■吳興國

征地補(bǔ)償安置爭議是影響當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。因征地補(bǔ)償安置爭議引發(fā)群體性事件的一個(gè)重要原因是被征收土地相關(guān)權(quán)利人的利益表達(dá)渠道不暢，土地所有人、使用人等在認(rèn)為自身權(quán)利受到侵害時(shí)找不到便捷的維權(quán)途徑。鑒于此，國務(wù)院法制辦于2011年5月18日發(fā)布了《關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》(國法[2011]35號(hào))，明確規(guī)定“被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)”?！皣╗2011]35號(hào)文”將征地補(bǔ)償安置爭議明確納入行政復(fù)議的受案范圍，為被征收土地的權(quán)利人維權(quán)提供了一條明確的渠道，對(duì)解決因征地引發(fā)的群體性事件具有一定的積極意義。然而，該通知將此類行政復(fù)議的申請(qǐng)人局限于集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，這種限制不僅有悖于現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中也極大地削弱了其緩解征地引發(fā)矛盾沖突的價(jià)值。本文擬從該通知的出臺(tái)背景入手，通過分析其與現(xiàn)行法律、法規(guī)之間的沖突，設(shè)定征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議申請(qǐng)人的應(yīng)有范圍，以期對(duì)立法、行政機(jī)關(guān)今后針對(duì)這一領(lǐng)域正式出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)有所參考。

一、“國法[2011]35號(hào)文”的出臺(tái)背景

我國現(xiàn)行《土地管理法》僅規(guī)定了土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭議時(shí)的處理途徑①，并未對(duì)征地過程中因補(bǔ)償安置發(fā)生爭議的具體救濟(jì)渠道作出規(guī)定?！皣╗2011]35號(hào)文”出臺(tái)之前，國家層面的對(duì)征地補(bǔ)償安置爭議處理程序作出規(guī)定的法律文件主要是《土地管理法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)，該條例第25條第3款規(guī)定:“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府進(jìn)行裁決”。該條規(guī)定不僅將裁決對(duì)象局限于“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，而且也沒有對(duì)具體的裁決程序作出進(jìn)一步規(guī)定，因而在實(shí)踐中并沒有多少可操作性。一些地方對(duì)推行征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度存在著畏難情緒，《實(shí)施條例》規(guī)定的協(xié)調(diào)裁決制度并未在全國普遍開展。隨著征地補(bǔ)償安置引發(fā)的矛盾糾紛日益突出，國土資源部在2006年6月發(fā)出通知(“國土資發(fā)[2006]133號(hào)”)，要求各地在2006年底前全面建立征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度。②

然而，各地爭議裁決制度的出臺(tái)并沒有從根本上解決征地補(bǔ)償安置糾紛，因征地補(bǔ)償引發(fā)的群體性事件仍然層出不窮。究其原因，主要有以下幾點(diǎn):

其一，《實(shí)施條例》規(guī)定的裁決機(jī)關(guān)是批準(zhǔn)征地的人民政府，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，這項(xiàng)任務(wù)實(shí)際上落到了省級(jí)人民政府頭上，具體則由省級(jí)國土部門負(fù)責(zé)。但是，省級(jí)國土部門并不具備解決大量征地補(bǔ)償安置糾紛所需的人力、物力。2005年，全國發(fā)生近2萬起因征地引發(fā)的群體性事件，即使平均分?jǐn)?，每個(gè)省也有六七百起，如果這些糾紛都被提請(qǐng)裁決，很難想象國土部門可以在短時(shí)間內(nèi)公平、公正地裁決如此眾多的糾紛。在這種情況下，《實(shí)施條例》規(guī)定的當(dāng)?shù)卣绕趨f(xié)調(diào)(各地出臺(tái)的協(xié)調(diào)裁決制度也都有由市、縣人民政府先期協(xié)調(diào)的規(guī)定)，往往就成了省級(jí)國土部門不予及時(shí)裁決的借口。另外。根據(jù)《實(shí)施條例》的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案是市、縣國土資源部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征地方案擬訂，并報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。由國土資源部門來承擔(dān)征地補(bǔ)償安置爭議裁決工作，不免給人有既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”的感覺，也難免有“自己做自己法官”的嫌疑。裁決的公平與公正會(huì)受到質(zhì)疑。

