□孫國(guó)俊

（河南工業(yè)大學(xué)，鄭州 450001）

一、引言

食品是人民群眾每天都要接觸的、最基本的生活物資，與公民的健康權(quán)直接聯(lián)系。食品產(chǎn)業(yè)是一個(gè)人類社會(huì)中永不衰退、永無(wú)止境、永遠(yuǎn)不可缺少的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)［1］，但是食品安全問(wèn)題隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，到18世紀(jì)末，已經(jīng)成為民眾及政府關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，特別是在近20多年來(lái)，更是成為危害和影響人們生活的重要問(wèn)題。什么是食品安全問(wèn)題呢？根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質(zhì)對(duì)人體健康影響的公共衛(wèi)生問(wèn)題”。其實(shí)，食品安全已經(jīng)成為一門專門探討在食品加工存儲(chǔ)、銷售等過(guò)程中確保食品衛(wèi)生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的跨學(xué)科領(lǐng)域科學(xué)。

1.食品安全的重要性

食品安全直接關(guān)系著民眾的身體健康和生命安全、造成經(jīng)濟(jì)損失影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、可能引發(fā)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端和影響政府公信力及社會(huì)的穩(wěn)定，因此，世界上絕大多數(shù)國(guó)家的政府都將食品安全視為國(guó)家公共安全的重要組成部分。如何有效地確保食品安全、建立健全完善的食品安全管理體系？成為世界各國(guó)都需要面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題［2］。

2.食品安全中的風(fēng)險(xiǎn)分析

食品安全風(fēng)險(xiǎn)并不是一個(gè)非有即無(wú)的問(wèn)題，而是一個(gè)程度問(wèn)題，所謂的“安全”即“零風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)并不存在。事實(shí)上，由于科學(xué)技術(shù)水平制約與其不確定性，安全問(wèn)題的緊迫性與評(píng)估確定性耗時(shí)之間的矛盾，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程存在大量的數(shù)據(jù)缺口等因素，決定了安全風(fēng)險(xiǎn)存在的必然性和不確定性［3］。因此，為了比較客觀地評(píng)價(jià)食品風(fēng)險(xiǎn)，必須借助相對(duì)科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析（包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流）體現(xiàn)了食品安全管理應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主的理念，通過(guò)對(duì)各類食品及其食品鏈中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，確定食品安全重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目，可以提高政府利用有限資源達(dá)到監(jiān)管的科學(xué)性和有效性［4］。可以幫助行政機(jī)關(guān)確定食品的安全值，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公眾的健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者之間的平衡［3］。根據(jù)國(guó)情，發(fā)達(dá)國(guó)家分別建立了相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制、法律體系（法規(guī)體系和食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)）、標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)體系和監(jiān)控體系，從而形成了各具特色的食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范措施及對(duì)策。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

1.建立食品安全的預(yù)警機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家在不斷的實(shí)踐和總結(jié)過(guò)程中，通過(guò)建立“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制”實(shí)現(xiàn)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的“事后控制”到“事前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范措施的首要目標(biāo)是采取預(yù)防措施，控制食品風(fēng)險(xiǎn)，保障公眾健康。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制成為保障食品安全的一道重要防線。其程序包括“風(fēng)險(xiǎn)分析”、“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”和“風(fēng)險(xiǎn)交流”。通過(guò)收集農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全預(yù)警信息，制定科學(xué)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)計(jì)劃，開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)及分析評(píng)估工作，及時(shí)獲取危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)資料，對(duì)可能會(huì)給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先加以防范，對(duì)可能出現(xiàn)的安全事故作出及時(shí)有效的預(yù)報(bào)和處置，切實(shí)有效防范農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。

在美國(guó)，創(chuàng)建了風(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)制度（HACCP）來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理。HACCP作為一種控制食品安全的預(yù)防性體系，是針對(duì)危害的確定和控制的預(yù)防系統(tǒng)而不是發(fā)生危害后的反應(yīng)系統(tǒng)，可以整合到任何程序中的重要的安全管理體系，主要由進(jìn)行危害分析和確定預(yù)防計(jì)劃措施、確定關(guān)鍵控制點(diǎn)、建立關(guān)鍵限值、監(jiān)控每個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)、建立關(guān)鍵限值發(fā)生偏離時(shí)，可采取的糾偏措施、建立記錄保存系統(tǒng)、建立驗(yàn)證程序等7個(gè)方面的內(nèi)容組成。該體系能夠使食品加工者生產(chǎn)出更安全的食品。

