻率，從而影響著不同體制下的個體從事交易活動成本的高低。私人部門多表現(xiàn)為以營利為目的、自負盈虧自擔(dān)風(fēng)險的不同類型的企業(yè)，其部門性質(zhì)決定了所遵循的規(guī)則是市場經(jīng)濟規(guī)則，選擇此類部門的就業(yè)者要面臨這種規(guī)則下的不確定性。凡企業(yè)則必有“倒閉”、“破產(chǎn)”的風(fēng)險，即使運轉(zhuǎn)正常，員工也無法回避被裁員的風(fēng)險，不僅如此，還要面臨職業(yè)合法權(quán)益保障的不確定性，特別是在當(dāng)下法律規(guī)則不完善及工會制度存在缺陷的情況下，維護合法權(quán)益的難度更大，尤其是對那些就業(yè)吸納能力很強的民營企業(yè)來說更是如此。同時，私人部門專業(yè)性更強的特點決定了在與公共部門相比時，私人部門的人力資本的專用性程度更高，這意味著到私人部門就業(yè)將面臨更高的機會成本。與此相對照，《公務(wù)員法》以法律化的形式確認了公共部門職員工資的正常增長機制，同時對公務(wù)員的任免、獎懲、升遷、轉(zhuǎn)崗、退休和辭退都有明確規(guī)定?？梢?，就職于公共部門不但具有“一次性交易完畢”的性質(zhì)，無需再花費時間、金錢和精力去搜尋其他工作機會，而且還大大節(jié)約了諸如預(yù)防侵權(quán)等監(jiān)督成本。

其次，依托一系列配套的政策法規(guī)，公共部門成員在享有各種職業(yè)福利方面，如養(yǎng)老、醫(yī)療、補助、休假、休息等都有明確、連續(xù)和普遍的規(guī)定，如果再考慮到住房、子女教育等方面的隱性職業(yè)福利，分屬公私不同部門的成員，其進行同類交易時的“成本差”更大。當(dāng)然，就公共部門來說，因職業(yè)性質(zhì)、級別、地域的不同而存在一定程度的差異，一般表現(xiàn)為職業(yè)性質(zhì)“含金量”越高、單位級別越高、地域經(jīng)濟越發(fā)達，交易成本越低。這也部分解釋了為何“公務(wù)員熱”熱得“冷熱不均”。

(二)私人部門與公共部門之間進行交易的成本過高

所謂私人部門與公共部門之間的交易成本，是指作為私人部門或其成員與公共部門或其成員打交道時產(chǎn)生的交易成本。1985年威廉姆斯在其著作《資本主義經(jīng)濟制度》中將交易成本涉及的主體從純粹自由經(jīng)濟市場主體擴展到政府——公民市場。他認為，政府作為公民社會契約的產(chǎn)物，有責(zé)任與義務(wù)向公民無償提供公共物品，但是，由于政府代理“損耗”的存在，這些公共物品的獲取也并不是免費的，即公民向政府獲取服務(wù)時存在種種“摩擦力”，這便是政府與公民之間的交易成本[3](P60)。而且在交易成本政治學(xué)看來，“政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域一樣，受到交易費用的廣泛影響，而這種影響表現(xiàn)在政治過程中甚至更為嚴重”[4](P28)?？梢?，不但這種交易成本的存在是必然的，而且交易成本之高昂還很有可能超過必要的限度。前文指出，交易成本可表現(xiàn)為交易前期的收集與傳遞信息成本、交易中的討價還價成本和確立交易合同成本、交易后期的監(jiān)督履行合同成本，就目前中國的現(xiàn)狀來看，綜合考察交易的不同階段，筆者認為，過高的交易成本體現(xiàn)在公共部門對市場的干預(yù)過度、私人部門尋租以及監(jiān)督這三個方面。