其三，裁決申請(qǐng)人資格受到嚴(yán)格限制。一些省市出臺(tái)的爭議協(xié)調(diào)裁決制度對(duì)申請(qǐng)人資格進(jìn)行了嚴(yán)格限制。例如，湖南規(guī)定只有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織才能成為申請(qǐng)人;天津和浙江規(guī)定個(gè)人只能就青苗補(bǔ)償和地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議申請(qǐng)裁決。⑤如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不申請(qǐng)裁決，利益真正受到侵害的個(gè)人沒有任何辦法獲得救濟(jì)。

“國法[2011]35號(hào)文”將裁決權(quán)分解到批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的地方政府，廢除協(xié)調(diào)前置程序，同時(shí)將裁決的對(duì)象由補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展到完整的補(bǔ)償、安置方案，在很大程度上解決了《實(shí)施條例》規(guī)定的裁決程序在實(shí)施過程中的上述問題的前兩個(gè)。然而，對(duì)于上述第三個(gè)問題，盡管通知明確承認(rèn)了農(nóng)民個(gè)人的申請(qǐng)人地位，與一些省份將申請(qǐng)人局限于集體經(jīng)濟(jì)組織相比有了一定的進(jìn)步，但它仍然否定被征收土地的其他權(quán)利人的申請(qǐng)人地位，仍然存在申請(qǐng)人范圍過窄的問題，下文對(duì)此作重點(diǎn)分析。

二、“國法[2011]35號(hào)文”對(duì)申請(qǐng)人范圍的限制與現(xiàn)行法律的矛盾

界定裁決的法律性質(zhì)是確定申請(qǐng)人范圍的前提?！皣╗2011]35號(hào)文”出臺(tái)前，裁決的法律性質(zhì)一直不明確。如果按照字面解釋，將《實(shí)施條例》所謂之裁決認(rèn)定為行政裁決——一種特殊具體行政行為，則其申請(qǐng)人的范圍可以由具體法律法規(guī)自行規(guī)定⑥。然而，根據(jù)行政法一般原理，行政裁決指的是行政主體依照法律授權(quán)，對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事爭議進(jìn)行審查并作出裁決的行為。[1](P249)征地補(bǔ)償安置顯然不是平等民事主體之間的民事行為，而是市、縣人民政府依據(jù)法律法規(guī)作出的一種具體行政行為。因此，上級(jí)政府對(duì)補(bǔ)償安置糾紛的裁決，本質(zhì)上應(yīng)該屬于行政復(fù)議，而不屬于行政裁決。因此，“國法[2011]35號(hào)文”將裁決認(rèn)定為行政復(fù)議是符合行政法原理的，它解決了長期困擾的“裁決”的法律性質(zhì)不明確問題。然而，它又將復(fù)議申請(qǐng)人限定于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，這一點(diǎn)不僅有悖于行政法的基本原理，也與現(xiàn)行《行政復(fù)議法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定不相符。

行政復(fù)議是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益，而向法定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查，行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查后作出復(fù)議決定的活動(dòng)。[2](P95)行政復(fù)議的目的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)和對(duì)外部行政相對(duì)人提供行政救濟(jì)。[3](P105)法律之所以在賦予行政相對(duì)人針對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為可能侵犯其合法權(quán)益的司法審查救濟(jì)權(quán)的同時(shí)，賦予其行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)，一個(gè)重要的原因是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督具有司法監(jiān)督不能比擬的效率。行政復(fù)議和行政訴訟在受案范圍上具有高度的重合性。為了確保公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益不受侵犯，理論上只要是行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，都可以提起行政復(fù)議。[4](P347，P352)《行政訴訟法》第37條規(guī)定，“凡是可以提起行政訴訟的案件，都可以申請(qǐng)復(fù)議”，而該法第11條規(guī)定，“凡是行政機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，都可以提起行政訴訟”。同樣，《行政復(fù)議法》在列舉可申請(qǐng)復(fù)議的行政行為時(shí)，專門有一款兜底性規(guī)定，即公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行為侵犯其合法權(quán)益的”，可以提起行政復(fù)議(第6條第11款)。