歐盟自EC/178/2002條例發(fā)布后，預(yù)警原則已成為歐盟食品安全領(lǐng)域的一條重要原則和風(fēng)險(xiǎn)管理的重要措施。在立法伊始就將人的健康擺在第一位，只要認(rèn)為存在潛在的對(duì)人類健康危害的因素，就可以采取以預(yù)警原則為基礎(chǔ)的保護(hù)措施，而不必等到充分科學(xué)數(shù)據(jù)的評(píng)估結(jié)論出來(lái)，更不用等到危害的事實(shí)和嚴(yán)重性完全明朗化后采取措施。

2.全面配套的法律體系

為了進(jìn)行全面客觀的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，必須建立全面配套法規(guī)體系。全面配套法規(guī)體系是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論和有力的支持。在美國(guó)從1874年伊利諾斯州（Illinois）制定了美國(guó)第一部州食品法起，經(jīng)過(guò)一百多年立法與監(jiān)督管理制度爭(zhēng)論與斗爭(zhēng)，迄今為止，美國(guó)已建立有關(guān)食品安全方面的法律法規(guī)就有35部，既有《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》和《食品質(zhì)量保護(hù)法》等綜合性法規(guī)，也有《蛋制品檢查法》、《聯(lián)邦肉類檢查法》等詳細(xì)具體的法規(guī)。這些法律相互銜接、配套，形成了比較科學(xué)全面的食品安全保障體系［5］。

從歐盟的情況看，歐盟也具有一個(gè)較完善的食品安全法規(guī)體系，涵蓋了“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的整個(gè)食品鏈，包括原料種/養(yǎng)殖、產(chǎn)品加工、儲(chǔ)運(yùn)流通、銷售分配等各個(gè)環(huán)節(jié)。由于在立法和執(zhí)法方面，歐盟和歐盟諸國(guó)政府之間的特殊關(guān)系，使得以往的歐盟食品安全管理體系錯(cuò)綜復(fù)雜，基本上以歐盟委員會(huì)1997年發(fā)布的“食品法律綠皮書(shū)”為基本框架。21世紀(jì)以來(lái)，歐盟食品安全管理體系發(fā)生了重大變革，標(biāo)志性的開(kāi)端是2000年1月12日歐盟委員會(huì)發(fā)表的《食品安全白皮書(shū)》，2002年1月28日歐盟議會(huì)和理事會(huì)頒布了被稱之為“里程碑”的《歐盟食品法》。截至2006年2月已經(jīng)形成13類173個(gè)有關(guān)食品安全的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。

日本在2003年再次對(duì)《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行大幅度修改，并改名為《食品安全基本法》，于2003年7月1日起施行，根據(jù)此法的規(guī)定，在內(nèi)閣府增設(shè)了食品安全委員會(huì)［6］，而且也建立起了覆蓋了農(nóng)產(chǎn)品和食品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)等方面較完備的食品安全質(zhì)量法律法規(guī)體系。其法律體系包括3個(gè)層次：（1）基本法律，法律效力最高。如《食品安全基本法》、《牛肉生產(chǎn)履歷法》、《食品衛(wèi)生法》、《日本農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)法（簡(jiǎn)稱JAS法）》、《農(nóng)藥取締法》、《家畜傳染病預(yù)防法》、《植物防疫法》等；（2）根據(jù)法律制定并由內(nèi)閣批準(zhǔn)通過(guò)的政令，如《食品安全委員會(huì)令》、《JAS法實(shí)施令》等；（3）根據(jù)法律和政令，由日本各?。ㄏ喈?dāng)于我國(guó)中央部委）制定的法律性文件，如《食品衛(wèi)生法實(shí)施規(guī)則》、《關(guān)于乳和乳制品的成分標(biāo)準(zhǔn)省令》、《牛奶營(yíng)業(yè)取締規(guī)則》、《飲食品防腐劑、漂白劑取締規(guī)則》、《飲食品添加劑取締規(guī)則》等。

3.科學(xué)健全的標(biāo)準(zhǔn)體系

建立科學(xué)健全的標(biāo)準(zhǔn)體系目的在于進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，并在每年都投入大量的金錢進(jìn)行相關(guān)的科學(xué)研究。在美國(guó)“基于科學(xué)”是食品安全管理的基本原則之一，所有有關(guān)食品安全的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定都必須最大程度地以科學(xué)為依據(jù)，如果在某些方面由于科學(xué)發(fā)展水平的限制，也要最大程度地征求專家的意見(jiàn)，以增加決策的科學(xué)性。美國(guó)的食品管理機(jī)構(gòu)擁有世界頂尖水平的科學(xué)家對(duì)前沿問(wèn)題進(jìn)行研究，并投入大量的研究經(jīng)費(fèi)（僅2003年美國(guó)在食品安全研究投入聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)達(dá)1.76億美元），建立科學(xué)健全的標(biāo)準(zhǔn)體系，如風(fēng)險(xiǎn)分析體系、ISO22000食品安全管理體系、食品標(biāo)簽制度、GMP制度等。