第一，公共部門干預(yù)過度形成的交易成本。市場失靈的存在決定了公共部門干預(yù)存在的必然性和邊界性，超出市場失靈的邊界則屬于過度干預(yù)。許可、稅收、行政收費、處罰、強制等作為公共部門對私人部門經(jīng)濟活動進行干預(yù)的主要方式都可成為干預(yù)過度的高發(fā)領(lǐng)域。目前國家已頒布《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》以及不同種類的稅法來規(guī)范相應(yīng)的公共權(quán)力，在行政收費領(lǐng)域尚未形成統(tǒng)一的立法，但無論法律化程度如何，這些公共權(quán)力都具有行政自由裁量空間，且一些權(quán)力的自由裁量空間非常大，這無疑為公共部門設(shè)租等“非正常使用權(quán)力”提供了機會。過多的權(quán)力干預(yù)無疑會增加私人部門的交易成本，損傷私人部門的競爭力及健康發(fā)展，表現(xiàn)在就業(yè)領(lǐng)域，其后果就是壓縮了就業(yè)空間，因為這種情況不僅直接影響到私人部門吸納就業(yè)者及提高在職者福利水平的能力，而且具有很強的示范效應(yīng)，促使相當(dāng)數(shù)量的擇業(yè)者將其與自己的未來發(fā)展相對照。當(dāng)持這種考量的人越來越多，無疑將影響整個社會的就業(yè)結(jié)構(gòu)，對整個社會人力資源的合理分布產(chǎn)生消極影響。

第二，私人部門尋租形成的交易成本。由于公共部門是制度的制定者和實施者，而制度界定了市場主體在現(xiàn)狀中的選擇范圍，也界定了各主體之間的關(guān)系。一定的制度安排總是在一定的約束條件下形成的，當(dāng)這些條件發(fā)生變化時，市場主體的偏好隨之改變，現(xiàn)有利益結(jié)構(gòu)就會失去平衡，有關(guān)的利益集團就會反對現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)，最終導(dǎo)致一些利益集團為修正制度安排而進行一系列的交易活動。這種交易活動被稱為利益集團的尋租活動。這種活動的存在一方面大大增加了尋租主體與公共部門打交道的頻率，另一方面也迫使大部分沒有獲租的其他主體花費更多的時間、精力與金錢去尋找交易對象?，F(xiàn)實中大量存在的腐敗案件都與這種尋租有關(guān)。世界銀行2006年關(guān)于中國120城市競爭力的調(diào)查，報告中用企業(yè)的旅行和娛樂花費衡量對政府官員的“非正規(guī)支出”作為交易成本的替代。報告指出，這項花費占企業(yè)銷售額的比例在各地和各類企業(yè)有所不同，最低0.7%，最高2.3%。如果以0.5%作為企業(yè)正常支出水平，超過部分作為尋租支出，那么按2006年全國工業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)銷售收入55萬億元計，企業(yè)用于行賄的旅行和娛樂花費約為5000億元。這可能還只是私人部門交易成本的一小部分，尚未包括現(xiàn)金、存款、實物、信用卡劃賬、股權(quán)贈送等行賄方式。從近年公開披露、審理的腐敗案件中也可以看出，權(quán)力租金的數(shù)額十分驚人。[5]

第三，監(jiān)督形成的交易成本。憲政制度下，政治合同一旦簽訂，人民監(jiān)督政府就成為當(dāng)然的原則，但監(jiān)督本身也是產(chǎn)生成本的。例如，有效監(jiān)督的前提是對公共信息的知情，雖然公共信息屬于公共產(chǎn)品，但如果沒有法律強制力的保障，不可能指望公共部門會主動提供公共信息，因而獲取公共信息往往要支付高昂的代價。公眾獲取公共部門“三公消費”的完整信息之難即可見一斑。公私部門信息占有的非對等性決定了監(jiān)督成本的規(guī)律性特征:公共權(quán)力越大，監(jiān)督成本越高、權(quán)力運行透明性越差、監(jiān)督成本越高，甚至于在一些情況下，因監(jiān)督成本過于高昂而難以實行監(jiān)督。具體到一個國家監(jiān)督的成本到底有多大或許難以完全衡量，但現(xiàn)實情況是進行監(jiān)督要付出不菲的代價。