從上述行政法基本原理以及《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定可以看出，適格行政復(fù)議申請(qǐng)人需要滿足的基本條件只有兩點(diǎn):其一，必須是公民、法人或者其他組織;其二，認(rèn)為自身權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為的侵害。作為最重要的基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料，土地上附著的權(quán)利很復(fù)雜，相應(yīng)的權(quán)利人種類也很多。在我國當(dāng)前的法律框架下，可能受到征地具體行政行為直接侵害的權(quán)利人和利益相關(guān)人起碼有以下幾類:土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人、集體土地地役權(quán)人。這些類型的權(quán)利人都應(yīng)當(dāng)具備征地補(bǔ)償安置爭議申請(qǐng)人的資格?！皣?[2011]35號(hào)文”將復(fù)議申請(qǐng)人局限于被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，明顯有悖于行政法的一般原理，也與《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定不符。

當(dāng)然，征地具體行政行為影響上述類型的權(quán)利人權(quán)利的途徑并不相同。從法律關(guān)系上看，土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人是征地具體行政行為直接影響的對(duì)象——行政對(duì)象人;而其他類型的權(quán)利人則是因政府征地行為影響自己受讓的行政對(duì)象人的權(quán)利，進(jìn)而間接影響了自身權(quán)利——這些權(quán)利人在行政法上往往又被稱為行政相關(guān)人。邏輯上說，行政相關(guān)人可以通過要求行政對(duì)象人提起行政復(fù)議的方式間接實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利訴求。但是常識(shí)告訴我們，自身才是權(quán)利的最佳維護(hù)者，行政對(duì)象人對(duì)于維護(hù)他人的權(quán)利肯定不會(huì)積極。由于這個(gè)原因，在行政復(fù)議中，能夠成為申請(qǐng)人的不僅是具體行政行為的直接對(duì)象，也可以是權(quán)利受到間接影響的行政相關(guān)人。[5](P181)

三、征地補(bǔ)償安置行政復(fù)議申請(qǐng)人的應(yīng)然范圍

(一)土地所有權(quán)人

土地所有權(quán)人是征地法律關(guān)系的最直接作用對(duì)象，其當(dāng)然具有提起征地補(bǔ)償安置行政復(fù)議申請(qǐng)人的資格。在我國，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，《土地管理法》將集體所有具體劃分為三種情形，即村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，上述三種類型的農(nóng)民集體所有土地，分別由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織具體經(jīng)營、管理(第10條)。根據(jù)《物權(quán)法》，上述三種農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織分別代表相應(yīng)集體行使集體土地的所有權(quán) (第60條)。救濟(jì)權(quán)是行使所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)的一個(gè)當(dāng)然內(nèi)容，因此，上述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)然具有補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議申請(qǐng)人的資格。

值得一提的是，除了上述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，土地的真正所有人——農(nóng)民集體能否成為適格的申請(qǐng)人?對(duì)于這個(gè)問題，從《土地管理法》和《物權(quán)法》會(huì)推導(dǎo)出完全相異的結(jié)果。如果根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使的經(jīng)營管理權(quán)和農(nóng)民集體擁有的所有權(quán)并不矛盾，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)具備申請(qǐng)行政復(fù)議的資格。但是，如果根據(jù)《物權(quán)法》，則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織才是代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的適格主體，農(nóng)民集體本身不能行使所有權(quán)，因而不能申請(qǐng)行政復(fù)議。本文認(rèn)為，《物權(quán)法》將農(nóng)民集體對(duì)自身土地的所有權(quán)完全交由集體經(jīng)濟(jì)組織行使并不適當(dāng)，實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織怠于維護(hù)農(nóng)民集體利益的例子并不鮮見。因此，我國起碼應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民集體有條件的申請(qǐng)人資格，比如，在農(nóng)民集體要求本集體經(jīng)濟(jì)組織提起行政復(fù)議得不到滿足的情況下，直接準(zhǔn)許其作為申請(qǐng)人提起行政復(fù)議申請(qǐng)。