歐盟在2002年，鑒于嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，發(fā)布了l78/2002號(hào)食品安全基本法，并據(jù)此建立了歐盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF）。RASFF是主要針對(duì)成員國(guó)內(nèi)部由于食品不符合安全要求或標(biāo)識(shí)不準(zhǔn)確等原因引起的風(fēng)險(xiǎn)和可能帶來(lái)的問(wèn)題而及時(shí)通報(bào)各成員國(guó)，使消費(fèi)者避開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)的一種安全保障系統(tǒng)。如法國(guó)為確保食品安全建立了良好信譽(yù)的食品標(biāo)簽制度［7］。

日本的具有種類齊全、科學(xué)、先進(jìn)、實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)，其中，食品標(biāo)準(zhǔn)體系分為三個(gè)層面：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在制定過(guò)程中結(jié)合日本的具體情況加以細(xì)化，同時(shí)又充分注意與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的接軌，因而標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的可操作性和可檢驗(yàn)性。僅食品標(biāo)準(zhǔn)就有500多項(xiàng)，涉及鮮活食品、加工食品、有機(jī)食品、轉(zhuǎn)基因食品等。同時(shí)，日本的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)置時(shí)，為潛在的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及處理預(yù)先留下余地，對(duì)那些雖未明確其危害性但存有可疑之物質(zhì)或生產(chǎn)設(shè)備、程序、方法的使用，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析體系識(shí)別出來(lái)并嚴(yán)加限制。

4.嚴(yán)密明確的監(jiān)控機(jī)制

根據(jù)各自國(guó)情，歐美各國(guó)建立了不同類型的食品安全監(jiān)管模式：一類是以歐盟、加拿大、澳大利亞為代表，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，將原有的食品安全管理部門統(tǒng)一到一個(gè)獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)，由這一機(jī)構(gòu)對(duì)食品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費(fèi)全過(guò)程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。2000年1月發(fā)布了歐盟食品安全白皮書(shū)，提出了成立歐洲食品安全局（EFSA）的建議，以協(xié)調(diào)歐盟各國(guó)，讓歐盟的消費(fèi)者得到最完善的食品安全保護(hù)，在歐盟執(zhí)委會(huì)、歐洲議會(huì)和理事會(huì)的努力推動(dòng)之下，經(jīng)過(guò)了兩年多的磋商，于2002年成立了歐洲食品安全局。

另一類是以日本和美國(guó)為代表，食品安全管理分屬不同部門，但根據(jù)食品類別或環(huán)節(jié)進(jìn)行分工，以保證對(duì)食品“農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程的監(jiān)管［8］。在日本直屬內(nèi)閣的食品安全委員會(huì)承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和協(xié)調(diào)職能，由厚生勞動(dòng)省、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)省進(jìn)行安全監(jiān)管；美國(guó)以“品種監(jiān)管”為主，由三個(gè)部門：農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局、衛(wèi)生和人類服務(wù)部的食品和食品藥品管理局（FDA）、國(guó)家環(huán)境保護(hù)署主要負(fù)責(zé)，10余個(gè)其他部門提供輔助支持，具有覆蓋全國(guó)的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，其食品安全監(jiān)管體系分為聯(lián)邦、州和地區(qū)三級(jí)。

三、食品安全的事后對(duì)策

1.迅速有力的應(yīng)急機(jī)制

大型的國(guó)際機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展合作，建立迅速有力的應(yīng)急機(jī)制。在2007年7月2日，美國(guó)FDA和歐洲食品安全局（EFSA）決定正式合作對(duì)于食品安全進(jìn)行聯(lián)合評(píng)估，以積極采取應(yīng)急機(jī)制。在日本各個(gè)部門建立了相對(duì)應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制，厚生勞動(dòng)省和農(nóng)林水產(chǎn)省主要職能是：食品危險(xiǎn)信息的提供、食品危險(xiǎn)信息的收集與上報(bào)、制定對(duì)策。食品安全委員會(huì)承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)，又要協(xié)調(diào)農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省，三個(gè)部門相互協(xié)作形成了迅速有力的應(yīng)急機(jī)制［9］。