三、交易成本內(nèi)部化:“公務(wù)員熱”的內(nèi)在機理分析

如何才能降低交易成本是人們進行選擇的重要考量因素。我們可以借鑒科斯的“交易的內(nèi)部化”思想，對“公務(wù)員熱”現(xiàn)象產(chǎn)生的內(nèi)在機理進行分析。分析結(jié)論認為，之所以出現(xiàn)人力資源向公共部門聚集的現(xiàn)象，是由于擇業(yè)者基于現(xiàn)實做出的趨利避害的理性選擇——在避開成本的同時獲取收益。前述分析表明，高交易成本意味著，如果身處私人部門，需要面臨交易頻率、未來發(fā)展空間等更多的不確定性，而一旦進入公共部門，則不但可以獲得穩(wěn)定的職業(yè)、較高的福利待遇以及種種權(quán)力的“派生價值”，使局部福利進一步得到提升，而且，還可以在更大程度上節(jié)約與公共部門打交道的交易成本。權(quán)衡利弊，理性的人們會傾向于“從可供選擇的制度安排中，選取那些可以使得交易費用最小化的安排”[6](P189)。而在現(xiàn)實中又存在著公務(wù)員選拔考試這種實現(xiàn)方式，因而“趨之若鶩”的“盛況”也就不難出現(xiàn)。

面對“公務(wù)員熱”現(xiàn)象，筆者認為，首先應(yīng)當(dāng)尊重擇業(yè)者的個人選擇。作為國家法律規(guī)定的一種資格考試，任何人只要符合條件都可以成為競爭者。一個國家公共職位的重要性決定了其具有從業(yè)穩(wěn)定性、薪酬福利的國家財政保障性等職業(yè)優(yōu)勢，同時它對從業(yè)者在政治、道德、個人綜合能力等方面也具有較高的職業(yè)要求。一個真正有效率的制度，不但是一個盡可能使每個利益主體的權(quán)利和責(zé)任明確、相互對稱的制度，而且應(yīng)當(dāng)是一個個人努力與報酬呈正相關(guān)性、個體利益預(yù)期不斷接近社會收益的制度，這種“個人努力”不僅包括“分配性努力”，更應(yīng)該包括“生產(chǎn)性努力”，這樣才會在個人實現(xiàn)其自身利益最大化的同時使人力資本得到優(yōu)化配置，從而導(dǎo)致社會總產(chǎn)出不斷增加、社會福利總水平不斷提高。而“公務(wù)員熱”反映出的行為導(dǎo)向卻與此相反，這不得不令人對何以形成“公務(wù)員熱”的內(nèi)在機理進行更深層次的揭示。進一步考察可以發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)下中國，由于公共部門是社會資源進行權(quán)威性分配的最重要的主體，交易成本的高低，與公共部門的權(quán)力邊界范圍及權(quán)力如何運行密切相關(guān)。其內(nèi)在規(guī)律是，公共部門的權(quán)力越大、權(quán)力運行過程中受到的控制越弱，交易成本就越高。過大且缺乏約束的權(quán)力必然為公共部門的機會主義行為提供條件。

所謂機會主義行為，是指在缺乏約束的情況下，人們在交易過程中可能采用包括不正當(dāng)方式在內(nèi)的各種方式來追求個人利益，以期獲得更好的發(fā)展。在交易政治學(xué)看來，在政治市場中的人們與經(jīng)濟市場中一樣，本著利益最大化的原則而展開利己的活動，為個人利益的實現(xiàn)做出種種決策。公共部門的機會主義行為既可能發(fā)生在公共部門層面上，也可能發(fā)生在公共部門內(nèi)部個體成員身上。對于公共部門而言，公共選擇學(xué)派代表人物尼斯坎南提出的官僚預(yù)算最大化理論做出的解釋非常精當(dāng)。他認為，每個公共部門都有自己的目標函數(shù)，同時，目標函數(shù)又是公共部門規(guī)模的函數(shù)，而部門規(guī)模是以部門預(yù)算多少來表示的。所以，追求目標函數(shù)就是追求部門規(guī)模的最大化或者其可自由支配預(yù)算的最大化。各級政府部門都有著渴求管轄更多的人、決策更多的事、支配更多的資源、無限制擴充自身的權(quán)力的傾向，被這種傾向所主導(dǎo)的部門會不斷地與上級討價還價以爭取更大的自主權(quán)，政府部門內(nèi)部也會相互爭權(quán)，以追求利益的最大化。同樣的道理，對于掌握公共權(quán)力的個體成員而言，總是傾向于用包括設(shè)租方式在內(nèi)的各種方式追求個人效用的最大化。在尼斯坎南那里，對個人效用的追求表現(xiàn)為對薪金(Pay)、職務(wù)特權(quán)(Perquisites)、公眾中的聲譽(Prestige)、權(quán)力(Power)、晉升(Promotion)、部門的產(chǎn)出(Production)等各種“P”的追求，即通過作出改變的自由自在感和管理該部門的自豪感等各種“P”變量的最大化來實現(xiàn)自身效用函數(shù)的最大化[7]。顯然，若公共部門及其成員追求的目標定位于自身效用的最大化上，便會導(dǎo)致無效率產(chǎn)權(quán)制度的生成，社會將會向不利于財富增長的方向發(fā)展而不是相反。