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(二)土地承包經(jīng)營權(quán)人

征地具體行政行為直接剝奪了土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地使用權(quán)，補(bǔ)償安置是行政主體對(duì)承包經(jīng)營權(quán)人喪失土地使用權(quán)的補(bǔ)償，后者當(dāng)然具有就補(bǔ)償安置方案提起行政復(fù)議的權(quán)利?！皣╗2011]35號(hào)文”明確了農(nóng)民的復(fù)議申請(qǐng)人地位，這里的“農(nóng)民”，實(shí)際上指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也就是土地承包經(jīng)營權(quán)人。

但是，在現(xiàn)有法律框架下，土地承包經(jīng)營權(quán)人卻不僅僅是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，即“通知”所謂的“農(nóng)民”。根據(jù)《土地承包法》，土地承包經(jīng)營權(quán)人分為兩類:一是家庭承包形式的土地承包經(jīng)營權(quán)人——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;二是其他方式承包(通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得不宜采取家庭承包的“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán))的土地承包經(jīng)營權(quán)人。后者既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是外來單位或者個(gè)人(《土地承包法》第48條)，他們也應(yīng)當(dāng)有權(quán)就補(bǔ)償安置爭議提起行政復(fù)議申請(qǐng)。

需要指出的是，盡管《實(shí)施條例》規(guī)定只有地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)可能歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的承包經(jīng)營權(quán)所有人所有 (第26條)，但這并不意味著他們只能就此類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式提出復(fù)議申請(qǐng)。政府基于公共利益需要征用公民私人合法財(cái)產(chǎn)需給予權(quán)益人公正補(bǔ)償，是現(xiàn)代法治的基本要求。[6]我國2004年《憲法修正案》明確指出，公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國家征收或者征用公民的私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)給予補(bǔ)償 (第22條)。在實(shí)踐中，對(duì)承包經(jīng)營權(quán)人僅僅支付地上附著物和青苗費(fèi)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)其喪失經(jīng)營權(quán)的損失，在這種情況下，我國應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許他們就要求以其他方式補(bǔ)償安置提起行政復(fù)議申請(qǐng)。

對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織以外的承包經(jīng)營人的申請(qǐng)人資格問題，實(shí)踐中可能還會(huì)遇到另外一種情況，即他們?nèi)〉贸邪?jīng)營權(quán)的程序并不符合法律要求?！锻恋爻邪ā芬?guī)定，“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”(第48條)。但是在實(shí)踐中，很多外來組織或者個(gè)人和集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的土地承包協(xié)議并未依法履行上述法定程序。對(duì)于這些沒有取得合法承包經(jīng)營權(quán)的外來承包人，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)否定其補(bǔ)償安置爭議申請(qǐng)人的資格。之所以如此，主要原因有二:其一，《合同法》第52條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。由于承包合同無效，被征土地上的附著物和青苗就不能被簡單地認(rèn)為歸承包人所有，承包人因而不能依據(jù)《實(shí)施條例》第26條主張補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。⑦其二，《土地承包法》的上述程序性規(guī)定，旨在防止集體經(jīng)濟(jì)組織和外來組織或者個(gè)人合謀損害全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益，否定外人的補(bǔ)償安置爭議復(fù)議申請(qǐng)人資格，可以對(duì)他們形成一定的威懾。