2.嚴(yán)格及時(shí)的食品追溯和召回制度

食品追溯制度是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)食品從“農(nóng)田到餐桌”整個(gè)過(guò)程的有效控制、保證食品質(zhì)量安全而實(shí)施的對(duì)食品質(zhì)量的全程監(jiān)控制度。發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)關(guān)如發(fā)現(xiàn)食品存在問(wèn)題，可以通過(guò)電腦記錄很快查到食品的來(lái)源。一旦發(fā)生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調(diào)查并確定可能受事故影響的范圍、對(duì)健康造成危害的程度，通知公眾并緊急采取食品召回；同時(shí)將有關(guān)資料送交國(guó)家衛(wèi)生部，以便在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排控制事態(tài)［10］。

食品召回制度的基礎(chǔ)必須有健全而層級(jí)分明的法律為依據(jù)，無(wú)論從宏觀或是微觀角度而言，食品召回都有法可依，才能夠保證召回的順利進(jìn)行。例如美國(guó)從國(guó)家法律的高度確定了食品召回地位，在聯(lián)邦法典和《食品、藥品及化妝品法》中詳細(xì)規(guī)定了食品召回制度，F(xiàn)DA和食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）就各自職權(quán)范圍內(nèi)的食品召回，并且分別制定了相關(guān)的指南和手冊(cè)，例如FDA《法規(guī)程序手冊(cè)》、《調(diào)查員操作手冊(cè)》等［11］。食品召回制度分為三個(gè)等級(jí)：一級(jí)召回針對(duì)可能導(dǎo)致難以治療的甚至致死的產(chǎn)品；二級(jí)召回針對(duì)可能對(duì)健康產(chǎn)生暫時(shí)的、可以治療影響的產(chǎn)品；三級(jí)召回針對(duì)不會(huì)產(chǎn)生健康威脅、但內(nèi)容與標(biāo)識(shí)不符的產(chǎn)品［8］。根據(jù)FDA的統(tǒng)計(jì)，2010年發(fā)生召回案件3799起，產(chǎn)品達(dá)到9361種。

3.食品安全的責(zé)任追究及懲罰制度

食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者的責(zé)任，企業(yè)應(yīng)根據(jù)食品安全法規(guī)的要求來(lái)生產(chǎn)食品，確保其生產(chǎn)、銷售的食品符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。政府在食品安全中的主要作用就是制定合適的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督企業(yè)按照這些標(biāo)準(zhǔn)和食品安全法規(guī)進(jìn)行食品生產(chǎn)，最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)，并在必要時(shí)采取制裁措施。目前對(duì)食品安全責(zé)任的立法主要分為兩種：一是以美國(guó)、德國(guó)為代表的少數(shù)國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品的危害承擔(dān)完全責(zé)任；二是以日本、歐盟大部分國(guó)家為代表的機(jī)遇過(guò)錯(cuò)的責(zé)任原則，食品生產(chǎn)者承擔(dān)的責(zé)任以過(guò)失為基礎(chǔ)［12］。

在懲罰制度方面，以法國(guó)、德國(guó)為代表的國(guó)家實(shí)行巨額的賠償制度，在食品安全問(wèn)題出現(xiàn)后，由法院來(lái)裁決生產(chǎn)危險(xiǎn)食品的企業(yè)，懲罰的力度很大，很可能導(dǎo)致破產(chǎn)，德國(guó)2010年底二英污染事件中，警方就關(guān)閉了4700多家農(nóng)場(chǎng)，對(duì)受損農(nóng)場(chǎng)準(zhǔn)備提出民事賠償，賠償?shù)臄?shù)額可能十分巨大，完全能夠讓肇事者破產(chǎn)［13］。而美國(guó)的FDA把食品管制看做是糾正性的而非懲罰性的，花費(fèi)了相當(dāng)多的資源為企業(yè)提供咨詢，通過(guò)告知講信譽(yù)的廠商如何讓自己的產(chǎn)品符合法律規(guī)定比違反法律后的處罰或沒(méi)收更為有效，因?yàn)榻逃梢圆挥脫p害公共利益或干預(yù)自由競(jìng)爭(zhēng)［14］，通過(guò)幫助生產(chǎn)商采用正確的生產(chǎn)方法來(lái)實(shí)現(xiàn)管制的目的，通過(guò)給予企業(yè)提供直接的幫助和咨詢降低企業(yè)的成本，使得企業(yè)更愿意也更有能力服從食品藥品法［15］。

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