上述分析表明，交易成本的存在具有必然性，交易成本的高低與公共權(quán)力的邊界及其如何行使密切相關(guān)。若公共權(quán)力缺乏強有力的約束，人力資源均衡配置問題便不可能解決，最終會影響社會的良性發(fā)展。這似乎又回到了那條“千古不易的經(jīng)驗”:權(quán)力必須得到制約。而如何對公共權(quán)力進行控制，則成為降低交易成本的關(guān)鍵。

四、結(jié)論:合理的制度安排是合理擇業(yè)的必要條件

既然“制度在社會中的作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)來減少不確定性”[2](P25)，且“規(guī)則和制度應(yīng)該而且確實為服務(wù)于這一目的而發(fā)展”[4](P44－45)，那么，合理的制度安排就成為降低交易成本的根本途徑。而在規(guī)則和制度的制定中，交易成本政治學(xué)有著自己的標準:鑒于政治合同的特殊性，可以通過承諾、透明度、授權(quán)和信譽來降低合同雙方的不確定性，從而降低機會主義行為。這些思路為中國問題的解決提供了啟示意義。就中國的具體狀況而言，筆者認為，解決問題的思路可歸結(jié)為:“內(nèi)靠公共權(quán)力之間的合理配置與相互制約，外靠公民社會的監(jiān)督與評判?！币环矫?，要通過以權(quán)力制約權(quán)力的制度完善，使不同權(quán)力主體之間形成一種真正意義上的相互監(jiān)督關(guān)系，從而防止權(quán)力專斷。其核心要義在于按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律對公共部門進行謹慎的授權(quán)，限制公共權(quán)力的活動范圍，同時注重從程序上對權(quán)力運行進行控制。另一方面，要通過發(fā)展和培育公民社會以加強權(quán)利對權(quán)力的制約，充分發(fā)揮個人與公民社會的力量來限制政府權(quán)力的行使，這需要完善旨在提高權(quán)力運行透明度的制度，如信息公開制度、財產(chǎn)申報制度和媒體權(quán)利保障制度等。另外，由于社會價值觀對人的行為選擇會產(chǎn)生重要的影響，因此，改變“官本位”的政治文化、形成正確的社會價值取向也是人們努力的方向。目前公共部門的重要承諾是建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)型政府的建設(shè)尤以發(fā)展與完善以“底線公平”為導(dǎo)向、與民生問題息息相關(guān)的社會保障制度最為迫切，它也是減少交易成本差距的主要內(nèi)容。當(dāng)然，無論是權(quán)力的制約還是公民社會的建設(shè)，都需要長期的努力。這個過程需要全社會加以重視并通過切實的努力去行動，但其中最為關(guān)鍵也是最經(jīng)受考驗的，是公共部門進行改革的膽略、勇氣、耐心與決心。只有這樣，才能企望全社會人力資源結(jié)構(gòu)走向合理，各方也不再關(guān)注公共部門職位的“冷”與“熱”。

[1]袁慶明.新制度經(jīng)濟學(xué)[M].北京:中國發(fā)展出版社，2005.

[2](美)道格拉斯·C.諾斯.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)和變革[M].厲以平，譯.北京:商務(wù)印書館，1992.

[3](美)奧利費·E.威廉姆森.資本主義經(jīng)濟制度[M].段毅才，王偉，譯.北京:商務(wù)印書館，2002.

[4](美)阿維納什·K.迪克西特.經(jīng)濟政策的制定:交易成本政治學(xué)的視角[M].劉元春，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004.

[5]王小魯.灰色收入拉大居民收入差距[J].中國改革，2007，(7).

[6](新西蘭)穆雷·霍恩.公共管理的政治經(jīng)濟學(xué):公共部門的制度選擇[M].湯大華，顏君烈，譯.北京:中國青年出版社，2004.

[7]汪淑珍，黃安明.官員效用與政府行政效率[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2006，(4).