(三)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人

流轉(zhuǎn)，指的是通過承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)人以合法方式將土地經(jīng)營權(quán)讓與他人。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷深入，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)越來越成為一種常態(tài)。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！币婪鬓D(zhuǎn)的土地被征收后，受讓人的土地經(jīng)營權(quán)滅失，不僅意味著其在土地上的投資化為烏有，也意味著他們必須另謀生路，受讓人如果認(rèn)為補(bǔ)償安置方案對(duì)自己有失公平，依法提起行政復(fù)議不容置疑。

需要指出的是，《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，由于前兩項(xiàng)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是土地所有人，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在這種情況下，以承包經(jīng)營權(quán)受讓人身份申請(qǐng)行政復(fù)議的對(duì)象只能是地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，這種結(jié)果對(duì)他們來說可能很不公平。實(shí)踐中承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的通常是發(fā)展規(guī)?；?jīng)營、拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式(如發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游觀光產(chǎn)業(yè))等。受讓人從事這些經(jīng)營的先期投入成本往往非常大，一旦土地被征收，其受到的損失絕不僅僅是地上附著物和栽植物，其先期投入的市場(chǎng)開拓、雇員培訓(xùn)等成本都將化為烏有。除此以外，營業(yè)關(guān)門還意味著經(jīng)營合同違約、雇員解聘補(bǔ)償?shù)纫幌盗胸?fù)擔(dān)。將受讓人申請(qǐng)復(fù)議的對(duì)象限于地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償很不公平，我們應(yīng)當(dāng)允許他們就其他損失的補(bǔ)償方式或者要求政府采取適當(dāng)安置措施提起行政復(fù)議。現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)類別的規(guī)定仍保留該法1986年初次頒行時(shí)的原樣，在當(dāng)時(shí)，農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑼卣够?jīng)營并不普遍，如今時(shí)過境遷，相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢(shì)修改完善。

(四)集體建設(shè)用地使用權(quán)人

《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”根據(jù)這條規(guī)定，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)人只包括三種類型:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施管理人和公益事業(yè)單位、宅基地使用人?！段餀?quán)法》規(guī)定，因征收、征用致用益物權(quán)消滅的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償(第121條);征收個(gè)人住宅的，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件 (第42條)。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，根據(jù)上述規(guī)定，宅基地使用人毋庸置疑具有補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議申請(qǐng)人資格，“國法[2011]35號(hào)文”對(duì)此也作了明確規(guī)定。

我們這里需要討論的是，如何處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地被征收時(shí)征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議申請(qǐng)人的資格認(rèn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有廣義和狹義之分。廣義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)非集體企業(yè)(私營企業(yè)、個(gè)體工商戶)，狹義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則僅指前者。[7]根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，能夠享有集體建設(shè)用地使用權(quán)的應(yīng)該只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或者村興辦的企業(yè)。⑧實(shí)踐中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或者村興辦企業(yè)的形式有很多種，既可以獨(dú)資興辦，也可以與他人合資、合作興辦。對(duì)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))獨(dú)資企業(yè)，其土地用益權(quán)人實(shí)際上就是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織。所占建設(shè)用地被征用，受損人也是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織。在這種情況下，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織完全可以作為申請(qǐng)人對(duì)企業(yè)用地被征收的補(bǔ)償安置方案申請(qǐng)復(fù)議，它們也完全具有提起復(fù)議申請(qǐng)的動(dòng)力，賦予企業(yè)獨(dú)立的申請(qǐng)權(quán)并無實(shí)益。對(duì)于合資、合作企業(yè)，征地行為損害的不僅是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，也損害了其他出資人、合作人的利益，在這種情況下，我國應(yīng)當(dāng)賦予企業(yè)獨(dú)立的復(fù)議申請(qǐng)人資格，以便于其維護(hù)自身合法權(quán)益。對(duì)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地被征收，由于這些土地的用益權(quán)人是集體經(jīng)濟(jì)組織，受益人是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因此也沒有必要賦予公共設(shè)施管理人和公益事業(yè)單位獨(dú)立的申請(qǐng)人資格。

(五)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人

對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，存在廣義和狹義兩種理解。廣義的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)人以出讓、轉(zhuǎn)讓、出資入股、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等各種形式讓與他人享有;⑨狹義的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則不包括出資入股和抵押形式的使用權(quán)流轉(zhuǎn)。由于合資、合作鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(出資入股)的集體建設(shè)用地使用權(quán)人的申請(qǐng)人資格問題前文已有論述，而對(duì)于集體建設(shè)用地抵押權(quán)人的申請(qǐng)人資格后文將會(huì)討論，因此下文僅討論狹義的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人的征地補(bǔ)償安置爭議申請(qǐng)人資格問題。

集體建設(shè)用地使用權(quán)受讓人對(duì)于被征收土地有自身獨(dú)立的利益，當(dāng)這些利益因政府征地行為而湮滅時(shí)，他們理應(yīng)獲得對(duì)補(bǔ)償安置的行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)。但需要指出的是，截至目前，我國法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍然實(shí)行嚴(yán)格的限制，盡管在實(shí)踐中使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)已經(jīng)很普遍，但它們并不都能獲得現(xiàn)行法律法規(guī)的肯定。雖然近年來要求放松限制的呼聲很高，但在相關(guān)限制性法律法規(guī)未廢除之前，對(duì)于不合法的受讓行為，我們?nèi)圆荒苜x予受讓人申請(qǐng)征地補(bǔ)償安置行政復(fù)議的資格。

根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，集體建設(shè)用地的三種類型應(yīng)當(dāng)都具有專屬性，彼此之間不能互換。基于這個(gè)原因，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)不存在合法流轉(zhuǎn)的可能，可以流轉(zhuǎn)的只有宅基地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于宅基地使用權(quán)，根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定，其合法流轉(zhuǎn)的唯一途徑是隨住房出售讓與受讓人。由于國務(wù)院1999年頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，合法的宅基地使用權(quán)受讓人只能是購買農(nóng)民住房的非城市居民。因此，只有這類受讓人在其買受的房屋被征收時(shí)，可以作為宅基地使用權(quán)受讓人，對(duì)補(bǔ)償安置方案申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)，當(dāng)前的有關(guān)規(guī)定存在模糊之處。根據(jù)《土地管理法》，只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形下才可能發(fā)生集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。但是，國務(wù)院2004年出臺(tái)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。從2000年開始，國土資源部也一直在推動(dòng)地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，各地也陸續(xù)制定出臺(tái)了引導(dǎo)和管理當(dāng)?shù)丶w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)流轉(zhuǎn)的對(duì)象一般并無嚴(yán)格限制，對(duì)于流轉(zhuǎn)的條件，一般也僅規(guī)定符合規(guī)劃即可。[8]綜合考慮上述因素，本文認(rèn)為，對(duì)這類土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性認(rèn)定不能囿于《土地管理法》的規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)以各地的地方性規(guī)定為準(zhǔn)。符合地方規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人，可以就其建設(shè)用地被征用的補(bǔ)償安置方案申請(qǐng)行政復(fù)議，不符合地方規(guī)定的違法流轉(zhuǎn)，受讓人則沒有提出行政復(fù)議申請(qǐng)的資格。

(六)其他土地權(quán)利人

除了上述權(quán)利人外，因征地利益受到影響的其他土地權(quán)利人還有地役權(quán)人、土地相鄰權(quán)人、土地抵押權(quán)人。土地地役權(quán)是根據(jù)合同約定利用他人土地以提高自己土地利用效益的用益物權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償(第121條)。因此，土地地役權(quán)人有權(quán)在供役地被征收、自身不能獲得相應(yīng)補(bǔ)償時(shí)，對(duì)征地補(bǔ)償安置方案提起行政復(fù)議申請(qǐng)。土地相鄰權(quán)是基于自然、歷史傳統(tǒng)等因素，在相互毗鄰的土地所有人或者使用人之間，一方為了合理行使其所有權(quán)或使用權(quán)，享有要求相鄰方提供便利或是接受一定限制的權(quán)利。雖然《土地管理法》、《物權(quán)法》等沒有補(bǔ)償被征收土地相鄰權(quán)人的規(guī)定，但相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)人在鄰近土地被征收作其他用途時(shí)，其原本享有的一些便利可能不復(fù)存在，如果由其自行承擔(dān)這些損失，顯然有失公平。因此本文認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)依據(jù)2004年《憲法修正案》第22條關(guān)于私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)規(guī)定的精神 (相鄰權(quán)本質(zhì)上是所有權(quán)或者使用權(quán)的延伸)，賦予土地相鄰權(quán)人對(duì)因鄰地征收給自己造成的損失的求償權(quán)，土地相鄰權(quán)人有權(quán)對(duì)征地補(bǔ)償安置方案提起行政復(fù)議申請(qǐng)。最后分析一下土地抵押權(quán)人的申請(qǐng)人資格問題。我國《擔(dān)保法》規(guī)定，抵押物滅失所得的賠償金，應(yīng)當(dāng)作為抵押財(cái)產(chǎn)(第58條)。根據(jù)這一規(guī)定，在使用權(quán)被抵押的土地被征收后，抵押財(cái)產(chǎn)實(shí)際上變成了抵押人所得的補(bǔ)償費(fèi)。如果補(bǔ)償費(fèi)低于法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，則抵押權(quán)受到損害，因此我國應(yīng)當(dāng)賦予合法取得土地抵押權(quán)的抵押權(quán)人就征地補(bǔ)償費(fèi)提起行政復(fù)議的權(quán)利，以便于其維護(hù)自身權(quán)利。

注釋:

①《土地管理法》第16條規(guī)定，“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的”，可以“向人民法院起訴”。

②事實(shí)上，除了湖南、安徽、重慶、甘肅等省份外，大多數(shù)省份直到2007年底才出臺(tái)相關(guān)協(xié)調(diào)裁決制度。

③《湖南省征地補(bǔ)償安置爭議裁決暫行辦法》第23條;《山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決暫行辦法》第10條。

④2011年11月，安徽池州因征地拆遷發(fā)生村民掀翻市長座車的群體性事件，其主要原因就是當(dāng)?shù)貙⒄鞯匮a(bǔ)償費(fèi)的2/3以上強(qiáng)行作為被征收農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的“家庭繳費(fèi)資金”，由“用地單位”代為繳納。http://news.china.com.cn/rollnews/2010 － 11/24/content_5304710_2.htm.

⑤《湖南省征地補(bǔ)償安置爭議裁決暫行辦法》第6條;《天津市征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決規(guī)定》第8條;《浙江省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決辦法》第7條。

⑥事實(shí)上，很多省份出臺(tái)的協(xié)調(diào)裁決制度即持有這樣的觀點(diǎn)，例如，安徽、浙江、天津等的協(xié)調(diào)裁決規(guī)章中就有“不服裁決，提起行政復(fù)議或行政訴訟的期限和途徑”的表述。

⑦實(shí)際承包經(jīng)營人可以通過民事爭議救濟(jì)渠道，要求發(fā)包人賠償因其過錯(cuò)致承包合同無效、導(dǎo)致自己無法獲得足夠征地?fù)p失補(bǔ)償?shù)膿p失。

⑧按照《土地管理法》第43條，理論上村民小組也可以興辦企業(yè)，但實(shí)踐中這種情況基本上沒有，因此本文不討論這種情況。

⑨各地出臺(tái)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)章、規(guī)范性文件均持這種觀點(diǎn)。

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[8]各地集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法現(xiàn)狀分析[EB/OL].國土資源政策法律網(wǎng)，http://www.mlr.gov.cn/tdsc/lltt/201003/t20100317_141619.htm.